日本智庫的作用及影響

文/王屏

“智庫”是20世紀的產物，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，智庫得到快速發(fā)展。隨著社會的進步，“世界的系統(tǒng)性特征十分突出，單個人的決策力量和準確性受到挑戰(zhàn)，同時，專家的權威更加牢固，人們已經養(yǎng)成了聽取專家意見的心理。在這種情況下，由各方面專家組成的、以出賣‘頭腦中的知識’為手段的機構開始出現(xiàn)并且蓬勃發(fā)展”，這就是今天我們所說的“智庫”或“思想庫”。鑒于智庫在國家治理體系和國際戰(zhàn)略制定中越來越重要的作用，20世紀后半葉特別是21世紀以來，隨著社會的發(fā)展與國際形勢的迅速變化，各國政府在決策過程中越來越依賴具有宏觀視野和戰(zhàn)略高度的智庫組織，以及具有多學科、跨領域研究能力的智囊或智囊團提出政策構想與政策方案。因此，世界主要國家從提高國家治理能力的角度加強了智庫建設。日本戰(zhàn)后曾出現(xiàn)三次智庫建設高潮，目前正處于智庫建設的調整期，其經驗也值得正在開展智庫建設的中國借鑒。

戰(zhàn)后日本智庫發(fā)展的階段性特征

日本智庫出現(xiàn)在20世紀五六十年代。這一時期，“日本國際問題研究所”（1959年）、“日本經濟研究中心”（1963年）、“野村綜合研究所”（1965年）、“日本能源經濟研究所”（1966年）相繼成立。70年代后，日本進入大量組建智庫時期。

日本智庫確實不如美英發(fā)達，其研究成果也沒有引起世界太多的注意。20世紀70年代，日本智庫的研究內容主要偏重經濟，但還是有些政策性研究。到了80年代，隨著日本經濟大國地位的確立，智庫作為企業(yè)“咨詢機構”的特征比較明顯，它們將大部分精力放在研究如何使日本的企業(yè)能得到發(fā)展上，尤其在金融領域。進入90年代，隨著日本追求“政治大國”“軍事大國”戰(zhàn)略目標的需要，日本智庫作為“政策研究”機構的性質才最終確立。

（一）日本智庫設立的“第一次高潮”

1970年前后，一大批智庫紛紛組建，該時期也因此被視為戰(zhàn)后日本智庫設立的“第一次高潮”。這一時期，日本智庫的研究重點一般集中在經濟領域，特別是國土開發(fā)利用、交通、產業(yè)領域。同時，公害、環(huán)保以及城市問題成為新課題。

從70年代中期到80年代中期，日本各地紛紛組建智庫，10年間組建的智庫共有40家左右。這一期間，日本學界對智庫在政府的政治、外交、安全政策形成過程中如何發(fā)揮作用開始關注。雖然研究成果不多，但有些成果仍有參考價值。如《智庫：未來應走向政策研究》《世界智庫：連接“知”與“治”的裝置》以及論文《日本智庫在政策形成過程中的作用》等研究成果都為后來的智庫研究奠定了理論基礎。

（二）日本智庫設立的“第二次高潮”

20世紀80年代后期到90年代初期是日本智庫設立的“第二次高潮”。這一時期的特征是金融機構、保險公司系統(tǒng)的智庫紛紛建立，如“三和綜合研究所”“大和銀行綜合研究所”“富士綜合研究所”“安田綜合研究所”“住友生命綜合研究所”等。這與日本成為“經濟大國”以及金融業(yè)快速發(fā)展有密切關系。盡管第二次組建智庫的高潮來勢兇猛，但是，顯然這些所謂的“智庫”基本是相關企業(yè)的“咨詢機構”。雖然這些智庫也從事政策研究，但與研究公共政策的智庫相比還有一定的距離。如果第一次高潮期成立的智庫還可以說注重公共政策的研究，那么，第二次高潮期成立的所謂智庫組織，其作為企業(yè)發(fā)展的“咨詢機構”特征非常明顯。并且，在每年智庫所接受的委托研究收入總額當中，這些大型“咨詢機構”就占去了70%左右的份額。

（三）日本智庫設立的“第三次高潮”

冷戰(zhàn)結束后，日本不僅在國際上危機感增強，同時因“1955年體制”的崩潰在國內政治上的危機感也增強了。國民關心內外大事，智囊紛紛議論朝政，這都為日本智庫的新發(fā)展提供了條件。在世紀之交日本智庫又迎來了一個新的發(fā)展時期，實現(xiàn)了由“咨詢機構”向“公共政策研究機構”的轉變。21世紀初期，日本出現(xiàn)組建智庫的第三次高潮，真正意義上的“政策智庫”得到發(fā)展。

在2000～2003年這4年里，日本智庫數(shù)量都連續(xù)保持在300家以上，達到頂峰時為332家。其后雖然逐年下降，但仍保持在200家以上。近年來，能源、環(huán)保領域的研究成為新趨勢。其中，“環(huán)境能源政策研究所”“三菱綜合研究所”“能源綜合工學研究所”“日本能源經濟研究所”等智庫發(fā)揮了重要作用，對政府制定合理的能源環(huán)保政策產生了一定影響。隨著“環(huán)境能源政策研究所”“市民活動中心”“政策過程研究機構”等智庫的建立，特別是1998年《特定非營利活動促進法》（簡稱“NPO法”）通過，以政策建議、政策研究為主體的NPO相繼成立，日本智庫的發(fā)展終于走入正軌。

如果說20世紀80年代日本設立的智庫主要發(fā)揮了“咨詢機構”功能，那么，進入21世紀日本朝野各界認識到了智庫是研究全局性、戰(zhàn)略性問題的公共政策研究機構。不僅民間智庫紛紛成立，官方、半官方智庫也更加積極地發(fā)揮作用。因此，一些面向企業(yè)的所謂智庫（即“咨詢機構”）紛紛合并或重組，各類智庫組織開始以更寬闊的視野從宏觀角度對公共政策進行研究，日本智庫的政策咨詢功能得到進一步完善。像國際問題研究所、防衛(wèi)問題研究所、和平安全保障研究所、世界和平研究所、東京財團、海洋政策研究財團、日本國際論壇以及各類智囊團等官方、半官方智庫以及民間著名智庫，都為21世紀日本國家的內外發(fā)展戰(zhàn)略的制定，提出了重要的政策構想。

在戰(zhàn)后日本智庫發(fā)展的前兩次高潮中，智庫的研究形態(tài)主要是接受國家、地方政府以及企業(yè)的委托，對產品開發(fā)、技術革新、市場調研傾注了大量精力，為日本“貿易立國”“技術立國”以及如何開發(fā)國際市場發(fā)揮了重要作用。在第三次高潮中，智庫對國家的外交、安保戰(zhàn)略研究逐漸增多。日本智庫為政府制定國家內外發(fā)展戰(zhàn)略、政策方針獻計獻策，為日本從“經濟大國”走向“政治大國”乃至“軍事大國”提供理論依據(jù)和政策方案?？傮w看，戰(zhàn)后日本智庫的研究多偏于經濟領域，最近10多年來，智庫在外交、安保領域的研究成果受到日本政府的重視，也引起了日本內外學者的關注。

日本智庫如何影響政府決策

（一）智庫報告書為政府決策提出政策建議

智庫的主要研究成果，是由智庫成員課題組經研究提出的報告書或單獨的“政策建議”，是影響政府決策的重要手段。當然，智庫成員（包括外聘課題組成員）也可以通過個人撰寫的論文、接受采訪時所發(fā)表的學術觀點向社會發(fā)聲，形成輿論環(huán)境，進而使自己的政策構想影響政策制定者。不過，期盼每一份報告書都能發(fā)揮影響決策的作用并不現(xiàn)實。只有那些知名智庫、社會名流以及政策研究專家參與撰寫的報告書才會引起執(zhí)政者的注意。日本智庫研究的范圍涉及日本內政、外交以及社會經濟的方方面面。進入21世紀以來，一些著名智庫研究日本外交安保政策以及國家發(fā)展戰(zhàn)略的報告書成為我們觀察日本政府國家安全戰(zhàn)略以及對華外交政策的窗口。

（二）首相“智囊團”影響政府決策

“智囊團”在日本多指“審議會”“懇談會”型政府或首相咨詢機構?！皩徸h會”是依據(jù)法律成立的“公共咨詢機構”，持續(xù)的時間較長。而“懇談會”則是首相臨時成立的“私人咨詢機構”，不需依據(jù)法律，一般持續(xù)一年左右，根據(jù)重大決策的需要隨時成立，并參考首相的政策意圖提出相關政策構想與政策方案?！皯┱剷庇袝r也稱“研究會”或“學習會”。就對政策過程的影響而言，懇談會一般是在政策形成過程的前期發(fā)揮作用，或者說是為政府或首相推行一項新政策尋找理論根據(jù)。審議會一般是在政策過程的后半段發(fā)揮作用。即，懇談會偏重提出政策方案，審議會則偏重政策立案與決策。前者成員多為專家教授和社會名流，后者成員多為相關領域的官僚和議員。

日本智庫存在的問題與未來發(fā)展趨勢

隨著日本政治結構以及經濟環(huán)境的變化，智庫也進入了新一輪的整合期。一批智庫被解散，同樣，根據(jù)國內外新形勢的需要，另一批智庫被改組或新設。除了國內外形勢變化的因素外，財力與人力因素也是智庫分化改組的重要原因。長期以來，日本智庫對政治、外交、國際問題研究的份額并不大。其中，研究國際問題的智庫在全日本的智庫當中所占比重為3%，而且主要集中在首都東京。從地域分布數(shù)值看，東京研究國際問題的智庫所占比重為8%以上，遠遠高于全國的平均值。總體看，日本智庫關注經濟領域的課題更多一些。近年來，一些民間智庫也開始積極關注瞬息萬變的國際形勢。例如，“PHP綜合研究所”對“印度洋、太平洋與海洋絲綢之路”問題的前沿性分析與研究，當然也包括一些右翼智庫對領土問題的過度反應。

（一）日本智庫發(fā)展進入調整期

2000年日本內閣會議通過了《行政改革大綱》，2006年公益法人改革三法以及《地方分權改革推進法》成立。這些法律的實施為智庫的發(fā)展改善了政策環(huán)境，疏通了發(fā)展道路。根據(jù)“綜合研究開發(fā)機構”《智庫信息2014》的調查數(shù)據(jù)，截至2013年，進入調查范圍內的日本智庫數(shù)量從2000年的332家下降為181家。而2012年該數(shù)據(jù)為193家，與冷戰(zhàn)結束時的1991年（191家）相差不多。因財力和人力的不足，21世紀初蜂擁成立的300多家智庫，經過整合將近一半被撤銷。官方智庫也在實行民營化或部分民營化，智庫“龍頭老大”綜合研究開發(fā)機構亦不例外。當然，智庫發(fā)展水平的高低是由質量決定的。但是，相對于美國的2000家智庫，日本的181家智庫確實少很多，與其經濟實力以及實現(xiàn)軍事大國的雄心也不相稱。

1.“官僚主導”政策過程沒有明顯改變

日本智庫得不到“可持續(xù)發(fā)展”固然有多種原因，但人力財力以及政策環(huán)境的制約是最根本的原因。歷來人們都把官僚機構云集之地“霞關”看成日本最大的智庫，日本官僚的優(yōu)秀素質也確實使他們能夠肩負起“政策立案”的重任。自明治維新以來，日本具有政策立案能力的組織非行政機構莫屬。特別是戰(zhàn)后經濟高速增長期間，日本的官僚制度顯現(xiàn)出非凡的優(yōu)越性。即便是經歷了民主黨執(zhí)政期間對官僚機構實行的“大掃除”，官僚掌控政策制定過程的態(tài)勢仍然沒有實質性改變。因為日本的官僚素質較高并且對以往政策以及政策制定過程了如指掌，日本又是一個等級森嚴的社會，不要說民間智庫很難有機會介入，就是官邸和政治家想主導政策制定都不是一件容易的事情。鳩山由紀夫首相“不信邪”就吃盡了苦頭，當然，他的阻力不僅僅來自官僚，更來自美國盟友的“不信任”。

自民黨和民主黨分別成立于2005年的政黨智庫——“日本智庫2005”（自民黨）和“公共政策平臺”（民主黨），在政權兩次輪替之后都銷聲匿跡了。其實，自民黨內部早就有類似智庫的“政策集團”。政策集團作為自民黨內部的小集團，既是派閥形成的基礎與發(fā)展條件，也發(fā)揮著政黨智庫的作用。自民黨長期執(zhí)政，為彌補政策轉換的空白，各派閥的“政策集團”就替代智庫起到提出政策構想的作用?！罢呒瘓F”不僅提高了各派閥成員的政策水準，也為各派閥在組織上網羅了人才。同時，黨內派閥斗爭的結果，也使其獲得或失去參與決策的權力。不過，無論哪個政黨執(zhí)政，“政策立案”的機會都在官僚手中。

2.趨于保守是日本智庫發(fā)展的基本特征

其實，在野田執(zhí)政期間，民主黨在政治上就已經向右轉。自民黨重新奪回政權后，日本保守陣營的力量得到壯大和發(fā)展。安倍晉三在第一次執(zhí)政期間就非常重視教育和安保兩個領域，但其保守的政策主張隨著他的下臺而變成空想。重新執(zhí)政后，安倍便大刀闊斧地在這兩個領域實施他的政策主張。保守政權打造的政策環(huán)境，必然要影響到智庫的研究內容和政治立場，保守智庫紛紛提出偏右的政策主張，為安倍的“新日本主義”執(zhí)政理念提供政策依據(jù)。像岡崎久彥、中西輝政這樣的右傾文人便成為安倍首相倚重的智囊。

2012年是日本智庫發(fā)展的轉折點。這一年，不僅智庫的數(shù)量下降到冷戰(zhàn)結束時的水平，政治立場趨于保守化也成為此后日本智庫發(fā)展的基本特征。日本國際論壇、國際問題研究所以及世界和平研究所在2012年到2016年期間提出的相關報告書和政策建議就是日本智庫趨于保守化的明顯例證。

另外，像平松茂雄、櫻井良子、渡部升一這樣的右傾智囊更是著書立說，煽動日本民眾反華，鼓動政府制定反華外交政策，惡化了日本的政策環(huán)境，也破壞了中日關系的順利發(fā)展。櫻井良子主導的民間智庫“國家基本問題研究所”提出的研究成果中，充斥著反華言論和對歷史問題的錯誤認識。盡管她主導撰寫的報告書對政府決策影響有限，但保守智庫能起到煽動輿論干擾政策環(huán)境的負面作用，日本有一批這樣保守的民間小智庫。即便是官方、半官方以及民間較大的智庫，從2012年以來的研究成果看，其保守傾向也是明顯的。隸屬防衛(wèi)省的官方智庫“防衛(wèi)研究所”不僅是“中國威脅論”的發(fā)源地，近年來在加強對華研究的同時，為日本政府提供的有關中國研究成果也逐漸趨于右傾化。

（二）日本智庫應把追求“公共精神”作為自己的行為準則

日本智庫要想在國際公共政策領域做到可持續(xù)發(fā)展，就必須樹立具有“公共精神”的道德觀念?！皟r值觀外交”正是日本外交的價值觀誤區(qū)，至今，安倍政府也沒有走出這個誤區(qū)。智庫是為政府公共政策決策進行導航的，因此，智庫不能犯方向性錯誤。否則，公眾的利益就會受損，社會就會付出代價。

1.“公共性”與智庫的價值追求

“公共領域”的存在為智庫實現(xiàn)自我價值提供了平臺，“公共性”的追求為智庫設立了道德底線。所謂“公共性”，一般是指“公共利益”（public interest）、“公共福祉”（public welfare）、“公益”（common weal）等公共性的利益追求?！肮残约仁侨祟愐环N個體的存在，同時也是一種社會存在。如果離開了人類的本性，公共性也就不存在了，或者說也就沒有必要存在了?！?/p>

從東方哲學中，我們也能看到“公共哲學”思想的遺產，如中國思想史當中的“仁義禮智信”以及后來極端發(fā)展的“存天理，滅人欲”的價值取向。在中國古代，“公”與“私”的界限不甚明了。至少代表“公”的不是皇帝，而是“天”。作為“天子”的皇帝只是代替“天”發(fā)布命令，實施統(tǒng)治，維持社會秩序。如有“昏君”出現(xiàn)，民眾就可以群起而攻之，“替天行道”。古代中國“天”的概念具有一種“普遍性質”，抽象的“天”成為“公共性的載體”。“天的世界”就等同于今天的“公共領域”。

在日本，伊藤仁齋（1627～1705）的“天下公共之物”一語被認為是日本“準公共哲學”誕生的標志。日本真正倡導“公共哲學”的人是幕末思想家橫井小楠，他提出了“公共天理”概念。橫井小楠認為，應該在世界范圍內制定一種能普遍接受的超越國界的、公平公正的各國都遵守的行為規(guī)范準則，以此作為判斷“有道”還是“無道”國家的標準。橫井小楠的國際公共思想即便在今天也有可供參考的價值。

不論世界還是日本，智庫的類型各種各樣，觀點立場可以分出左中右三種類型。但是，智庫作為“政府決策的向導”，必須具備為大多數(shù)人謀利益的基本價值觀，否則就失去了作為“思想庫”和“智囊團”的價值。尤其在當今世界，國際形勢動蕩，國際秩序處于重新建構時期，各國智庫與智囊團都應認真思考什么才是人類最應當追求的目標，各國政府在制定國際公共政策時也應考慮如何兼顧世界大多數(shù)人的利益。就日本智庫而言，其價值觀定位與其自身發(fā)展以及國民對智庫的認識有直接關系。另外，在現(xiàn)有的日本社會結構和政治結構框架內，智庫的生存空間直接影響到智庫與智囊的使命感與自我認識程度。

2.日本智庫在國際公共政策領域里的“實用主義”價值選擇

近年來，全球化與區(qū)域化進程同時發(fā)展。維護世界和平與區(qū)域穩(wěn)定是世界各國共同的責任與義務。日本在地區(qū)和平中如何發(fā)揮作用，不僅是各國智庫研究的對象，也是日本智庫應該認真思考的問題?！俺鲋\劃策”者首先應該校正自己的價值定位，才能為政府決策增添“正能量”。一般來講，在國際公共政策領域，沒有可以號令世界或地區(qū)的權威的決策主體，“實力外交”“均衡發(fā)展”是其基本規(guī)則。因此，構筑超越國界的政策網絡，創(chuàng)建新的國際體制是各國政府義不容辭的責任。

沒有地區(qū)局勢的穩(wěn)定，日本的和平與安全也無從談起。在風云變幻的國際社會，只有發(fā)揮各國的智慧才能保一方平安。目前，國際局勢混沌，特別是朝鮮半島形勢緊張，我們有必要認真思考如何構筑地區(qū)“安全保障共同體”以及“東亞共同體”。日本前首相鳩山由紀夫曾主張“開放的國家利益”，這一觀點值得我們認真研究。在區(qū)域共同體內部用“公共精神”“公共管理”作為指導各國行動的準則，應當成為域內國家間的共識。在“多樣化中求得統(tǒng)一”，而不是將“對立擴大再生產”，“就能將我們生活的東亞這一公共空間變成沒有戰(zhàn)爭的和平穩(wěn)定的空間”。在國際安全保障政策領域，加強政策主體的責任感，在國際公共政策形成的過程中倡導“公共精神”和人類的“普遍價值”，關心區(qū)域內外的整體利益，是我們構筑“和諧亞洲”以及“和諧世界”的有效途徑。這也是包括中日兩國智庫在內的亞洲各國智庫以及世界各國智庫與政府應該認真思考的問題，中國政府的“一帶一路”倡議正是惠及周邊的一種有效的國際公共政策，也是一種具有中國文化特色的“公共精神”的體現(xiàn)。

日本的部分智庫、智囊以及有識之士也在不斷地反思日本的智庫建設，認為目前的日本還是個民主主義不健全的國家，應當在國家行政機構以外建立“民間非營利的獨立組織”智庫，使之彌補和推動日本的民主化建設。智庫與智囊對民主價值的追求在一定程度上促進了日本的民主化發(fā)展。如，自20世紀80年代后期以來，日本人對NPO的關注度逐漸增大，90年代末期以來，隨著《NPO法》《信息公開法》的實施，日本的“民間非營利獨立組織”智庫相繼成立并開始了“政策立案”的研究與實踐活動。

當今的公共政策制定需要多領域綜合性知識的支撐才能完成，同時，隨著人類文明的進步，也要求智庫在提出公共政策構想時能以追求“公共性”作為行為準則。智庫研究公共政策時，多以集體合作的形式完成共同的研究課題，如何保持價值上的基本認同并提供對社會發(fā)展有意義的公共政策設想與方案，離不開對“公共哲學”的理解與探討?！肮舱邔W”作為一個學科誕生以來，“公共哲學”這個詞就受到學界和社會的關注。其實，公共哲學的思想與討論已經具有幾千年的歷史?！肮舱軐W”“公共性”之所以受到關注，一方面，因其涉及價值判斷問題；另一方面，近年來政府與個人之間出現(xiàn)了“社會組織”，如NPO、NGO等。新的“公共性承擔者”的出現(xiàn)彌補了政府行為的不足，也顯示出自己“公共性層次”和“存在感”。所謂“公共哲學”就是關于公共價值觀的學問，如果沒有對超越個人、政府、團體、地區(qū)，甚至國家的普遍價值（即“公共哲學”）的追求，在“公共領域”和“公共世界”里，人們以及國家之間就沒有辦法進行理性交往。

安倍晉三首次上臺，其“新日本主義”執(zhí)政理念就已顯現(xiàn)。縱觀安倍第二次執(zhí)政以來的內外政策，其右傾保守特征越來越明顯。為了追求“軍事大國”目標，安倍內閣對內搞“皇國”和“軍國”式教育，加速修憲步伐，一些右翼勢力及相關智庫積極跟進。近年來，日本的一些智庫研究者也在思考智庫在“公共領域”的價值導向問題。他們在“民間、非營利、獨立”之外，又增添了“公益”兩個字，完善了智庫概念的內容。他們認為作為智庫，應具備“民間、非營利、獨立、公益”幾個特征才能體現(xiàn)出智庫的價值追求和工作目標，確信智庫只有比官僚更優(yōu)秀并具備一種“公共精神”，才能有自己的生存空間并得到可持續(xù)發(fā)展。

當今世界，智庫在國家治理和國際戰(zhàn)略制定過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，它是提高國家軟實力的重要手段。進入21世紀以來，各國領導人制定內外政策時越來越依賴系統(tǒng)化且具有前瞻性的知識與高超的智慧。因此，各國不僅需要建設自己的高端智庫，跟蹤研究世界前沿性課題，更有必要對世界各國智庫的研究動態(tài)與研究方法進行系統(tǒng)的梳理與規(guī)律性總結。上述日本智庫建設中的經驗教訓和智庫的作用與影響，也值得我們重視。