中國特色智庫思想市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

文/李凌 唐亞匯

一個國家真正的崛起，不只是經(jīng)濟的崛起，也不只是技術(shù)的領(lǐng)先，歸根到底，是這個國家的思想能否引領(lǐng)全球的發(fā)展。所以思想市場不僅是思想生產(chǎn)的載體，也是支撐國家崛起的必要條件，是具有先導(dǎo)性、引領(lǐng)性和變革性的力量。中國智庫思想市場的形成是決策咨詢制度不斷發(fā)展與演化的結(jié)果。隨著改革開放的日益深化和共治理念的深入人心，中國的智庫思想市場正在從體制內(nèi)向體制外延伸，由過去的內(nèi)參模式走向政智互動模式，一個智庫參與的富有包容性的思想市場正在形成。為了進一步加強智庫的思想市場主體地位，解決智庫思想市場中存在的種種問題，有必要開展智庫思想市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷提高決策咨詢研究質(zhì)量，提升智庫服務(wù)黨和國家科學(xué)決策的能力，探索智庫與決策者的對接機制，構(gòu)建價值中立、公平競爭的思想市場環(huán)境，激勵各類智庫在服從國家利益的大局下，獨立地進行思考與采取行動。

智庫是思想市場建設(shè)的主體

智庫是思想市場的主要供給者之一。然而在過去很長一段時間，智庫都位于思想市場的邊緣。二戰(zhàn)之后，世界各國公共事務(wù)的層次性、復(fù)雜性與多樣性，催生出大量的公共問題和思想需求，需要集成研究，由此推動智庫從思想市場邊緣走向中心。政府為應(yīng)對愈發(fā)復(fù)雜的社會問題，滿足公共決策科學(xué)化和民主化的新要求，推動了智庫作為決策理性外腦的發(fā)展。

早期美國智庫思想市場的運行模式較為單一，詹姆斯·麥甘把二戰(zhàn)結(jié)束后一段時期內(nèi)的美國智庫思想市場，形容為“研究問題，寫成報告，然后政策制定者會搶著去得到它”隨著時代的發(fā)展與演進，三個方面的原因共同導(dǎo)致智庫思想市場的競爭愈發(fā)激烈。一是經(jīng)濟力量的變化，改變智庫的籌款方式，從原先提供長期運營支持轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y助短期且高強度的研究項目，這一趨勢自2008年全球金融危機之后變得更為明顯。二是政治力量的變化，地方保護主義正在成為抑制非政府組織（NGO）擴展的力量，智庫首當(dāng)其沖，面臨更多來自地方政府的壓力。三是科技力量的變化，特別是信息技術(shù)的進步，使得對于即時評論與分析的需求大增，加深了全球思想市場的競爭。媒體機構(gòu)、政治宣傳團體、咨詢與法律企業(yè)都在爭取公共政策制定者的關(guān)注，蠶食智庫的傳統(tǒng)領(lǐng)地。各地智庫都在面臨不同程度的新環(huán)境與新挑戰(zhàn)。

在中國，王紹光把有智庫參與的公共政策的議題設(shè)置模式，按照民眾參與程度的低高劃分為兩類，即內(nèi)參模式和借力模式。改革開放之后，內(nèi)參模式比較普遍但借力模式并不常見。在內(nèi)參模式里，相比于民眾的支持，智庫更加看重決策者的青睞，他們有時甚至因為議案可能招致民眾的反對，而不希望所討論的問題變成公眾議程。朱旭峰從影響力的視角比較了內(nèi)參模式與借力模式的差異，認為中國大部分體制內(nèi)智庫采用內(nèi)參模式發(fā)揮決策影響力，而體制外智庫之所以更愿意采用借力模式，可能是與他們?nèi)狈Ξa(chǎn)生決策影響力的直接渠道有關(guān)，而通過影響媒體、大眾和學(xué)界同行，是智庫影響決策層的迂回渠道。

我們認為，有智庫參與的思想市場，或稱智庫思想市場，是思想市場中最重要的子市場之一。其市場容量、驅(qū)動因素、運行模式、參與主體、結(jié)構(gòu)特征等，固然有自然演化的一面，但同時也與一個國家或地區(qū)的政治體制和決策咨詢機制密切相關(guān)，不僅體現(xiàn)出決策者對于提高決策效率與公平的主觀認知，而且還反映了科學(xué)決策與民主決策的良好意愿。因此從這個意義上講，智庫廣泛且深入地參與公共政策，是國家治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。

然而，也許是受到美國智庫國際話語權(quán)的影響，目前對智庫思想市場的理解，無論是自由放任主張還是激勵規(guī)制主張，也無論是智庫邊緣論還是智庫中心論，都是以美國智庫及其運行環(huán)境作為參照系的。殊不知，智庫運作的美國樣板并不能涵蓋其他政治體制和決策咨詢機制，美國智庫的運作經(jīng)驗，比如強調(diào)智庫的獨立性、透明度，以及人才“旋轉(zhuǎn)門”機制等，也都是美國民主政治和“兩黨制”下的特殊產(chǎn)物。機械套用美國智庫標(biāo)準(zhǔn)來看待本國智庫和智庫思想市場建設(shè)，難免水土不服。隨著改革開放的日益深化和共治理念的深入人心，中國的智庫思想市場正在從體制內(nèi)向體制外延伸，由過去的內(nèi)參模式走向政智互動模式，一個智庫參與的富有包容性的中國特色思想市場正在形成。

中國智庫思想市場的運行特點

（一）圈層結(jié)構(gòu)

中國的智庫思想市場具有典型的圈層結(jié)構(gòu)。其中，黨政軍直屬的政策研究機構(gòu)處于內(nèi)圈層；社科院、科學(xué)院等科研院所智庫處于中圈層；高校智庫處于外圈層。此外，還有一些處于快速成長期的社會智庫（包括接受社會資金的體制內(nèi)智庫），非均勻地分布在各圈層中，個體差異性較大，成為對體制內(nèi)智庫的有益補充，在活躍中國思想市場方面，起到了重要的“鯰魚效應(yīng)”。各類智庫距離決策權(quán)力中心的距離不同，在智庫思想市場中的優(yōu)勢與劣勢也不盡相同，從而發(fā)揮著不同的作用與功能。一般認為，位于內(nèi)圈層的智庫同政府部門和決策者距離更近，因而相對更容易獲得與決策層的互動（如批示等），這一機制反過來又強化了內(nèi)圈層智庫在營運策略上偏向于通過遞送專報和內(nèi)部研究報告來強化其決策影響力；另一方面，位于外圈層的智庫由于尚不具備如內(nèi)圈層般通暢的“政智關(guān)系”和政治資源，往往向?qū)W術(shù)影響力和社會影響力等借力，間接影響決策層。

此外，社會智庫的發(fā)展也不是“鐵餅一塊”，而是呈現(xiàn)出多元化的特點。一是從建制上看，既有民辦非企業(yè)，也有社會團體或者基金會，還可以是國有企業(yè)或非國有企業(yè)，甚至是非法人實體。比如，中國國際戰(zhàn)略學(xué)會是一家研究戰(zhàn)略問題的社會團體，入選第一批國家高端智庫試點單位的中國石油經(jīng)濟技術(shù)研究院則是一家國有企業(yè)，第一財經(jīng)研究院是隸屬于第一財經(jīng)的非法人實體。此外，還有一些社會智庫擁有“一套人馬、兩套建制”，靈活性可見一斑。社會智庫的發(fā)展是一個試錯過程，就如同當(dāng)年民營企業(yè)的崛起一樣，究竟哪一種模式更加適合社會智庫的發(fā)展，只有讓實踐來作出選擇。二是從類型上看，既有綜合型智庫，也有專業(yè)型智庫，還有平臺型智庫，比如中國經(jīng)濟五十人論壇就是典型的平臺型智庫。三是從與體制的關(guān)系看，既有產(chǎn)生于體制內(nèi)但成熟于體制外的社會智庫，如中國（深圳）綜合改革研究院，也有在體制外開花結(jié)果的社會智庫，如中國與全球化智庫，還有與體制內(nèi)科層制智庫幾乎無差異的社會智庫，如中國國際經(jīng)濟交流中心。四是從智庫創(chuàng)始人的出身看，既有來自于政府部門的，也有脫胎于學(xué)界的，還有出身于媒體的，等等。社會智庫以更加靈活的管理機制和更加開放的運行方式，沖擊著束縛智庫發(fā)展的各種體制因素，與體制內(nèi)智庫爭奪人才等智力資源。

（二）政智互動模式

我國智庫思想市場兼具兩類政智互動模式，分別是“自上而下”的委托模式，以及“自下而上”的建言模式。具體而言，越靠近內(nèi)圈層，委托模式就越多；越接近外圈層，建言模式就越多。兩種行為模式同時存在、各有利弊、互為補充，形成了我國智庫思想市場供求雙向互動、行為模式多元的特點。

首先，委托模式的主體是具有特定治策需求的政府部門，研究議題從思想市場的需求端傳遞到供給端。在實際運作過程中，政府部門一旦遇到棘手的公共問題，或者需要對既有公共政策的成效進行評估，就會通過正式的征求意見制度、專家論證制度、決策評估制度等，以定向委托或公開招標(biāo)研究課題的形式，向智庫征求意見和建議，能否獲得委托通常取決于智庫在思想市場上的聲譽。委托模式自上而下，其優(yōu)勢在于，具有比較明確的問題導(dǎo)向，智庫的政策供給與政府的治策需求之間，易于達成匹配，從而避免研究資源的浪費。與此同時，智庫還可以較為便利地調(diào)用官方及半官方機構(gòu)掌握的信息與資源，為智庫發(fā)揮專業(yè)能力和提高研究質(zhì)量給予幫助。

委托模式的“發(fā)球方”在于決策者，因此與借力模式截然不同，與內(nèi)參模式較為相似，但也不完全一致，差異主要體現(xiàn)在委托內(nèi)容和委托對象上。先從委托內(nèi)容看，內(nèi)參模式更多以解讀政策為主，而在委托模式下，除了政策解讀，智庫還要探索政策預(yù)研究、政策評估、智庫外交等新職能，尤其是運用科學(xué)的方法開展政策評估。再從委托對象看，內(nèi)參模式不僅囿于體制內(nèi)，而且還條線分明，每個部委辦局都有各自的內(nèi)參，涇渭分明。然而在內(nèi)參模式向委托模式變遷的過程中，條線的框架逐步被打破，跨部門的決策咨詢項目委托有助于減少部門利益的干擾，而且決策者還可以向社會智庫開展委托，不需要局限于體制內(nèi)。

然而在另一方面，委托模式下政府更容易對智庫的研究過程施加影響，對智庫成果的獨立性與客觀性造成掣肘。王錫鋅、薛瀾等學(xué)者將這種情況稱為“行政體制對政策過程的壟斷”。在權(quán)力核心的干擾下，智庫的研究過程可能淪為對預(yù)設(shè)的答案進行論證，政府甚至可以將課題委托給愿意為其背書的智庫，使智庫失去思想市場主體的資格，而淪為政府豢養(yǎng)的寫手。

其次，建言模式的主體是智庫，研究議題從思想市場的供給端傳遞到需求端?；谧灾餮芯砍晒?，智庫通過各種正式或非正式的關(guān)系和渠道，力圖影響政府決策。這些選題往往比較接地氣，貼近社會經(jīng)濟發(fā)展的熱點問題，或是來自于與基層單位的合作，開展國情省情市情調(diào)研，將理論知識轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可操作的政策知識。建言模式自下而上，將調(diào)研與掛職所得，加以提煉形成內(nèi)參；或是借助媒體向公眾傳播，引導(dǎo)社會輿論，間接影響決策。建言模式有著較為深厚的現(xiàn)實基礎(chǔ)，能抓住社會發(fā)展中的痛點和難點，為政府及時了解社會需求盲點、緩解社會中蘊含的矛盾與沖突提供幫助。

建言模式不同于內(nèi)參模式，盡管采取建言模式的智庫也以內(nèi)參方式向決策層傳遞思想。在建言模式中，智庫擁有更多的議題設(shè)置能力、建言的渠道與權(quán)限，處于思想傳播的主體地位，而不是被動地接受需求方的研究委托。建言模式也不同于借力模式，隨著“政智互動”日益加強，包括社會智庫在內(nèi)的新型智庫都能擁有比較通暢的資政渠道。對于決策者而言，在確保研究質(zhì)量的前提下，他們更愿意采信低調(diào)的智庫，以確保政策制定過程不另生枝節(jié)，從而形成了中國智庫“行而不言”的特質(zhì)。

然而，建言模式的弱點也比較明顯，一方面，智庫思想市場的供求雙方彼此可能都不太了解對方的需求，導(dǎo)致供求對接失敗，思想市場失靈，不是重復(fù)研究，就是無用研究，造成智力資源浪費；另一方面，建言模式還有滑向游說模式的風(fēng)險，即被民意或資本綁架，這也使智庫失去了思想市場主體地位，淪為民粹主義的宣傳工具，或只是為少數(shù)利益集團代言。這些建言一旦付諸公共政策，必將危及公共利益。

推進中國智庫思想市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

為了克服委托模式和建言模式可能存在的不足，政府部門需要進一步對智庫思想市場加以激勵和規(guī)范，在確保智庫的思想市場主體地位的同時，提升智庫思想市場運行效率。而且，智庫建設(shè)也畢竟不是“湊人數(shù)”“拉橫幅”“喊口號”，而是一場深刻的決策體制變革，智庫思想市場建設(shè)，尤其是市場規(guī)則的制定，無異于一場觸及市場各方利益再分配的改革。當(dāng)前，中國的智庫建設(shè)和智庫思想市場發(fā)育均處于初級階段，思想市場的行政壟斷色彩依然明顯?！罢乔馈辈荒苤^之不暢，但代表思想產(chǎn)品的需求方與供給方的“政”與“智”，始終未能處于思想市場主體的對等地位，主要表現(xiàn)為“迎合”政府的智庫多，“諍言”“諫言”的智庫少。為此，加強智庫的市場主體地位，提高智庫獨立思考與獨立行動的能力，是完善中國智庫思想市場建設(shè)的首要任務(wù)。

我們認為，加強智庫在思想市場中的主體地位，既不是倡導(dǎo)美國標(biāo)準(zhǔn)下智庫財務(wù)的多元化，也不是鼓勵智庫和決策者“唱反調(diào)”，而是要開展智庫思想市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促使各類智庫緊緊圍繞“出成果、抓運行”兩大任務(wù)，提高決策咨詢研究質(zhì)量，提升智庫服務(wù)黨和國家科學(xué)決策的能力，探索智庫與決策者的對接機制，構(gòu)建價值中立、公平競爭的思想市場環(huán)境，激勵各類智庫在服從國家利益的大局下，獨立地進行思考與采取行動。就當(dāng)前中國智庫所處的發(fā)展階段而言，體制內(nèi)和體制外智庫都有進一步提升獨立思考與行動的空間。一方面，體制內(nèi)財政撥款的智庫面對的生存壓力相對較小，有利于全身心地投入公共政策和國家戰(zhàn)略研究，通過體制機制創(chuàng)新，保持行動的獨立性；另一方面，體制外智庫要把社會責(zé)任放在首位，緊緊圍繞黨和政府決策的重大課題開展咨詢研究，充分調(diào)動民間智力的積極性，保持價值的中立性。所以黨的十八屆三中全會提出的“中國特色新型智庫”建設(shè)目標(biāo)，對于推動中國思想市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重大現(xiàn)實意義，需要智庫端和思想成果的用戶端共同發(fā)力。

就智庫端而言，改革的核心是要通過創(chuàng)新運行機制、提高資政能力、增強主體地位，主要包括以下五個方面：一是要加深對政治周期和政策形成過程的認識，及時有效地為決策者提供咨詢服務(wù)；二是要順應(yīng)智庫發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新智庫內(nèi)部管理機制；三是要重視調(diào)研基地建設(shè)，進一步完善“自下而上”的建言模式；四是要充分借助新媒體、新科技、社交網(wǎng)絡(luò)與“云”的力量，提升思想傳播的能力與效果；五是要加強智庫之間的合作，發(fā)展智庫交流平臺，形成基于思想產(chǎn)品分工與社會資源整合的智庫產(chǎn)業(yè)。

就思想成果的用戶端——政府部門而言，改革的核心是要不斷優(yōu)化智庫發(fā)展的外部環(huán)境，形成各類智庫公平競爭的思想市場格局，主要也包括五個方面：一是要在智庫登記/備案制度基礎(chǔ)之上，完善對智庫產(chǎn)品的政府采購制度；二是要建立一套有助于鑒別智庫產(chǎn)品優(yōu)劣的機制，在政策評估中多采用第三方評估與同行評議等方法，完善“自上而下”的委托模式；三是要積極探索中國特色的“旋轉(zhuǎn)門”制度，形成智庫人員與政府機構(gòu)人員之間的良性互動，保持“政智渠道”通暢；四是要擅于選人用人，讓合適的人按照智庫發(fā)展規(guī)律去管理體制內(nèi)智庫；五是要倡導(dǎo)政府信息的公開機制，加強決策者與智庫之間的信息聯(lián)通。