論區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境影響評價對中小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重要性

歐陽鋮

【摘 要】從傳統(tǒng)的項目環(huán)境影響評價EIA發(fā)展到區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境影響評價，是中小城鎮(zhèn)貫徹落實可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有力支撐。本文從定義、目的、意義等方面對區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境影響評價進行分析，論述了區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域環(huán)境影響評價在中小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的工作內(nèi)容及方案措施，最后剖析了可持續(xù)發(fā)展與區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境影響評價之間的關(guān)系：區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域環(huán)境影響評價是落實可持續(xù)發(fā)展的標志，是實現(xiàn)中小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的中心環(huán)節(jié)，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對區(qū)域環(huán)境影響評價實施具有正向促進作用。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域規(guī)劃；區(qū)域環(huán)境影響評價；城鎮(zhèn)；可持續(xù)發(fā)展

一、引言

改革開放以來，我國的中小城鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)籌“小城鎮(zhèn)、大發(fā)展”的戰(zhàn)略布局，堅持同步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以建設(shè)各具特色的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)為目標，以健全完善城鎮(zhèn)各項功能為落腳點，持續(xù)推進城鎮(zhèn)建設(shè)和管理服務(wù)水平，使我國的城鎮(zhèn)化進程取得里程碑式成果[1]。就當(dāng)下來說，我國的城鎮(zhèn)化率57.35 %，預(yù)計15年內(nèi)將接近發(fā)達國家水平。隨著發(fā)展的加快，城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃建設(shè)不合理對環(huán)境產(chǎn)生的壓力日益突出，嚴重影響了中小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。長此以往，導(dǎo)致的區(qū)域性環(huán)境問題將直接影響可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。制約中小城鎮(zhèn)發(fā)展的因素是多方面的，但總的說來規(guī)劃方案在環(huán)境保護發(fā)面存在缺陷是最主要的原因之一[2]。因此，全面實施區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境影響評價不僅為中小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的提供重要保障，而且對改善中小城鎮(zhèn)及周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量具有積極意義。

二、區(qū)域規(guī)劃[3]

（一）城市建設(shè)規(guī)劃

1.城市規(guī)劃的特點。城市建設(shè)規(guī)劃主要包括了城市總體性規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，這三種規(guī)劃分別站在宏觀、中觀和微觀3個角度，對資源、土地、空間的開發(fā)強度、收益、序列進行規(guī)劃，從而起到控制城市發(fā)展進程的作用，進而對環(huán)境產(chǎn)生巨大影響。

2.與城市建設(shè)規(guī)劃有關(guān)的環(huán)境主題。水體、大氣、土壤、噪聲等構(gòu)成了基本環(huán)境。水環(huán)境治理、大氣污染治理、固體廢物處理、自然資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護、近海環(huán)境保護開發(fā)、生物多樣性保護與可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)等都是環(huán)境主題在城市建設(shè)規(guī)劃中的體現(xiàn)。

（二）規(guī)劃環(huán)境影響評價[4]。開展規(guī)劃環(huán)評的目標是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略部布局，在編制和決策規(guī)劃時，將可能會涉及的環(huán)境影響進行預(yù)測分析，預(yù)防規(guī)劃實施后可能造成的不良環(huán)境影響，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境三者的協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)以人為本原則，實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好的科學(xué)發(fā)展要求，秉承客觀、科學(xué)、公正原則，遵循早期介入、整體性、一致性、可操作性、公眾參與等原則來開展評價工作。根據(jù)具體規(guī)劃方案，制定針對性的環(huán)境保護措施，確定環(huán)境可行的推薦規(guī)劃方案。將規(guī)劃環(huán)境影響評價結(jié)果納入規(guī)劃方案的決策條件，如果環(huán)境上行不通，規(guī)劃則應(yīng)當(dāng)被放棄。

三、區(qū)域環(huán)境影響評價

（一）區(qū)域環(huán)境影響評價的概念。區(qū)域環(huán)評是指在一定的空間、時間范圍內(nèi)，以可持續(xù)性發(fā)展作目標，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，從區(qū)域整體上進行綜合考慮，對區(qū)域內(nèi)所有社會經(jīng)濟活動所造成的環(huán)境影響進行動態(tài)分析。以此為基礎(chǔ)，來制定和選擇的保持區(qū)域良性循環(huán)、可持續(xù)性發(fā)展的最佳行動規(guī)劃或方案 [5]。

（二）區(qū)域環(huán)境影響評價目的及意義。區(qū)域環(huán)評是EIA發(fā)展過程中的新階段，它極大地豐富和完善了環(huán)評的內(nèi)涵，使評價對象從單一項目環(huán)評轉(zhuǎn)為整個區(qū)域的整體評價和對大型綜合項目的累積影響評價，是落實城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。從宏觀上講，區(qū)域環(huán)評對該區(qū)域的自然環(huán)境、環(huán)境容量、排污總量控制等方面進行綜合評估，從而能避免重大的決策的環(huán)境問題失誤。發(fā)展上看，系統(tǒng)地分析、掌握各區(qū)域的環(huán)境功能，制定和完善城鎮(zhèn)規(guī)劃，調(diào)節(jié)區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)布局及城鎮(zhèn)整體規(guī)劃，使其符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的總體要求[6]。

四、區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境影響評價在中小城鎮(zhèn)建設(shè)中的工作內(nèi)容

區(qū)域環(huán)評的重點常常放在城鎮(zhèn)發(fā)展性質(zhì)、方向規(guī)劃、土地利用功能規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃以及城鎮(zhèn)公共設(shè)施等對環(huán)境的影響等方面，其主要內(nèi)容有以下方面。

（一）城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查與評價。城鎮(zhèn)現(xiàn)狀調(diào)查主要包括城鎮(zhèn)環(huán)境背景資料的收集和城鎮(zhèn)環(huán)境現(xiàn)場監(jiān)測。調(diào)查內(nèi)容包括自然環(huán)境、社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境及生活質(zhì)量等。城鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)測包括對水體、大氣、噪聲、生態(tài)和土壤的現(xiàn)狀監(jiān)測及其背景值的研究。城鎮(zhèn)環(huán)境現(xiàn)狀評價就是在現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，按照國家和地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量標準，運用一定的評價方法給出環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀的結(jié)論。

（二）城鎮(zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃。城鎮(zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃的制定主要是為確定城鎮(zhèn)的性質(zhì)、發(fā)展的規(guī)模和方向，通過合理、科學(xué)、有效地利用城鎮(zhèn)土地資源，將各項建設(shè)和空間布局進行協(xié)調(diào)，為取得經(jīng)濟、社會健康有序發(fā)展而進行的綜合部署。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃則是從區(qū)域形態(tài)設(shè)計布局上落實經(jīng)濟、社會發(fā)展目標，自然環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)是包含其中的重要內(nèi)容。

（三）環(huán)境問題的識別和篩選。根據(jù)城鎮(zhèn)的環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、資源特性以及經(jīng)濟發(fā)展目標，來綜合識別、篩選出城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的主要環(huán)境問題和環(huán)境影響因子。在進行區(qū)域環(huán)評時，需要針對開發(fā)活動所在的區(qū)域環(huán)境識別出具體的環(huán)境問題，以確定環(huán)評的范圍、涉及內(nèi)容和工作重點。在環(huán)境問題識別過程中，那些具有直接性、長期性、不可恢復(fù)性的影響往往是環(huán)評工作的重點。

（四）城鎮(zhèn)環(huán)境影響分析。城鎮(zhèn)環(huán)境影響分析是指區(qū)域開發(fā)活動對城鎮(zhèn)環(huán)境的影響分析，是環(huán)境影響評價的準備工作，主要包含對區(qū)域環(huán)境污染物總量控制和環(huán)境制約因素兩個方面的分析。區(qū)域環(huán)境制約因素的確定，需要分析區(qū)域環(huán)境容量、生態(tài)適宜度、土地利用等內(nèi)容，可以從宏觀層面上對城鎮(zhèn)開發(fā)活動的性質(zhì)、規(guī)模、選址可行性、合理性、合規(guī)性進行論證，從而為城鎮(zhèn)功能區(qū)域開發(fā)建設(shè)的合理布局提供支撐，也為篩選入?yún)^(qū)項目提供了決策依據(jù)。

（五）環(huán)境保護綜合對策研究。城鎮(zhèn)環(huán)境保護綜合對策研究常包含了宏觀性的城鎮(zhèn)環(huán)境戰(zhàn)略對策、綜合性的環(huán)境治理方案和保障性的城鎮(zhèn)環(huán)境管理及監(jiān)測計劃三個層面的內(nèi)容。

五、區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域環(huán)境影響評價與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系

（一）區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域環(huán)境影響評價是落實可持續(xù)發(fā)展的標志。區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域環(huán)價將對象從單個項目擴展到整個區(qū)域，上升到了全局戰(zhàn)略規(guī)劃的高度，這本身就是實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的一種標志。區(qū)域規(guī)劃與環(huán)境影響評價把環(huán)境、經(jīng)濟、社會問題三者有機的協(xié)調(diào)起來，這與可持續(xù)發(fā)展多提倡的目標是一致的[7]。

（二）區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域環(huán)境影響評價是實現(xiàn)中小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的中心環(huán)節(jié)。根據(jù)區(qū)域環(huán)境功能，分析區(qū)域環(huán)境容量，以不損害環(huán)境為前提開發(fā)建設(shè)城鎮(zhèn)，進而優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理配置資源，為城鎮(zhèn)環(huán)境、社會、經(jīng)濟的協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展發(fā)揮重要作用，開展區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域環(huán)評是實現(xiàn)中小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的中心環(huán)節(jié)。

（三）可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對區(qū)域環(huán)境影響評價的促進作用?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，要求以人為本，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境三位一體和諧統(tǒng)一的發(fā)展。極大地刺激和促進了區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域環(huán)境影響評價工作的開展，拓寬了環(huán)境影響評價的范圍，對區(qū)域環(huán)境影響評價工作的具體實施具有指導(dǎo)性作用。

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