試析我國地方政府公共政策執(zhí)行扭曲與治理

彭沛

【摘 要】公共政策實(shí)現(xiàn)目標(biāo)不止需要科學(xué)、合理的公共政策，還需要公共政策的執(zhí)行，而在公共政策執(zhí)行的實(shí)際過程中，許多經(jīng)過充分論證和科學(xué)制定的政策常常達(dá)不到預(yù)定的政策目標(biāo)效果。本文旨在研究關(guān)于公共政策理論的執(zhí)行中所存在的問題，以及對已有的成果進(jìn)行全面評析并建立它們之間的相關(guān)聯(lián)系，通過岳塘區(qū)“限宴令”政策執(zhí)行的扭曲，揭示政策執(zhí)行對于公共行政實(shí)踐的重要性，并進(jìn)而探究治理政策扭曲的方法。

【關(guān)鍵詞】公共政策；地方政府；政策執(zhí)行；政策扭曲

一、公共政策執(zhí)行概述

公共政策是政府或社會公共權(quán)威在一定的歷史時期為達(dá)到一定的目標(biāo)而制定的行動方案和行為依據(jù)。公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為達(dá)到解決問題、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)管理而采取的一種政治手段。它的作用是用來規(guī)范社會公眾、組織機(jī)構(gòu)的日常行為，主要表現(xiàn)為通過法律法規(guī)、行政文件等方式來規(guī)范指導(dǎo)人民的日常生活。公共政策是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，容易“牽一發(fā)而動全身”。在執(zhí)行公共政策時應(yīng)考慮到當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、執(zhí)行機(jī)關(guān)能力、當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娊邮艹潭鹊雀鞣矫娴囊蛩亍?/p>

公共政策的執(zhí)行是公共政策包括的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是指在公共政策方案被采納之后，將政策的內(nèi)容實(shí)施并現(xiàn)實(shí)的過程，是實(shí)現(xiàn)公共政策已定目標(biāo)的過程。公共政策執(zhí)行是公共政策發(fā)揮實(shí)際作用、解決政策問題的重要關(guān)鍵。[1]政策執(zhí)行是檢驗(yàn)政策方案完善程度的實(shí)際手段。如果一項(xiàng)政策不付諸實(shí)踐，那這項(xiàng)政策將毫無意義，從政策的制定到政策實(shí)施，公共權(quán)力機(jī)關(guān)主要考慮的便是這項(xiàng)政策的可實(shí)施性以及政策效果實(shí)現(xiàn)程度。此外，一項(xiàng)政策的執(zhí)行還可以為后續(xù)政策帶來相關(guān)的參照依據(jù)以及執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)。[2]

二、地方公共政策執(zhí)行扭曲的表現(xiàn)---以岳塘區(qū)“限宴令”為例

（一）限宴令”定義

限宴令，指某些地方的政府機(jī)構(gòu)出臺的限制官員辦宴席不得超過一定席數(shù)的政策，旨在遏制官員的不正之風(fēng)。“限宴令”來源于中央出臺的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》里的第八條第三款規(guī)定“不準(zhǔn)有大辦婚喪喜慶事宜，造成不良影響，或者借機(jī)斂財?shù)刃袨椤薄＿@一政策下達(dá)到地方之后被稱之為“限宴令”。

（二）“限宴令”的出臺背景

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的物質(zhì)條件的和生活水平得到了很大的提高，許多地方掀起了瘋狂擺酒席以及亂發(fā)請?zhí)牟涣硷L(fēng)俗。隨著黨員干部婚喪嫁娶大擺筵席之風(fēng)不減，禮金也是逐年水漲船高。有的地方宴請之風(fēng)已經(jīng)陷入了惡性循環(huán)，有的甚至形成了一種攀比心理，比請的客人多少，比收的禮金數(shù)多少以及酒席上的煙酒等級等等，導(dǎo)致社會不良風(fēng)俗的盛行，影響了整體黨員干部形象，也給一些以公權(quán)謀私利的公職人員帶來了機(jī)會。在此背景下，中央為了進(jìn)一步增強(qiáng)黨員干部廉潔從政思想，制定了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)側(cè)》?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》是黨中央為了加強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作采取的重要舉措。

2015年湖南省湘潭市岳塘區(qū)人民政府在政府網(wǎng)站頒發(fā)了一條關(guān)于岳塘區(qū)酒席如何操辦的通告，該通知是經(jīng)由中共岳塘區(qū)委辦公室、區(qū)人民政府辦公室一同頒發(fā)的，該通知標(biāo)題為《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國家公職人員和群眾操辦酒席的通知》，在通知中明確規(guī)定不論是農(nóng)村居民還是城鎮(zhèn)居民都只可以操辦喪事、婚嫁以及壽宴此類三種酒席，并且如要舉辦壽酒，只有年滿70歲以上老人才可操辦壽宴，并且只能十年舉辦一次。隨著岳塘區(qū)政府這則通知的出臺，在社會上引起的關(guān)注度逐步上升。絕大部分外地的人民認(rèn)為該區(qū)政府“手伸太長、管太寬”；該區(qū)部分居民認(rèn)為當(dāng)?shù)匮缯堉L(fēng)形式嚴(yán)峻，人民群眾經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)太重，政府可以借助明文規(guī)定遏止宴請之風(fēng)，減輕人情負(fù)擔(dān)；從法律層面分析，岳塘區(qū)政府執(zhí)行這則通知并沒有法律依據(jù)，這則通知的內(nèi)容超越了政府的職權(quán)，在法律層面沒有法律依據(jù)。

（三）岳塘區(qū)“限宴令”執(zhí)行扭曲表現(xiàn)

1.附加性執(zhí)行

附加性政策執(zhí)行是指在執(zhí)行公共政策的過程中，執(zhí)行者為了個人利益或者局部利益給所執(zhí)行的政策附加了一些原政策目標(biāo)所沒有規(guī)定的不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，如增加新的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員，增加更多的執(zhí)行程序等致使政策的調(diào)控對象、范圍、力度超越政策原有的要求，影響既定政策目標(biāo)的有效實(shí)施。[3]附加執(zhí)行的突出表現(xiàn)是搭順風(fēng)車，在岳塘區(qū)“限宴令”政策實(shí)施過程中，中央紀(jì)委法制辦公室編寫的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》提出《廉政準(zhǔn)則》適用對象為區(qū)（處）級以上以及人民團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于區(qū)（處）級以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。這是中央法規(guī)層面的“嚴(yán)禁大操大辦”的對象范圍。而岳塘區(qū)政策執(zhí)行的對象為區(qū)里所有人民群眾。它以地方的實(shí)際情況為借口，人為地附加了與政策目標(biāo)背離的其他內(nèi)容，政策被“充值”，為謀取地方或個人利益提供方便。

2.政策執(zhí)行不透徹

政策執(zhí)行不透徹即政策在執(zhí)行過程中沒有得到比較完善、全面的執(zhí)行。在岳塘區(qū)“限宴令”明確實(shí)施后，在岳塘區(qū)新橋村發(fā)生了這樣一個事例，一名村主任為了給自己的父親操辦60大壽，舉辦了19桌酒席，宴請了自己的親戚朋友，但是他給父親辦酒席是“限宴令”已經(jīng)執(zhí)行之后，遭到了村民的舉報。在酒席當(dāng)天區(qū)里安排紀(jì)委到現(xiàn)場核實(shí)并于事后給予該名村干部免除職位的處罰，禮金除親戚贈送外，其余上交岳塘區(qū)紀(jì)委黨風(fēng)廉政室，部分參加壽宴人員被通報批評。在當(dāng)?shù)剡€存在另外一種情況，雖然領(lǐng)導(dǎo)干部明面上沒有舉辦酒席，但是他們變相的以其他形式收受禮金。有些領(lǐng)導(dǎo)干部以朋友聚餐的名義，去農(nóng)家樂等地方收受禮金，這樣既可以躲過政策的懲罰也可以達(dá)到舉辦酒席的效果，從某種意義上來說也算一種變相舉辦酒席的方式，公共政策執(zhí)行不透徹的表現(xiàn)。

3.替代性執(zhí)行公共政策

在執(zhí)行政策的過程中，政策執(zhí)行者如果用自身的一項(xiàng)政策代替既定政策的執(zhí)行，政策執(zhí)行異化便成了“掛羊頭，賣狗肉”。[4]公共政策的相關(guān)執(zhí)行者只把對自身有利的部分通過推陳出新，再結(jié)合自身利益充分執(zhí)行，把損害自身利益的部分就靈活變通變相執(zhí)行。中央紀(jì)委法室編寫的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政策若干準(zhǔn)則》第八條第三項(xiàng)規(guī)定，不能大操大辦婚喪喜慶宴席，以免在社會上造成不良影響，甚至于借機(jī)斂財。在這項(xiàng)政策中中央規(guī)定不能大操大辦酒席超過當(dāng)?shù)氐木用竦南M(fèi)水平已致對官員形象造成不良影響。所謂的“借機(jī)斂財是指以辦理婚喪喜慶事宜的名義收受各種禮金、紅包、貴重禮品等物質(zhì)性利益。[5]而在岳塘區(qū)政府政策執(zhí)行的過程中政策制定者直接規(guī)定岳塘區(qū)人民只能操辦婚喪嫁娶和壽酒三類酒席，且壽酒也只有70歲以上老人才可操辦，岳塘區(qū)這項(xiàng)規(guī)定的出臺不止將適用對象由黨員干部擴(kuò)大到岳塘區(qū)全體人民，也將中央政策內(nèi)容規(guī)定的可以舉辦婚喪嫁娶、父母子女生日、子女上大學(xué)、搬新家等等各種可以和親戚朋友聚在一起共同慶祝的事宜縮小到只允許操辦婚嫁、喪事和壽宴三種酒席。這種相對過度的“靈活變通” “有利的才加以執(zhí)行，不利的就加以變形”就變成了比較典型的替代性執(zhí)行公共政策的重要體現(xiàn)。endprint

三、岳塘區(qū)政府政策執(zhí)行扭曲的原因

（一）執(zhí)行主體的因素

1.公共政策執(zhí)行主體政策認(rèn)知不足

通過岳塘區(qū)執(zhí)行這則通知可以體現(xiàn)出該區(qū)政府政策執(zhí)行主體對所執(zhí)行的政策內(nèi)容、對象的界限沒有深入了解，執(zhí)行主體沒有意識到“法無明文規(guī)定即禁止”，人為的增加了政策內(nèi)容和政策對象。導(dǎo)致在執(zhí)行時增加了執(zhí)行的難度，也使人民對政府的好感度降低，人民對政府信用也會降低，致使以后政府行政行為的實(shí)施更加艱巨。政策執(zhí)行的首要任務(wù)就是執(zhí)行主體對政策內(nèi)容有著正確的認(rèn)知。政策執(zhí)行主體只有對政策的內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)有了正確的認(rèn)識，才能準(zhǔn)確地理解政策制定者的政策意圖，才可能形成堅定地、創(chuàng)造性地、完整準(zhǔn)確地執(zhí)行政策，保證上級政策獲得預(yù)期執(zhí)行效果。[6]

2.我國行政文化影響下政策的不完全執(zhí)行

目前，我國地方政府政策執(zhí)行主體比較單一，行政文化大體相同，執(zhí)行機(jī)制還不夠完善。岳塘區(qū)政府的政策執(zhí)行主體只有該區(qū)政府一個執(zhí)行機(jī)構(gòu)，權(quán)力高度集中，使得在執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)政策執(zhí)行不合理的行政行為。況且中國社會自古以來就是一個人情社會，在這種思想的熏陶下，行政文化也受到其較為嚴(yán)重的影響，導(dǎo)致地方政府政策執(zhí)行主體在執(zhí)行時對有利益關(guān)系或者血緣關(guān)系的執(zhí)行客體睜一只眼閉一只眼，含含糊糊，蒙混過關(guān)。

（二）執(zhí)行客體的因素

1.公民參政議政意識薄弱

岳塘區(qū)人民群眾素養(yǎng)普遍不高，對參政議政意識普遍較為薄弱，對人民是國家的主人這一認(rèn)識了解的并不深入。同時也深受傳統(tǒng)儒家思想、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及自身文化水平的影響，他們獲取信息的途徑、取得政策信息的能力以及理解政策的能力并不高，這使得他們在接受政策時可能會產(chǎn)生抵觸心理。其次，岳塘區(qū)人民群眾沒有強(qiáng)烈的愿望主動參與到政治生活中。人民群眾的不情愿、被動參與和政治冷漠，對政策不關(guān)注、不回應(yīng)，參與程度低，這些因素也是導(dǎo)致岳塘區(qū)政府在政策執(zhí)行時出現(xiàn)扭曲的重要因素。

2.監(jiān)督系統(tǒng)不完善

岳塘區(qū)政府在執(zhí)行政策過程中并沒有很好的受到監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及社會公眾的監(jiān)督，政策執(zhí)行扭曲一個很重要的原因就是監(jiān)督系統(tǒng)不完善。當(dāng)今中國不管是監(jiān)督機(jī)構(gòu)對政府行為的監(jiān)督或是社會公眾對政府的監(jiān)督都不夠完善。當(dāng)監(jiān)督不到位時，政府在政策執(zhí)行時就更容易犯錯。目前我國普遍存在監(jiān)督系統(tǒng)不完善的問題，使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)并沒有發(fā)揮出它該有的實(shí)際作用和功能。我國目前監(jiān)督系統(tǒng)“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“禁監(jiān)”等現(xiàn)象普遍存在，在很大程度上影響了監(jiān)督的效果，從而進(jìn)一步導(dǎo)致政策在執(zhí)行時出現(xiàn)偏差、扭曲等現(xiàn)象。

四、地方政府公共政策執(zhí)行扭曲的治理措施

（一）提升地方政府公共政策制定的合法性

中國自古以來就是禮儀之邦，遇上婚喪喜慶事宜邀請親戚朋友熱鬧一下也無可厚非。雖然近年來宴請之風(fēng)盛行，但這也不應(yīng)該作為政府將手伸進(jìn)人民群眾私生活的依據(jù)，這是典型的公權(quán)越界進(jìn)入了私域。地方政府應(yīng)大力推行法治化行政，使政府行政在法律的框架下活動。在我國，中央政府與地方政府之間的職權(quán)關(guān)系長期以來主要由《中華人民共和國憲法》和《國務(wù)院組織法》以及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律加以規(guī)定。[7]地方政府政策是按照中央出臺下達(dá)的政策執(zhí)行的，在執(zhí)行時會根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況適當(dāng)?shù)募右酝晟疲邇?nèi)容并不應(yīng)與中央政策背離或者增加一些中央政策本沒有規(guī)定的內(nèi)容或者對象。岳塘區(qū)政府在制定《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國家公職人員和群眾操辦酒席的通知》時應(yīng)該在結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的同時以當(dāng)?shù)厝嗣竦囊庖姙榛A(chǔ)，制定出比較契合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的政策。這樣做既可以提高政策制定的合法性也能使制定的政策更加民主科學(xué)，同時還能使政策在執(zhí)行過程中更加通暢，提高政策執(zhí)行效率。

另一方面，政府應(yīng)當(dāng)樹立服務(wù)型政府的理念，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。公共政策制定、執(zhí)行體制優(yōu)化最重要的一點(diǎn)是公共權(quán)力社會化。政府職能轉(zhuǎn)變是當(dāng)今社會發(fā)展的必由之路，而建設(shè)服務(wù)型政府，又將使中國的政治制度、政府職能更加合理，社會主義民主更加廣泛，使廣大人民群眾參與和管理國家事務(wù)的范圍和權(quán)力不斷擴(kuò)大，基層社會自治更加自主完善。

（二）建立完善的公共政策執(zhí)行機(jī)制

1.推進(jìn)和深化公共政策執(zhí)行信息溝通機(jī)制

溝通與交流是人與人之間傳遞信息的主要途徑，執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)也同樣，當(dāng)信息溝通交流不夠的情況下，造成信息阻塞時，常常出現(xiàn)政策執(zhí)行的主體不了解政策執(zhí)行的情況現(xiàn)狀以及政策執(zhí)行的進(jìn)度現(xiàn)狀等問題。有效的溝通是政策執(zhí)行成功的重要條件之一。任何公共政策的執(zhí)行都是而且只能是相關(guān)部門協(xié)同完成的結(jié)果，雖然公共政策執(zhí)行都會確定一個或幾個主要執(zhí)行主體，但離開了“系統(tǒng)支持”和“系統(tǒng)運(yùn)作”，都不可能會推進(jìn)。[8]岳塘區(qū)政府可以利用當(dāng)前先進(jìn)的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建全和上下級的信息溝通機(jī)制，使政府業(yè)務(wù)自動化、網(wǎng)絡(luò)化、便利化，加強(qiáng)政府部門之間在政策執(zhí)行過程中的信息溝通機(jī)制，建立一套可以連接上下級之間、不同部門之間、地方政府之間的公共政策協(xié)調(diào)整合機(jī)制，改善目前政府在政策執(zhí)行中的偏差。

2.提升地方政府執(zhí)行主體的執(zhí)行力素質(zhì)

公共政策的執(zhí)行主體的思想道德素質(zhì)水平的高低、執(zhí)行能力的高低直接左右著政策有效執(zhí)行，公共政策的執(zhí)行主要取決于在政策執(zhí)行前執(zhí)行主體對政策內(nèi)容的深刻理解，以及執(zhí)行主體在執(zhí)行政策的過程中對政策執(zhí)行手段的靈活運(yùn)用，并且政策執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)在政策執(zhí)行完成后對執(zhí)行效果加以評估評估等。政策執(zhí)行主體的執(zhí)行力素質(zhì)對政策執(zhí)行效果具有重大影響，況且執(zhí)行主體具有較強(qiáng)的能動性，致使政策執(zhí)行水平很大程度上受執(zhí)行主體的能力以及態(tài)度的影響。在執(zhí)行“限宴令”過程中，公職人員和黨員干部管好自身是主要方面。應(yīng)倡導(dǎo)公職人員主動帶頭實(shí)施政策，將政策落實(shí)到自己身上。另一方面，地方政府可以在招錄聘用公務(wù)員時可以適當(dāng)增加一些必要的實(shí)踐能力測試。對于已經(jīng)在職的公務(wù)員可以通過進(jìn)行定期培訓(xùn)、參加講座等方式提高公職人員的素質(zhì)，增強(qiáng)他們的大局觀念，自覺抵制各種腐朽思想的侵蝕。此外，政策執(zhí)行者也要學(xué)習(xí)掌握各種文化知識，精通專業(yè)知識，建立合理的知識結(jié)構(gòu)，努力學(xué)習(xí)，勤于實(shí)踐。

（三）完善公共政策執(zhí)行的監(jiān)督體系

國家權(quán)力機(jī)關(guān)一個非常重要的職能是對政府行政行為進(jìn)行監(jiān)督，我們應(yīng)當(dāng)保證讓各級權(quán)力機(jī)關(guān)擁有相對獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，使監(jiān)督不受政府、社會輿論的壓力。因?yàn)檎嬲谋O(jiān)督實(shí)際上是一種權(quán)利對另一種權(quán)力的控制和約束，想要制約一種權(quán)力必然需要另一種權(quán)力對其進(jìn)行有效的監(jiān)督，督促其在工作中更加嚴(yán)謹(jǐn)、高效的完成本該屬于它的工作。在現(xiàn)行行政體制下，監(jiān)督主體并沒有對監(jiān)督客體形成比較完善的監(jiān)督，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)價值得不到體現(xiàn)，不能發(fā)揮它本該有的職能。[9]岳塘區(qū)政府及其他地方政府應(yīng)該確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有一定的權(quán)力且保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性，能夠在監(jiān)督過程中完整的行使監(jiān)督權(quán)。同時地方政府也可以鼓勵人民群眾、媒體、社會組織在政府政策執(zhí)行的過程中自發(fā)的監(jiān)督政府工作人員行政作為。當(dāng)外界對政府的監(jiān)督體制完善后，政府公職人員也會更加謹(jǐn)慎的工作，提高政策的執(zhí)行效率，降低政策執(zhí)行過程中政策執(zhí)行扭曲的概率。

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[4]楊磊.中紀(jì)委網(wǎng)站解讀“紅白事”怎樣辦算是“大操大辦” [EB/OL].endprint