芻議河南黃河灘區(qū)外遷中“以人為本”思想的運(yùn)用

李錕

【摘 要】本文以加快黃河灘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與防洪保安全為視角，辨證思考新形勢(shì)下灘區(qū)發(fā)展過(guò)程中面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，對(duì)河南黃河灘區(qū)開(kāi)發(fā)利用的前景、外遷中存在的問(wèn)題及如何做到以人為本進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】黃河灘區(qū)；開(kāi)發(fā)利用；建議

黃河是我國(guó)的第二大河， 也是中華民族的搖籃， 養(yǎng)育了流域的眾多人口，是華夏文明的重要發(fā)祥地之一。黃河水少沙多、水沙異源的現(xiàn)實(shí)狀況，造成了河道淤積嚴(yán)重，臨河與背河的高度差越來(lái)越大。黃河“淺、散、亂”的特性，河流擺動(dòng)幅度大，使得黃河下游河道屬于寬河道類型，并形成了黃河下游灘區(qū)既是汛期行洪、滯洪和沉沙的區(qū)域，又是灘區(qū)群眾賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)這一狀況。河南省黃河灘區(qū)涉及洛陽(yáng)、鄭州、開(kāi)封、焦作、新鄉(xiāng)、濮陽(yáng)等6市17個(gè)縣（市、區(qū)），面積達(dá)2116平方千米。目前，灘區(qū)內(nèi)居住人口約125.4萬(wàn)人，耕地228萬(wàn)畝。長(zhǎng)期以來(lái)，灘區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等需求與現(xiàn)有的灘區(qū)政策存在著不適應(yīng)之處，因此，根據(jù)黃河下游治理的要求和社會(huì)發(fā)展需要，用辨證的和歷史的觀點(diǎn)去觀察分析黃河下游灘區(qū)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，具有重要意義。

一、河南黃河灘區(qū)的基本情況

黃河下游游蕩在華北平原上，由于泥沙淤積，歷史上就形成了河床高于兩岸平原的懸河局面，現(xiàn)今河床已高出兩岸堤外地面數(shù)米至十?dāng)?shù)米。為防止洪水泛濫，自桃花峪以下兩岸共修建1370km堤防。黃河下游屬寬淺型河道，南北兩堤間距離一般在5—10km，最寬處大約24km，形成了面積廣闊的黃河下游灘地，成為黃河洪水泛濫時(shí)行洪、滯洪、沉沙的重要場(chǎng)所，對(duì)消減堤防防洪壓力、確保下游兩岸平原的安全，起到了重要作用。由于歷史原因，黃河下游南北大堤之間的灘地一直有耕地與村莊分布，居民以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。

河南黃河灘區(qū)的形成，歷史較為復(fù)雜。據(jù)河南黃河灘區(qū)移民搬遷問(wèn)題研究課題組走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，蘭考東壩頭以下是1855年黃河改道后在民埝基礎(chǔ)上修建黃河大堤所形成的新灘，實(shí)際上是黃河奪去了當(dāng)?shù)厝罕姷牡兀嵵菀韵轮翓|壩頭的老灘現(xiàn)狀，則是特定歷史環(huán)境下為解決人口問(wèn)題和充分利用土地資源在政府的組織和鼓勵(lì)下形成的。由此看來(lái)，河南黃河灘區(qū)的發(fā)展，甚至移民搬遷，其實(shí)也是河南統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，是實(shí)現(xiàn)灘區(qū)群眾與全國(guó)全省人民同步實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的重大戰(zhàn)略舉措。

二、加快河南黃河灘區(qū)治理的必要性和緊迫性

加快河南黃河灘區(qū)治理，其必要性和緊迫性是不言而喻的。一是加強(qiáng)黃河河道治理的需要。黃河灘區(qū)移民搬遷是國(guó)家實(shí)施黃河治理的重要組成部分，能從根本上緩解人與河爭(zhēng)地的局面。比如灘區(qū)修建了大量生產(chǎn)堤，不但影響了黃河行洪，對(duì)灘區(qū)居民生產(chǎn)生活也牢牢地打上了“緊箍咒”。二是灘區(qū)居民遷建工作的實(shí)施將有利于進(jìn)一步發(fā)揮灘區(qū)在河道演變中的功能作用，有效減輕黃河下游防洪壓力，減少洪水造成的災(zāi)情發(fā)生，促進(jìn)灘區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，為從根本上實(shí)現(xiàn)灘區(qū)群眾脫貧致富創(chuàng)造條件。

河南黃河灘區(qū)相關(guān)設(shè)施不配套，避水工程不成規(guī)模，灘區(qū)居民生產(chǎn)條件惡劣。生活在黃河灘區(qū)，土地本身就少，加之基礎(chǔ)設(shè)施落后，灘區(qū)農(nóng)民在土地上的收入處于很低水平。河南黃河灘區(qū)基本上是“一麥一水，一季留足口糧”，即農(nóng)民只能收獲到夏季的小麥，而秋季黃河大多會(huì)淹沒(méi)灘區(qū)土地，難以有所收獲。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要看黃河的臉色，基本是“望天收”。另外，受特殊地理環(huán)境等因素的制約，灘區(qū)以種植業(yè)為主，基本無(wú)工業(yè)，是典型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，教育、醫(yī)療、文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后。

三、河南黃河灘區(qū)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

（一）黃河下游灘區(qū)遷建已進(jìn)入實(shí)施階段。

黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)黃河下游灘區(qū)居民防洪安全和脫貧致富問(wèn)題高度重視。近年來(lái)，水利部、黃委、河南河務(wù)局多次組織高層次調(diào)研組深入調(diào)研，開(kāi)展相關(guān)前期工作，提出政策建議。河南省委、省政府將黃河下游灘區(qū)脫貧納入“三山一灘”攻堅(jiān)工程，并于2013年正式啟動(dòng)河南黃河灘區(qū)居民遷建前期工作。灘區(qū)群眾脫貧致富奔小康的愿望強(qiáng)烈，是灘區(qū)遷建的最大動(dòng)力。長(zhǎng)期以來(lái)，灘區(qū)群眾飽受黃河水患的侵?jǐn)_，搬遷脫貧愿望強(qiáng)烈。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)的廣泛開(kāi)展、灘區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)生活方式的變化等，為扶貧搬遷提供了強(qiáng)大的內(nèi)生動(dòng)力。近年來(lái)，河南省實(shí)施了丹江口水庫(kù)移民搬遷、深石山區(qū)扶貧搬遷等工程，探索積累了許多切實(shí)可行的做法經(jīng)驗(yàn)，為黃河灘區(qū)扶貧搬遷提供了有益借鑒。全省實(shí)施黃河灘區(qū)扶貧搬遷的基礎(chǔ)已經(jīng)具備，條件趨向成熟，已經(jīng)完成了《河南省黃河灘區(qū)居民遷建總體方案》，

（二）河南黃河遷建面臨的突出問(wèn)題。

一是搬遷人口多，資金存在很大壓力。根據(jù)建議方案，首先實(shí)施的搬遷人口多達(dá)817個(gè)村莊和82.02萬(wàn)人。由此可見(jiàn)，不論是從搬遷規(guī)模，還是從搬遷人口而言，都是達(dá)到了很高的程度，由此而來(lái)的壓力也會(huì)很大。

二是人口結(jié)構(gòu)不同，分類推進(jìn)存在問(wèn)題。對(duì)年輕人來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代化的生活環(huán)境更符合他們的意愿；而年齡較大的群眾往往安土重遷，更加傾向于原有的灘區(qū)生活。對(duì)不同的人群進(jìn)行不同對(duì)待，是一個(gè)應(yīng)該考慮到的問(wèn)題。

三是搬遷后可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題亟需解決?！板X從哪里來(lái)，人往哪里去”，在落實(shí)人口搬遷及安置過(guò)程中，以往因安置不當(dāng)、沒(méi)有就業(yè)，導(dǎo)致外遷群眾返灘的教訓(xùn)時(shí)有發(fā)生。搬遷后，群眾的生產(chǎn)生活如何可持續(xù)，是不是搬遷了就能夠致富，能夠比以往的生活更好，搬遷后的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套、安置地產(chǎn)業(yè)、優(yōu)惠政策等等，是一個(gè)亟需解決并應(yīng)該擺上議事日程的問(wèn)題。

四、加快灘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)做到以人為本

（一）明確權(quán)責(zé)，統(tǒng)籌兼顧。無(wú)論從灘區(qū)群眾的生存發(fā)展，還是從保障黃河安瀾功能的角度來(lái)看，都須將灘區(qū)部分人口逐步分類外遷或就地相對(duì)集中安置。但人口搬遷將是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，且不可能將所有的灘區(qū)人口都移至灘外，所以灘區(qū)部分群眾依靠灘區(qū)土地生存和發(fā)展的狀況將是長(zhǎng)期的，必須依靠灘區(qū)土地的高效、優(yōu)化利用來(lái)謀發(fā)展、脫貧困、奔小康。

（二）集體作戰(zhàn)，形成合力。河南黃河灘區(qū)搬遷，需要中央和地方集體“作戰(zhàn)”。在中央層面將黃河灘區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)納入國(guó)家扶貧攻堅(jiān)扶持范圍，解決灘區(qū)當(dāng)?shù)卣α坎蛔愕膯?wèn)題，形成扶貧開(kāi)發(fā)合力，從根本上改變黃河灘區(qū)群眾的生存條件和發(fā)展環(huán)境，讓黃河灘區(qū)群眾早日搬遷、實(shí)現(xiàn)小康。

（三）解決欠賬，基礎(chǔ)先行。要盡快完善灘區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，灘區(qū)生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬太多，要同步實(shí)現(xiàn)小康，必須采取特殊政策和措施，合力攻堅(jiān)，盡快使基礎(chǔ)設(shè)施有明顯改善。要抓好教育和培訓(xùn)扶貧，抓好相關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)的指導(dǎo)，用強(qiáng)有力的科技支撐灘區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要探索適宜灘區(qū)發(fā)展的土地利用模式和產(chǎn)業(yè)發(fā)展路子，向土地要效益。

（四）遷出安置，遷好遷穩(wěn)。遷出之后，關(guān)鍵在于不反彈，在于遷好遷穩(wěn)，讓灘區(qū)群眾真正受益。要?jiǎng)?chuàng)新移民安置的形式。目前，黃河灘區(qū)所在的地級(jí)市，多數(shù)為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市，其城市周邊基本具有容納幾萬(wàn)人至 10 萬(wàn)人規(guī)模的移民的條件。此外，一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的省直管縣，也具有這方面的條件。利用城市近郊移民安置方式，可以穩(wěn)得住灘區(qū)群眾。endprint