英國(guó)濟(jì)貧制度對(duì)我國(guó)健全完善社會(huì)保障制度體系的啟示

張峰　唐楠

摘 要 英國(guó)率先創(chuàng)立了現(xiàn)代社會(huì)保障制度體系，成為西方國(guó)家濟(jì)貧制度發(fā)展的典型。當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的決勝期，全面深化改革的攻堅(jiān)期。英國(guó)濟(jì)貧制度對(duì)健全完善我國(guó)社會(huì)保障制度體系具有重要啟示。

關(guān)鍵詞 英國(guó) 濟(jì)貧 社會(huì)保障

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2017.10.064

On the Enlightenment of Britain 's Poverty System to Perfecting the

Social Security System in China

ZHANG Feng[1]， TANG Nan[2]

（[1] College of History and Culture， Tianjin Normal University， Tianjin 300387；

[2] China Bohai Bank Tianjin Branch， Tianjin 300204）

Abstracts Britain pioneered the creation of a modern social security system and became a typical example of the development of the system of poverty in Western countries. At present， China is in a comprehensive completion of a well-off society of the winning period， comprehensively deepen the reform of the crucial period. The British system of poverty alleviation has important implications for perfecting and perfecting our social security system.

Keywords England； give help to the poor； social security

英國(guó)是首個(gè)建立現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障體系的國(guó)家，其濟(jì)貧制度成為近代西方國(guó)家濟(jì)貧制度發(fā)展的典型。英國(guó)史學(xué)家埃爾頓曾指出，濟(jì)貧法制度的出現(xiàn)時(shí)16世紀(jì)西歐大多數(shù)國(guó)家的一項(xiàng)重大歷史成就，由于英國(guó)建立起了比較完善的濟(jì)貧法管理與實(shí)施機(jī)制，使得英國(guó)在西歐國(guó)家濟(jì)貧法制度建立過(guò)程中處于領(lǐng)先地位，這是其他西歐國(guó)家所無(wú)法媲美的。①隨著我國(guó)全面深化改革的不斷深入，進(jìn)一步健全和完善社會(huì)保障制度越來(lái)越成為社會(huì)和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。英國(guó)社會(huì)保障體系的研究，是我們學(xué)習(xí)和借鑒西方國(guó)家社會(huì)保障制度建立健全的重要途徑，對(duì)健全完善我國(guó)社會(huì)保障制度體系具有重要啟示。

1 英國(guó)濟(jì)貧制度發(fā)展

英國(guó)的濟(jì)貧制度最早起源于14世紀(jì)中期的《雇工法令》。都鐸王朝建立后，因圈地運(yùn)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)變革等，大量具備勞動(dòng)能力的人成為流民，帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。為了解決日益嚴(yán)重的貧困問(wèn)題，都鐸王朝自1495年陸續(xù)頒布一系列懲罰性法令，以阻止流民因懶惰而不工作。宗教改革前，教會(huì)是社會(huì)救濟(jì)的主力，積極幫助窮人解決困難，也通過(guò)教義鼓勵(lì)教區(qū)民眾積極參與慈善救助。15世紀(jì)30年代宗教改革后，解散修道院加重了社會(huì)貧困程度，慈善事業(yè)不再由教會(huì)主導(dǎo)。1531年《懲罰乞丐和流民法令》規(guī)定沒(méi)有勞動(dòng)能力的人可憑許可證合法乞討。在實(shí)踐中，這意味著只有老人和殘疾人可以乞討，禁止有工作能力的健全人乞討。1536年《懲罰頑固流民和乞丐法令》獲得通過(guò)，這個(gè)法令處罰措施較以前更加嚴(yán)厲。但是，法令執(zhí)行效果不好，官員也不愿執(zhí)行這種嚴(yán)厲的規(guī)定。此后，政府逐漸發(fā)現(xiàn)，因?yàn)榇罅坑泄ぷ髂芰α髅竦拇嬖?，僅靠懲罰性措施并不能有限解決貧困。1552年通過(guò)的法令確定募集濟(jì)貧資金辦法，幫助那些應(yīng)該得到救助的人，包括那些愿意工作但無(wú)法找到工作的窮人，以及那些太老，太小或各種原因不能工作的人，而乞丐被認(rèn)為是不值得救助的，可以通過(guò)鞭打直到他們改變他們的行為。1563年，伊麗莎白女王通過(guò)了《窮人救濟(jì)法令》，要求所有教區(qū)居民為濟(jì)貧捐獻(xiàn)作出貢獻(xiàn)。1572年議會(huì)頒布法令，實(shí)施流民懲治與貧民救濟(jì)相結(jié)合的救濟(jì)政策，要求建立貧民救濟(jì)委員會(huì)，征收強(qiáng)制性濟(jì)貧稅，任命濟(jì)貧監(jiān)督官，建立濟(jì)貧法管理制度。1575年濟(jì)貧法令，要求每個(gè)教區(qū)必須收集羊毛、大麻、亞麻、鐵等原材料，以便供窮人工作。

1601年，在綜合以往濟(jì)貧法令實(shí)踐效果的基礎(chǔ)上，英國(guó)制定了《伊麗莎白濟(jì)貧法》，對(duì)如何解決日益嚴(yán)重貧困問(wèn)題做了比較系統(tǒng)詳細(xì)的規(guī)定，針對(duì)貧困人口特點(diǎn)進(jìn)行分類救濟(jì)，有勞動(dòng)能力者提供就業(yè)救濟(jì)，對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力者提供最低生活保障、住所和技能培訓(xùn)，奠定了濟(jì)貧制度的基礎(chǔ)。其后，政府又陸續(xù)出臺(tái)法令對(duì)濟(jì)貧法予以完善，1662年《居住法》、1722年《習(xí)藝所收容貧民法》、1782《吉爾伯特法》、1834年《濟(jì)貧法修正案》、1908年《老年年金法》、1911年《國(guó)民保險(xiǎn)法》、1925年《寡婦孤兒及養(yǎng)老年金法》、1938年《盲人法》。直到1948年頒布《國(guó)民救濟(jì)法》，正式確立了現(xiàn)代社會(huì)保障制度?？v觀這一歷史過(guò)程，濟(jì)貧工作涵蓋的內(nèi)容越來(lái)越廣泛，管理模式也越來(lái)越正規(guī)，濟(jì)貧不再糾結(jié)于貧困自身，而是更多地關(guān)注濟(jì)貧與社會(huì)間的相互影響和作用。這也充分證明了由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身缺陷，必須由政府這只“看得見的手”去解決市場(chǎng)那只“看不見的手”解決不了的貧困、就業(yè)等社會(huì)問(wèn)題。

2 對(duì)我國(guó)相關(guān)工作的啟示

當(dāng)前，貧困問(wèn)題依然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最突出的“短板”，從貧困現(xiàn)狀看，截至2015年末，我國(guó)還有5630萬(wàn)農(nóng)村建檔立卡貧困人口，主要分布在832個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、集中連片特困地區(qū)縣和12.8萬(wàn)個(gè)建檔立卡貧困村，建檔立卡貧困戶因病致貧戶數(shù)838.5萬(wàn)戶，多數(shù)西部省份的貧困發(fā)生率在10%以上，8個(gè)民族省區(qū)貧困發(fā)生率達(dá)12.1%。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化對(duì)縮小貧困地區(qū)與全國(guó)發(fā)展差距帶來(lái)新挑戰(zhàn)；貧困地區(qū)縣級(jí)財(cái)力薄弱，基本公共服務(wù)供給能力不足，貧困人口就業(yè)渠道狹窄，轉(zhuǎn)移就業(yè)和增收難度大，實(shí)現(xiàn)到2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)，時(shí)間特別緊迫，任務(wù)特別艱巨。在英國(guó)濟(jì)貧法制度及后續(xù)社會(huì)保障、社會(huì)福利制度的建立和不斷完善的過(guò)程中，形成了許多值得借鑒和吸收的經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)加強(qiáng)和完善我國(guó)社會(huì)救助制度建設(shè)具有重要啟示。endprint

2.1 加快社會(huì)救助立法進(jìn)程

改革開放以來(lái)，我國(guó)在城鄉(xiāng)救助制度初步形成了以城鄉(xiāng)居民最低生活保障、自然災(zāi)害救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶生活救助、城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助以及醫(yī)療救助等為基礎(chǔ)的社會(huì)救助框架，但是還沒(méi)有一部對(duì)社會(huì)救助問(wèn)題進(jìn)行全面、系統(tǒng)規(guī)范的法律。從八屆全國(guó)人大常委會(huì)將社會(huì)救助法列入立法規(guī)劃，到十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，時(shí)間已過(guò)去20多年，歷經(jīng)5屆全國(guó)人大，社會(huì)救助法仍未能出臺(tái)。2008年，國(guó)務(wù)院法制辦公室曾就《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（征求意見稿）》向社會(huì)公開征求意見。由于社會(huì)救助立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證，2014年國(guó)務(wù)院審議并公布了《社會(huì)救助暫行辦法》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第649號(hào)），規(guī)定了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助、社會(huì)力量參與等方面的內(nèi)容。雖然暫時(shí)以行政法規(guī)形式構(gòu)建了一個(gè)相對(duì)完整的社會(huì)救助制度框架，但降低了社會(huì)救濟(jì)法的法律層次。通過(guò)行政法規(guī)的實(shí)踐，還應(yīng)加快社會(huì)救助立法進(jìn)度，待條件成熟時(shí)，通過(guò)立法建立覆蓋城鄉(xiāng)、全民共享的社會(huì)救助制度。

2.2 堅(jiān)持“輸血”與“造血”社會(huì)救助方式并舉

“輸血式”救助終究是一種低層次上的救助，而“造血式”救助是在給予貧困者以必要扶助的同時(shí)，引導(dǎo)貧困者通過(guò)學(xué)習(xí)某項(xiàng)技術(shù)、從事某一行業(yè)從而具備改變自身貧困狀態(tài)的能力，同時(shí)避免“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象。就業(yè)在實(shí)現(xiàn)救助者“助人自助”目標(biāo)的過(guò)程中具有基礎(chǔ)性的地位和關(guān)鍵性作用。英國(guó)濟(jì)貧制度改革及其經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)功能已經(jīng)成為社會(huì)救助制度發(fā)展的大勢(shì)所趨。社會(huì)救助制度不應(yīng)當(dāng)僅僅是對(duì)受助群體提供基本生活救助，還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)救助對(duì)象積極就業(yè)，向救助對(duì)象提供有針對(duì)性的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，提升救助對(duì)象技能水平，拓寬就業(yè)出路，將受助者中有勞動(dòng)能力的人重新納入社會(huì)發(fā)展軌道，提高其改變自身命運(yùn)的能力。

2.3 推動(dòng)救助體系“頂層設(shè)計(jì)”

由于我國(guó)社會(huì)救助沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)和專門立法，現(xiàn)有制度都是在實(shí)際工作中逐步發(fā)展起來(lái)的，因此社會(huì)救助制度碎片化問(wèn)題比較突出，多部門分頭管理造成了救助資源的低效化，應(yīng)從國(guó)家層面統(tǒng)籌救助資源構(gòu)建綜合救助體系。例如：計(jì)劃生育特殊困難家庭（獨(dú)生子女傷殘或死亡家庭）是我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育政策產(chǎn)生的一個(gè)特殊家庭群體，如何幫助這部分家庭擺脫子女傷殘或失去子女后精神上的痛苦，解決他們生活上的后顧之憂已成為迫切需要解決的問(wèn)題。國(guó)家已出臺(tái)計(jì)劃生育特殊困難家庭經(jīng)濟(jì)扶助、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)關(guān)懷等方面的保障政策，還鼓勵(lì)各地探索發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)制做好保障工作。但如何設(shè)計(jì)計(jì)劃生育特殊困難家庭保險(xiǎn)，包括保險(xiǎn)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平等國(guó)家都沒(méi)有做進(jìn)一步明確說(shuō)明，導(dǎo)致各地出臺(tái)的保險(xiǎn)政策五花八門，待遇和水平有高有低，待遇調(diào)整也不同步，造成省份、地市間互為參照目標(biāo)進(jìn)行待遇調(diào)整。實(shí)際工作中，應(yīng)盡快從國(guó)家層面推動(dòng)全面梳理各部門、省市已出臺(tái)的計(jì)劃生育特殊家庭社會(huì)救助政策及下一步工作計(jì)劃，按照救助對(duì)象、救助方式、幫扶內(nèi)容等進(jìn)行分類歸并，整合社會(huì)救助管理體系，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)規(guī)劃救助項(xiàng)目、救助對(duì)象、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助方式、監(jiān)督管理等內(nèi)容，提高政策公平性和實(shí)施效率。重新劃定部門職責(zé)，避免職責(zé)交叉、分散管理，確保形成部門之間的合力，推動(dòng)社會(huì)救助集中管理、規(guī)范管理，提高救助資金利用效率。建立救助制度實(shí)施效果綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，定期對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行綜合評(píng)定，結(jié)合取得的效果及存在的問(wèn)題完善現(xiàn)有救助制度。

2.4 構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的待遇動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

由于各省市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和政府財(cái)力的不同，在落實(shí)國(guó)家出臺(tái)的社會(huì)救助類項(xiàng)目時(shí)，各地出臺(tái)政策的范圍、待遇、標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)。還以計(jì)劃生育特殊困難家庭為例，國(guó)家規(guī)定對(duì)獨(dú)生子女傷殘、死亡家庭父母發(fā)放特別扶助金，標(biāo)準(zhǔn)為城鎮(zhèn)每人每月270元、340元，農(nóng)村每人每月150元、170元，并建立動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。上海市政策是獨(dú)生子女傷殘的，父母49-59歲的每人每月補(bǔ)助540元、60-69歲的每人每月590元、70歲及以上的每人每月640元；獨(dú)生子女死亡的49-59歲每人每月670元、60-69歲每人每月720元、70歲及以上，每人每月770元。而部分財(cái)力較困難的西部省份多是按照國(guó)家確定的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放扶助金。此外，國(guó)家規(guī)定的動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制也未明確具體操作辦法。實(shí)際工作中，各地應(yīng)結(jié)合本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)居民收入情況和生活必需品價(jià)格變動(dòng)情況，建立社會(huì)救助同步增長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和自然增長(zhǎng)機(jī)制，形成社會(huì)救助工作全國(guó)一盤棋。

縱觀我國(guó)現(xiàn)狀，目前我國(guó)的社會(huì)救助工作還有待進(jìn)一步完善。英國(guó)的濟(jì)貧事業(yè)呈現(xiàn)出較強(qiáng)的歷史延續(xù)性、政府主導(dǎo)性、普遍性和務(wù)實(shí)性等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)無(wú)不對(duì)我國(guó)社會(huì)救助工作產(chǎn)生啟示。按照社會(huì)救助“政府推動(dòng)、社會(huì)參與、綜合協(xié)調(diào)、形成合力”的總體思路，統(tǒng)籌規(guī)劃部署貧困人口救助工作，加大對(duì)弱勢(shì)群體幫扶解困力度，實(shí)施分類救助，完善救助協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、再就業(yè)等重點(diǎn)工作開展，完善社會(huì)救助工作網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步擴(kuò)大困難群眾的受益面。

注釋

① G. R. Elton， An Early Tudor Poor Law ， The Economic History Review， 1953， No. 3.endprint