●王國清
略論財(cái)政學(xué)的學(xué)科屬性與研究范圍
●王國清
財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政與國家治理的主體均是國家,二者具有密切的“血緣”關(guān)系?!盎A(chǔ)”著力于地位,即財(cái)政在國家治理體系中的地位;“重要支柱”著力于作用,即財(cái)政在國家治理能力中的作用。財(cái)政學(xué)的學(xué)科屬性應(yīng)定位于公共經(jīng)濟(jì)學(xué),其是具有兩個(gè)或兩個(gè)以上維度的綜合性學(xué)科,正確把控財(cái)政學(xué)的對象范圍和研究范圍,有助于研究財(cái)政學(xué)所涉及的頗為廣泛的領(lǐng)域,明確主次,分清對象,有助于財(cái)政學(xué)學(xué)科的建設(shè)。
國家治理體系 國家治理能力財(cái)政地位作用 公共經(jīng)濟(jì)學(xué)
王國清,曾任西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院院長,現(xiàn)任西南財(cái)經(jīng)大學(xué)國家二級教授、博士生導(dǎo)師,享受國務(wù)院政府特殊津貼專家、四川省學(xué)術(shù)和技術(shù)帶頭人、四川省教學(xué)名師,兼任中國財(cái)政學(xué)會理事、全國高校財(cái)政學(xué)教學(xué)研究會顧問等,在《經(jīng)濟(jì)研究》、《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》、《財(cái)政研究》、《稅務(wù)研究》、《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》等報(bào)刊發(fā)表文章近200篇,其教學(xué)和科研成果獲省、部級一、二、三等獎23項(xiàng)。
十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出,“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”,這是政府理財(cái)?shù)拇缶钟^,是關(guān)于財(cái)政的地位和作用的新表述,是對財(cái)政基礎(chǔ)理論的高度凝練,是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政學(xué)的重要引領(lǐng)與基石。如何從學(xué)術(shù)上透析這一重要論斷,并在此基礎(chǔ)上把握財(cái)政學(xué)的學(xué)科屬性,對于財(cái)政學(xué)科建設(shè)和完成財(cái)政的偉大歷史使命,學(xué)術(shù)界發(fā)表了一些意見,本文擬對此談點(diǎn)看法,以就教于學(xué)術(shù)界。
“公共財(cái)政”是近年來耳熟能詳?shù)囊粋€(gè)概念,然而通觀《決定》中財(cái)政這一章均找不到“公共財(cái)政”這一概念,倒是在“國企改革”一章有“公共財(cái)政”字樣,主要是指國有資本收益劃轉(zhuǎn) “公共財(cái)政”。需要指出的是,新預(yù)算法已將“公共預(yù)算”改稱為“一般公共預(yù)算”,與此相適應(yīng),“公共財(cái)政”亦應(yīng)改為“一般公共財(cái)政”。問題在于,“公共財(cái)政”是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱嗎?我們認(rèn)為,“公共財(cái)政”的含義具有二重性。從理論范疇看,公共財(cái)政就是市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政;從財(cái)政管理體制看,公共財(cái)政就是公共型財(cái)政管理體制,是與供給財(cái)政(即供給型財(cái)政管理體制)、建設(shè)財(cái)政(即建設(shè)型財(cái)政管理體制)相對應(yīng)的財(cái)政管理體制”。從第一層含義來看,市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱嗎?應(yīng)當(dāng)說,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,是可以這樣描述的,但這一論斷的普適性、通用性和全面性概括又是不夠的,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政難道不是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱嗎?只不過兩個(gè)不同階段財(cái)政表現(xiàn)的范圍、形式有所差異罷了。再從第二層含義看,公共型財(cái)政管理體制歸屬上層建筑,它可以對國家治理的諸方面產(chǎn)生正效應(yīng),但必須是科學(xué)的公共型財(cái)政管理體制,其理論概括的普適性、通用性等也存在不足??傊?,從理論的高屋建瓴式的凝練,唯有“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”才具有普適性、整體性和全面性。財(cái)政是以國家為主體的分配或特殊的經(jīng)濟(jì)活動,財(cái)政和國家治理的主體均是國家,財(cái)政和國家治理有著密切的“血緣”關(guān)系。
(一)問題的提出
2000年第1期《重慶金融》發(fā)表對筆者的專訪《進(jìn)一步認(rèn)識財(cái)政,充分發(fā)揮積極財(cái)政政策的作用》,記者提問,“如果說金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心,那么如何看待財(cái)政在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的地位和作用呢”?應(yīng)該說,筆者當(dāng)時(shí)的回答是“外交式”的,“如果說金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心,那么財(cái)政則是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的樞紐?!眴栴}沒有得到妥善的回答,但卻引起了我們進(jìn)一步思考。
(二)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政的地位
在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政無所不包,財(cái)政不僅越位分配,而且還缺位分配,但在經(jīng)濟(jì)中居于核心地位或在社會再生產(chǎn)中的國民收入分配中居于主導(dǎo)地位,在傳統(tǒng)的《財(cái)政學(xué)》中占有極大篇幅的“財(cái)政在社會再生產(chǎn)中的地位和作用”即是明證。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,金融的地位有了極大的提高,被稱為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心,那么,財(cái)政的地位又應(yīng)如何理解呢?應(yīng)該說,流行的財(cái)政學(xué)教科書對此是存而不論。我們認(rèn)為,在處理好政府與市場關(guān)系的條件下,財(cái)政為滿足公共需要調(diào)整了在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的有所為、有所不為、有所必為,進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)之外的政治、文化、資源環(huán)境、社會和黨的建設(shè)等現(xiàn)代社會諸項(xiàng)建設(shè)中占據(jù)非常重要的地位。
為此,筆者提出了“財(cái)政是現(xiàn)代社會建設(shè)的核心”,并從不同層面努力拓展研究的視野,我們認(rèn)為,“從已有的關(guān)于財(cái)政與社會再生產(chǎn)關(guān)系的研究成果看,人們在財(cái)政與物質(zhì)資料再生產(chǎn)關(guān)系方面的研究是正確而完整的。但是我們不禁要問:為什么20世紀(jì)90年代以來,財(cái)政與物質(zhì)資料再生產(chǎn)的關(guān)系理論在《財(cái)政學(xué)》教科書或?qū)V幸浴喲b本’出現(xiàn),甚或渺無蹤影呢?這其中固然有學(xué)習(xí)和采納西方版本《財(cái)政學(xué)》的因素,但我們認(rèn)為,最重要的原因在于,財(cái)政如今已經(jīng)成為不僅涉及經(jīng)濟(jì),而且關(guān)聯(lián)人口、資源、環(huán)境,乃至于關(guān)系整個(gè)社會建設(shè)的核心。隨著現(xiàn)代社會建設(shè)的核心是財(cái)政這一地位的界定和轉(zhuǎn)型,客觀上要求財(cái)政與社會再生產(chǎn)的關(guān)系,不僅應(yīng)包括財(cái)政與物質(zhì)資料再生產(chǎn)的關(guān)系,更應(yīng)拓展到財(cái)政與人口再生產(chǎn)、環(huán)境資源再生產(chǎn)的關(guān)系?!?/p>
(三)對合理內(nèi)核的繼承
改革開放以來,《財(cái)政學(xué)》版本豐富,其中,有的版本的《財(cái)政學(xué)》仍然堅(jiān)持中國特色財(cái)政學(xué)之道,強(qiáng)調(diào)財(cái)政不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇,進(jìn)而堅(jiān)持認(rèn)為,從財(cái)政的產(chǎn)生和發(fā)展來看,財(cái)政是一個(gè)歷史范疇;由于社會產(chǎn)品分配是社會再生產(chǎn)過程中的分配運(yùn)動,分配關(guān)系是生產(chǎn)關(guān)系的一個(gè)方面,屬于經(jīng)濟(jì)范疇,財(cái)政是以國家為主體所形成的分配關(guān)系,成為一定社會形態(tài)下社會再生產(chǎn)分配環(huán)節(jié)的一個(gè)特殊部分,亦應(yīng)屬于經(jīng)濟(jì)范疇;古今中外,不論何種性質(zhì)的國家,財(cái)政都是作為一定階段專政國家的分配工具,是為實(shí)現(xiàn)國家職能,維護(hù)國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供財(cái)力保證的,所以它又屬于政治范疇。
在財(cái)政職能和作用的概括上,不少版本的 《財(cái)政學(xué)》雖然偏重于經(jīng)濟(jì)學(xué)分析,但也有的版本突破了單維經(jīng)濟(jì)的限制桎梏。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下,多數(shù)國內(nèi)教科書借鑒美國理·馬斯格雷夫關(guān)于財(cái)政的三大經(jīng)濟(jì)職能的描述,認(rèn)定財(cái)政具有資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能。但有版本的 《財(cái)政學(xué)》堅(jiān)持財(cái)政職能與國家職能的一致性。與國家經(jīng)濟(jì)職能相適應(yīng),財(cái)政不僅具有資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能,而且具有監(jiān)督管理職能;與國家政治職能相適應(yīng),財(cái)政具有維護(hù)國家的職能——維護(hù)國家機(jī)器存在和發(fā)展的職能,我們認(rèn)為,這一財(cái)政五職能論是 “財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的又一合理內(nèi)核。
就財(cái)政作用而言,有的版本《財(cái)政學(xué)》突破了“經(jīng)濟(jì)”的界限,有了“集中社會主義國家所需要的資金”、“促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的逐步實(shí)現(xiàn)”、“發(fā)展科教文衛(wèi)事業(yè)和提高人的生活水平”、“保障國家安全”等概括。
以上的種種探索表明,這些觀點(diǎn)雖然與今天講的“國家治理”尚有一定距離,但已經(jīng)表明它們和“國家治理”有一定契合度,試圖突破單維的經(jīng)濟(jì)學(xué)的桎梏。
(四)前所未有的新“定位”
十八屆三中全會《決定》跳出了經(jīng)濟(jì),又不脫離經(jīng)濟(jì),既堅(jiān)持了《財(cái)政學(xué)》的合理內(nèi)核,又極大地提高和發(fā)展了財(cái)政的地位。從而從更大的范圍即從國家治理、社會治理的角度界定財(cái)政的地位:財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,具有頗高的權(quán)威性,成為我們從事財(cái)政理論研究,推進(jìn)科學(xué)的財(cái)稅體制改革,建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要指引和基石。國家治理是政治學(xué)范疇,它不僅涉及經(jīng)濟(jì),而且關(guān)聯(lián)政治、文化、社會和生態(tài)文明等各個(gè)方面,這不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容,也是國家治理體系的重要組成部分。
(一)財(cái)政職能和作用的聯(lián)系與區(qū)別
如何理解財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,在學(xué)習(xí)與闡發(fā)《決定》這一重要論斷時(shí),理論界和實(shí)務(wù)界賦予了財(cái)政“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位或以前所未有的歷史高度定位財(cái)政。那么,這種定位又如何理解呢?有人認(rèn)為,這是“對財(cái)政職能作用的重要論斷,也是一大亮點(diǎn)”。也有人認(rèn)為,“首次提出財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,是對財(cái)政職能作用的重要論斷”。還有人認(rèn)為,這需要“重新認(rèn)識財(cái)政的作用,因?yàn)檫@是提高了財(cái)政的地位和作用”。我們認(rèn)為,如果著眼于財(cái)政職能和作用的聯(lián)系,將“定位”理解為財(cái)政職能作用的新表述,這當(dāng)然是可以的。問題還在于如何理解財(cái)政的職能和作用。我們認(rèn)為,與其將其定位于財(cái)政職能作用,毋寧定位于財(cái)政的地位和作用更好些。
財(cái)政職能與作用是有聯(lián)系,又有區(qū)別的。財(cái)政的職能是指財(cái)政本身所固有的內(nèi)在功能,而財(cái)政的作用有兩重含義:從過程看,一是指職能在一定時(shí)期、環(huán)境或其他客觀條件下所變化著的功能;從歸宿看,二是指財(cái)政職能的發(fā)揮所產(chǎn)生的具體效果、效益、效應(yīng)或影響。
從職能與作用的聯(lián)系來看,財(cái)政的作用導(dǎo)源于財(cái)政的職能;財(cái)政的作用和財(cái)政的職能都是指財(cái)政具有的某種功能,二者的聯(lián)系非常密切。正因?yàn)槿绱?,不少同志籠統(tǒng)稱之為職能作用或職能、或作用,是無可厚非的。
從職能與作用的區(qū)別來看,從功能存在的層次來說,財(cái)政職能是財(cái)政本身所固有的、內(nèi)在的功能,而財(cái)政作用則是財(cái)政具體的、外在的功能,職能比作用的層次更深層、更高遠(yuǎn);從功能存在的態(tài)勢來說,財(cái)政職能是和財(cái)政內(nèi)在的、相對穩(wěn)定的規(guī)定性相關(guān),即是一種靜態(tài)的功能,財(cái)政的作用除受制于財(cái)政的職能之外,其作用變化及其大小、好壞,還有賴于人們的認(rèn)識以及其他實(shí)踐活動,且受制于一定的時(shí)間、環(huán)境和其他客觀條件,隨著這些條件的變化而變化,因而較之財(cái)政的職能又具有明顯的變動性,是一種動態(tài)的功能。
由此可見,將財(cái)政的職能和作用分別加以探討,既弄清它們密切聯(lián)系,又把握二者的區(qū)別所在,不僅對于我們理清概念,而且對于我們認(rèn)識財(cái)政本身內(nèi)在的規(guī)定性,從而結(jié)合特定歷史時(shí)期的各種客觀條件,制定相應(yīng)的財(cái)政制度政策,付諸實(shí)施以取得預(yù)期的效果,是既有理論意義,又有現(xiàn)實(shí)意義的。問題在于我們應(yīng)如何概括財(cái)政的職能和作用,這里存而不論。
(二)國家治理體系的基礎(chǔ)和治理能力的重要支柱
從學(xué)術(shù)的角度考察,我們認(rèn)為,“基礎(chǔ)”著力于地位,即財(cái)政在國家治理體系中的地位;“重要支柱”著力于作用,即財(cái)政在國家治理能力中的作用。我們認(rèn)為,如果著眼于財(cái)政職能和作用的聯(lián)系,“定位”理解為財(cái)政職能作用的新表述,這當(dāng)然是可以的,或職能,或作用,或職能作用均可,但不管如何使用字眼,顯然是指財(cái)政是國家治理能力的重要支柱這一作用命題,而財(cái)政是國家治理體系的基礎(chǔ),顯然不宜作為財(cái)政本身所內(nèi)在的固有功能即職能來概括,定位于財(cái)政的地位更好些。
(一)財(cái)政學(xué)是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的特別名稱
在財(cái)政成為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱后,相關(guān)學(xué)科如政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等內(nèi)容與方法也必將進(jìn)入到財(cái)政學(xué)之中,那么應(yīng)如何認(rèn)識財(cái)政學(xué)的學(xué)科屬性和研究范圍呢?
學(xué)術(shù)界有同志認(rèn)為把財(cái)政學(xué)定義為經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)應(yīng)用學(xué)科是有問題的,因?yàn)樨?cái)政學(xué)是一個(gè)綜合性學(xué)科。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),相當(dāng)一個(gè)時(shí)期以來,在學(xué)科門類的分類上,財(cái)政學(xué)定位于經(jīng)濟(jì)學(xué)門類下的應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)這個(gè)一級學(xué)科之下的二級學(xué)科,強(qiáng)調(diào)了財(cái)政的應(yīng)用性,但容易使人墮入單維的經(jīng)濟(jì)思維。但我們認(rèn)為,“橫看成嶺側(cè)成峰”,換個(gè)角度考察,經(jīng)濟(jì)學(xué)也可劃分為私經(jīng)濟(jì)和公經(jīng)濟(jì),這種劃分,在民國時(shí)期出版的一些《財(cái)政學(xué)》中就包含這樣的內(nèi)容。在新中國建立之初,丁方、羅毅的《新財(cái)政學(xué)教程》也指出,“因此國家的經(jīng)濟(jì)——公經(jīng)濟(jì),也就和私人的經(jīng)濟(jì)劃然分開,變成一種特殊的經(jīng)濟(jì)范疇——財(cái)政”??上н@些在我們相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期的《財(cái)政學(xué)》中消失了,以至于有人認(rèn)為公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是財(cái)政學(xué)的發(fā)展或是一門有別于財(cái)政學(xué)的新學(xué)科等觀點(diǎn)。為此,筆者曾撰文論定,狹義的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)專指財(cái)政學(xué)。這里還想指明的是,我國第一本自撰的《財(cái)政學(xué)》的作者陳豹隱教授在1924年商務(wù)印書館出版的 《財(cái)政學(xué)總論》中明確指出,財(cái)政學(xué)就是公共經(jīng)濟(jì)的經(jīng)理,經(jīng)理即“計(jì)劃及經(jīng)營”。在經(jīng)濟(jì)學(xué)科中,只有公共經(jīng)濟(jì)才有“財(cái)政”這一特別名稱。2004年臺灣徐育珠博士的 《財(cái)政學(xué)》(增訂二版)也明確指出,“財(cái)政學(xué)又稱公經(jīng)濟(jì)學(xué)(E-conomis of Public Sector),或政府經(jīng)濟(jì)學(xué) (Ecnomics of Gorernment)”。
我們認(rèn)為,財(cái)政學(xué)是應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科即公共經(jīng)濟(jì)學(xué),具有很強(qiáng)的綜合性。財(cái)政學(xué)既屬宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué),又屬微觀經(jīng)濟(jì)學(xué);既是經(jīng)濟(jì)學(xué),準(zhǔn)確地講是公共經(jīng)濟(jì)學(xué),又含管理學(xué),準(zhǔn)確地講不是公共管理,而是公共經(jīng)濟(jì)管理。
公共經(jīng)濟(jì)學(xué)有三種口徑:大口徑的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是一級學(xué)科的代稱,是能夠與公共管理學(xué)一級學(xué)科相對應(yīng)的一級學(xué)科;中口徑的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是指其二級學(xué)科或?qū)I(yè);小口徑的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)則是專指課程種類學(xué)科。
公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是具有兩個(gè)或兩個(gè)以上維度的學(xué)科定位,它具有經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般屬性,即追求效益,但又不同一般的追求,它還需要追求公平正義。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)這一學(xué)科屬性,就決定了其既是經(jīng)濟(jì),但又不是一般的經(jīng)濟(jì),而是公共經(jīng)濟(jì),是在現(xiàn)代語境條件下與社會、人民、民生、民主、法制、公平、透明、政府、國家等密切聯(lián)系在一起的經(jīng)濟(jì),多維度決定了公共經(jīng)濟(jì)學(xué)遵循效益原則、公平原則、穩(wěn)定原則,以及派生的法治原則和透明原則等。
(二)財(cái)政學(xué)的對象范圍
毛澤東同志在《矛盾論》中論及科學(xué)的研究對象時(shí)說:“科學(xué)研究的區(qū)分,就是根據(jù)科學(xué)對象所具有的特殊的矛盾性。因此,對于某一現(xiàn)象的領(lǐng)域所特有的某一種矛盾的研究,就構(gòu)成某一門科學(xué)的對象”。對象范圍和研究范圍是有區(qū)別的。財(cái)政學(xué)的研究對象是國家參與一部分社會產(chǎn)品或國民收入分配與再分配所進(jìn)行的一系列經(jīng)濟(jì)活動中,存在的分配關(guān)系及其發(fā)展規(guī)律。財(cái)政學(xué)的對象范圍,是指研究財(cái)政學(xué)并揭示其特殊矛盾、特殊規(guī)律的一個(gè)特定領(lǐng)域。但是,如果認(rèn)為財(cái)政學(xué)所要研究和涉及的問題,統(tǒng)統(tǒng)都是該門學(xué)科的研究對象,那就無法區(qū)分財(cái)政學(xué)和其他學(xué)科各自獨(dú)特的現(xiàn)象,就模糊了財(cái)政學(xué)的獨(dú)特任務(wù)。
(三)財(cái)政學(xué)的研究范圍
財(cái)政學(xué)的研究范圍比對象范圍要寬泛得多,除對象范圍外,尚包括對象范圍之外的一些現(xiàn)象和事物,對這些現(xiàn)象和事物的研究,只是用來完滿地闡明對象范圍的規(guī)律性所必然涉及的從屬性領(lǐng)域。明確財(cái)政學(xué)的對象范圍和研究范圍的聯(lián)系和區(qū)別,對于闡述財(cái)政學(xué)的特有任務(wù),弄清財(cái)政學(xué)所要探明的特殊矛盾之產(chǎn)生、發(fā)展、變化的規(guī)律性,以及需要聯(lián)系哪些方面或?qū)W科來加以研究和闡明,是頗有意義的。財(cái)政學(xué)的研究,要密切聯(lián)系財(cái)務(wù)、金融、投資、會計(jì)、哲學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、文化學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、公共管理學(xué)、資源環(huán)境、數(shù)學(xué)等學(xué)科,這些學(xué)科有其獨(dú)特的任務(wù),有其特定的對象范圍,但它們又是財(cái)政學(xué)所必然涉及的從屬性領(lǐng)域。
總之,明確財(cái)政學(xué)的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科屬性,著力“公共”與“經(jīng)濟(jì)學(xué)”,明確財(cái)政學(xué)的對象范圍和研究范圍的聯(lián)系與區(qū)別,處理好二者的關(guān)系,有助于在研究財(cái)政學(xué)所涉及的頗為廣泛的領(lǐng)域中明確主次,分清對象,有助于財(cái)政學(xué)這門學(xué)科的建設(shè)?!?/p>
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(本欄目責(zé)任編輯:范紅玉)