重塑政府購買服務第三方評價的微觀基礎探析

●史 衛(wèi)

重塑政府購買服務第三方評價的微觀基礎探析

●史 衛(wèi)

政府購買服務是提高公共服務質量和效率的重要方式，也是推進國家治理體系和治理能力現代化改革的重要內容。目前，政府購買服務作為一種理念已經深入人心，其基本框架也已從中央到地方建構起來，對推進公共服務的多元供給、提升供給質量和效率發(fā)揮了積極作用，有力推進了政府職能轉變。但第三方評價還是政府購買服務運行中的短板，直接牽制了政府購買服務功效的充分發(fā)揮。主要是由于我國第三方評價機構目前獨立性、專業(yè)性還不夠，在評價模式上也不夠科學。這首先需要政府轉變思維方式進一步向社會分權，協(xié)調好政府、社會和市場的關系，通過事業(yè)單位改革強化第三方評價機構的獨立性、專業(yè)性，在績效評價體系的建構上以“目標—結果模式”取代“投入—產出模式”。

政府購買服務 第三方評價 社會

一、國家治理體系現代化視角下的政府購買服務

政府購買公共服務，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用①。政府向社會力量購買公共服務，是我國社會主義市場經濟體制不斷發(fā)展完善的客觀需要，也是全面深化市場化改革的重要任務。特別是我國進入中國特色社會主義的新時代后，社會主要矛盾已經由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。推進公共服務市場化、社會化是滿足人民日益增長的美好生活的需要和當前不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重要抓手和主要途徑。我國已達到中等收入國家水平，廣大人民群眾對公共服務需求的廣度和深度都有了很大提升，相應要求政府提高治理能力，完善治理體系，提高公共服務的供給水平。改革開放以來，我國經濟實力和財政實力的大幅度提升，為公共服務的提供奠定了堅實的物質基礎。但是傳統(tǒng)的政府一元直接提供公共服務的質量和效率已經不能滿足人民日益增長的美好生活的需要，必須激活社會的力量，鼓勵社會組織承辦，引入社會組織進行評價，這樣既可增加公共服務產品的供給，也可更好提升公共服務產品供給的質量和效率，還可以減少政府機構運行和養(yǎng)人的成本，提高資源配置效率。

政府購買服務，也就意味著公共服務供給“管、辦、評”三部分的分離，建立政府與社會組織在市場經濟體制下相互協(xié)作、相互制衡的公共服務供給機制。進一步加強政府在公共服務供給上的管理責任，而將生產與評價讓渡給社會和市場，凡是社會和市場能解決的公共服務，政府都將逐漸退出。

政府購買服務不僅是我國新時代推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要著力點。黨的十八大強調，要加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務方式。黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“創(chuàng)新社會治理體制，需要激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔?！秉h的十九大進一步提出要完善公共服務體系，要求打造共建共治共享的社會治理格局。要求建立和完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。這也就是要求政府從管制型政府轉變?yōu)榉招驼?，從一元治理模式轉變?yōu)檎⑸鐣c市場多元治理模式，這也必然帶來公共服務供給方式的轉變。另一方面，公共服務供給直接關聯(lián)著政府、社會、市場和廣大公眾方方面面。要實現公共服務的有效供給，必須處理好政府與社會、市場的關系，充分激活社會和市場的功能，引入社會第三方評價，使政府和市場能夠有效克服自身的缺陷，發(fā)揮彼此難以相互替代的功能。特別是政府通過向社會組織購買公共服務，能更好培育和鼓勵社會組織參與公共事務，形成政府、社會和市場多元共治的治理體系，有力推進國家治理體系和治理能力現代化。

國家治理模式轉型視角下的政府購買服務也就是公共服務供給由 “政府 （提供者）—公眾（消費者）”兩個主體，演變?yōu)檎ㄌ峁┱撸⑸鐣M織（生產者）、社會組織（第三方評價者）和公眾（消費者）四個主體。由原來政府“管、辦、評”合一分解為政府與生產者、評價者三個主體。首先是政府改直接提供為購買，由公共服務唯一的提供者轉變?yōu)橘徺I者，把屬于政府職能、應該由政府提供的一部分公共服務和對公共服務的評價都交給社會力量承接。

圖1 政府購買服務模式運行圖

二、政府購買服務第三方評價的現實困境

從國家治理和效率角度看，第三方評價處在關鍵位置。就利用市場機制和社會力量而言，PPP、政府采購和政府購買服務都屬于政府與社會資本合作。但PPP側重于周期較長的工程建設投資項目，是政府與社會資本共同出資、合作共贏、共擔風險；政府購買服務則是側重于基本公共服務，首先采購內容是必須由政府提供的基本公共服務產品，其次是由政府付費提供，就是政府有預算安排為服務付費。在績效評價上，政府采購注重的是財政性資金使用的規(guī)范和節(jié)約；而政府購買服務注重于公共服務提供的質量和效率，要求購買方式要比直接提供的質量和效率更高，其推進政府職能轉變的作用更為突出。那么對公共服務質量和效率的評價就更為關鍵，第三方績效評價克服政府內部評價角色重疊矛盾,通過相對公正獨立的第三方社會組織，得到相對客觀的評價結果，從而真正突破官本位、權力本位的管理模式，直接推動政府行政模式和治理理念的轉變，改變政府在公共服務供給上的“缺位、錯位、越位”現象，通過公共服務評價過程的溝通和反饋，促使政府職能的轉變。但是就目前而言，很多第三方評價徒具形式，看似非常規(guī)范的程序、繁復的指標體系和分析模型，既無力制止政府在政府購買服務內容上 “拍腦袋”式的決策，又無力改善公共服務質量和效率，很少有項目因為第三方評價供給質量和效率不佳而被追責，也沒有一個財政資金浪費案例是因為第三方評價而發(fā)現，評價的結果往往是皆大歡喜。應該清醒地認識到，盡管政府購買服務第三方評價取得了一定的進展，但是在現實中還是充滿尷尬和無奈。

其現實困境：一是中國目前還缺乏真正的“社會”組織。很多作為事業(yè)單位的社會組織，社會化特征模糊，市場化特征也不鮮明，卻帶有較強的行政色彩，市場化程度較低，“政府屬性”大于“社會屬性”，很難承擔起第三方評價所需要的獨立性。各種社會組織的管理體制，雖然從國家層面已經確立了去行政化的原則，要求推動事業(yè)單位改革，但長期的行政化管理思維很難扭轉。特別是長期形成的獨特的單位文化。這種建構在行政模式上的事業(yè)單位文化，不僅將各種行政規(guī)章制度約束套用在評審人員身上，而且行政的等級文化也自然侵蝕著評審人員和評價活動，繁文縟節(jié)式的管理模式和低調的行為規(guī)范也嚴重抑制了第三方評價者獨立性的發(fā)揮。即使民辦的社會組織，也往往因為受雇于委托方，收取委托方的評價費，很難不受制于委托方，獨立性在一定程度上受到委托方的牽制，也就難以得出獨立客觀的評價結論。此外，第三方機構也存在本身專業(yè)性不強的問題。公共服務評價從評價理念、相關理論、評價工具、分析方法都具有很強的專業(yè)性，而我國目前選聘的第三方評價機構多為會計師事務所、教育機構和政府管理部門下設的研究機構，專業(yè)化機構發(fā)育不足、功能不強。

二是中國是人情社會，委托方、受評方一團和氣。大多數評價在委托方主導下，由被評價方一路陪同考察，提供自評文件、各種數據材料及滿意度調查資料，真實性和客觀性難以得到保證。第三方評價機構很難獨立發(fā)揮作用，了解到真實狀況。

三是現有的從西方照搬的評價模式過多依賴于一定的指標體系，又以“投入—產出模式”進行分析。由于很多指標設計是委托方根據自己日常管理需求提出的，缺乏前瞻性、整體性、系統(tǒng)性，局限于一些局部，第三方的專業(yè)技術水平無法得到發(fā)揮，而在指標選擇上又先天受制于數據的可比性和可得性，很難真正反映出相關公共服務產品的服務效果。再加上有了相應的指標，公共服務產品生產組織就有了為了指標而進行“達標”的操作，一般滿意度作為一個指標也是限定在一定區(qū)間內即為達標，這就造成第三方評價的分數往往接近于滿分的尷尬。同時，評價有時過度局限于財政資金使用的合規(guī)性上，對公共服務的功能和作用沒有厘清，由認識上的誤區(qū)導致第三方機構在評價實施路徑上出現誤區(qū)，使得績效評價局限于指標的設計和評價，往往是“為評價而評價，有評價無績效”。

公共服務評價由于其具有很大特殊性，如類型多樣、時間較短、回溯困難、不易定量等，給績效評價的理論和實踐都帶來很大挑戰(zhàn)。即使在西方國家，有著較長時間的探索，但仍存在很多困境，而我國轉型時期遇到的困境就更大。

三、重塑第三方評價的微觀基礎

我國改革有著明顯的漸進性特點，一般都是從試點開始，力求先建立起一個框架，再從原有體制里逐步突破，不斷完善。政府購買服務也是如此。隨著1992年黨的十四大明確我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟，政府購買服務、授權、特許、使用者付費、合同外包等公共服務的社會化、市場化改革就漸次展開。1995年，上海浦東新區(qū)開始進行政府購買服務試點，并逐步向多個城市多個領域擴展，雖然受到傳統(tǒng)理念、體制和機制的束縛，但政府購買服務作為一種理念已經深入人心，其基本框架也已從中央到地方建構起來了。然而，要真正由“虛”的理念和框架到制度和結果的“實”，真正適應新時代中國特色社會主義市場經濟體制改革目標和符合現代財政制度要求，還需要經過更多努力才行。但政府購買服務對推進公共服務的多元供給、提升供給質量和效率方面已經發(fā)揮了積極作用，讓更多人民從中享受到了實惠，也對政府職能轉變起到了積極作用。目前，第三方評價還是政府購買服務運行中的短板，直接牽制了政府購買服務功效的充分發(fā)揮。但是同時也要認識到，我國政府購買服務和第三方評價，并非是在社會主義市場經濟中自發(fā)形成的，而是直接從政府職能中分解出來的，必須在實踐中去逐步完善。

第一，政府思維方式要改變。公共服務的非競爭性和非排他性決定了政府在公共服務供給中居于主導地位，決定了公共服務供給是政府的核心職能之一。但政府在公共服務供給上必須協(xié)調好政府、社會與市場三者關系，加大社會改革。更重要的是應向社會組織分權，在公共服務供給上從政府單方發(fā)力轉向政府、社會和市場三方協(xié)作發(fā)力。充分利用市場機制、社會機制，激發(fā)社會活力，破解第三方評價的瓶頸，是創(chuàng)新社會治理的關鍵。

政府要退進并重，全面清理現行政策，先退后進，以進促退。長期以來，官本位思想已經嚴重滲透到我國經濟社會各領域，“不退則不立”，如果各級政府不主動退出，職能轉換不可能實現。能市場供給的堅決讓位市場，由政府購買服務，將政府監(jiān)督和第三方評價分離。首先，政府要在明確政府職能、厘清與市場邊界的基礎上制定購買服務的指導性目錄，明確政府應實施購買的服務內容。其次，要加強政府購買服務的預算管理，制定購買計劃，根據服務市場供需狀況和服務成本等因素，科學測算支出，編制年度預算和中長期財政規(guī)劃。三是根據相關法律和合同依法監(jiān)督管理。在管理過程中，要區(qū)別政府監(jiān)督與第三方評價的職責，進一步完善政府監(jiān)督機制，通過人大、紀檢監(jiān)察、審計等職能部門對政府購買服務實行全方位的監(jiān)督，及時發(fā)現問題、追究責任、采取補救措施降低風險。人大側重于政府相關預算的制定和執(zhí)行，審計側重于資金使用的合規(guī)性，監(jiān)察機關側重于相關部門的履職情況，民政、工商管理依相應職責對相關過程進行監(jiān)管。另一方面，政府要保證作為獨立法人的第三方機構對公共服務項目的全過程進行評價的獨立性和專業(yè)性的發(fā)揮，并進行及時反饋。

政府要通過政府購買服務逐步培育社會組織發(fā)展。社會組織培育發(fā)展非常重要，社會組織作為現代社會治理的重要力量，是承接政府購買服務的重要主體，不僅是政府購買公共服務的生產者，也是政府購買服務的評價者。但是由于長期在政府一元體制下運行，目前發(fā)展滯后，急需培育發(fā)展。政府購買服務不僅是社會組織服務的對象，也是政府培養(yǎng)社會組織發(fā)展的重要抓手，政府可以通過購買服務的方式，從多方面推動社會組織的社會化進程。在培育事業(yè)單位社會性的同時，也要結合國家事業(yè)單位分類改革方案，行政類事業(yè)單位本身就是購買主體，公益Ⅰ類事業(yè)單位既不是購買主體也能不作為購買服務的承接主體，政府購買服務的承接主體主要是公益Ⅱ類事業(yè)單位，這也是政府購買服務主要的培育對象。

第二，要強化第三方機構的獨立性和專業(yè)性。這不僅需要從法律層面明確建立獨立法人第三方機構評價的制度規(guī)范，將第三方評價機構的遴選、第三方評價的過程及相應的法律責任納入法治化軌道；而且應以事業(yè)單位改革為抓手，加快事業(yè)單位改革，獨立性是專業(yè)性的基礎，強化獨立性必須加快事業(yè)單位的社會化改革。特別是要以“去行政化”改革為切入點重塑作為第三方機構主要來源的事業(yè)單位的微觀基礎?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別。”其本質就是要改變科研機構高度行政化的管理模式，強化這些事業(yè)單位的社會性和學術性。通過重構專業(yè)組織，進而推動第三方評價機構的專業(yè)自主性和獨立性。

由于長期的“行政化”侵蝕，重塑作為第三方評價機構的社會組織的微觀基礎的同時，也要注意營造公正、專業(yè)的文化氛圍，以職業(yè)倫理、職業(yè)道德約束評價專家的行為，增強其責任意識。職業(yè)責任意識的推行不應是口號，要落實到日常的行為上，要有監(jiān)督和懲戒。要強化評審專家的責任，改變“老好人”現象。評審結果向社會相關領域公布，以外部監(jiān)督倒逼評審的科學性。此外，還要強化誠信體系建設，將沒有認真履職的評審專家和機構列入“黑名單”，對嚴重的追究相應的法律責任。

第三，要強化政府購買服務評價的科學性。要在國家治理的視域下深入認識公共服務的評價功能，以“目標—結果模式”取代“投入—產出模式”，重塑績效評價體系。公共服務并不是單一的服務方式、質量、效率、資金使用進度等技術層面的問題，而是涉及政府為誰服務、服務的均等公平如何等價值層面的問題。對于公共服務，重要的是結果，關鍵在于是否提供了好的服務。在量化政府購買公共服務的評價指標，構建評估體系時，必須注重強調評價的前瞻性、穩(wěn)定性、整體性和系統(tǒng)性。既要與委托方與被評價方充分溝通，也要廣泛征求項目服務對象的意見?！?/p>

（作者單位：中國財政科學研究院）

注釋：

①《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96 號）。

[1]財政部財政科學研究所課題組.中央地方科技事權與支出責任的劃分研究 [J].經濟研究參考，2015，（22）.

[2]傅志華，韓鳳芹，史衛(wèi).PPP及政府購買服務不規(guī)范操作蘊藏巨大財政風險[J].中國財政，2017，（18）.

[3]李政剛.從政府主導走向院所治理：公益類科研機構“去行政化”改革研究[J].科技進步與對策，2015，（01）.

[4]王浦劬等.政府向社會力量購買公共服務發(fā)展研究[M].北京：北京大學出版社，2016.