重塑政府購買服務(wù)第三方評價的微觀基礎(chǔ)探析

●史 衛(wèi)

重塑政府購買服務(wù)第三方評價的微觀基礎(chǔ)探析

●史 衛(wèi)

政府購買服務(wù)是提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的重要方式，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的重要內(nèi)容。目前，政府購買服務(wù)作為一種理念已經(jīng)深入人心，其基本框架也已從中央到地方建構(gòu)起來，對推進(jìn)公共服務(wù)的多元供給、提升供給質(zhì)量和效率發(fā)揮了積極作用，有力推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。但第三方評價還是政府購買服務(wù)運行中的短板，直接牽制了政府購買服務(wù)功效的充分發(fā)揮。主要是由于我國第三方評價機構(gòu)目前獨立性、專業(yè)性還不夠，在評價模式上也不夠科學(xué)。這首先需要政府轉(zhuǎn)變思維方式進(jìn)一步向社會分權(quán)，協(xié)調(diào)好政府、社會和市場的關(guān)系，通過事業(yè)單位改革強化第三方評價機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性，在績效評價體系的建構(gòu)上以“目標(biāo)—結(jié)果模式”取代“投入—產(chǎn)出模式”。

政府購買服務(wù) 第三方評價 社會

一、國家治理體系現(xiàn)代化視角下的政府購買服務(wù)

政府購買公共服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用①。政府向社會力量購買公共服務(wù)，是我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷發(fā)展完善的客觀需要，也是全面深化市場化改革的重要任務(wù)。特別是我國進(jìn)入中國特色社會主義的新時代后，社會主要矛盾已經(jīng)由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。推進(jìn)公共服務(wù)市場化、社會化是滿足人民日益增長的美好生活的需要和當(dāng)前不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重要抓手和主要途徑。我國已達(dá)到中等收入國家水平，廣大人民群眾對公共服務(wù)需求的廣度和深度都有了很大提升，相應(yīng)要求政府提高治理能力，完善治理體系，提高公共服務(wù)的供給水平。改革開放以來，我國經(jīng)濟實力和財政實力的大幅度提升，為公共服務(wù)的提供奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是傳統(tǒng)的政府一元直接提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率已經(jīng)不能滿足人民日益增長的美好生活的需要，必須激活社會的力量，鼓勵社會組織承辦，引入社會組織進(jìn)行評價，這樣既可增加公共服務(wù)產(chǎn)品的供給，也可更好提升公共服務(wù)產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率，還可以減少政府機構(gòu)運行和養(yǎng)人的成本，提高資源配置效率。

政府購買服務(wù)，也就意味著公共服務(wù)供給“管、辦、評”三部分的分離，建立政府與社會組織在市場經(jīng)濟體制下相互協(xié)作、相互制衡的公共服務(wù)供給機制。進(jìn)一步加強政府在公共服務(wù)供給上的管理責(zé)任，而將生產(chǎn)與評價讓渡給社會和市場，凡是社會和市場能解決的公共服務(wù)，政府都將逐漸退出。

政府購買服務(wù)不僅是我國新時代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點。黨的十八大強調(diào)，要加強和創(chuàng)新社會管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“創(chuàng)新社會治理體制，需要激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)?！秉h的十九大進(jìn)一步提出要完善公共服務(wù)體系，要求打造共建共治共享的社會治理格局。要求建立和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。這也就是要求政府從管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，從一元治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、社會與市場多元治理模式，這也必然帶來公共服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變。另一方面，公共服務(wù)供給直接關(guān)聯(lián)著政府、社會、市場和廣大公眾方方面面。要實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，必須處理好政府與社會、市場的關(guān)系，充分激活社會和市場的功能，引入社會第三方評價，使政府和市場能夠有效克服自身的缺陷，發(fā)揮彼此難以相互替代的功能。特別是政府通過向社會組織購買公共服務(wù)，能更好培育和鼓勵社會組織參與公共事務(wù)，形成政府、社會和市場多元共治的治理體系，有力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

國家治理模式轉(zhuǎn)型視角下的政府購買服務(wù)也就是公共服務(wù)供給由 “政府 （提供者）—公眾（消費者）”兩個主體，演變?yōu)檎ㄌ峁┱撸?、社會組織（生產(chǎn)者）、社會組織（第三方評價者）和公眾（消費者）四個主體。由原來政府“管、辦、評”合一分解為政府與生產(chǎn)者、評價者三個主體。首先是政府改直接提供為購買，由公共服務(wù)唯一的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者，把屬于政府職能、應(yīng)該由政府提供的一部分公共服務(wù)和對公共服務(wù)的評價都交給社會力量承接。

圖1 政府購買服務(wù)模式運行圖

二、政府購買服務(wù)第三方評價的現(xiàn)實困境

從國家治理和效率角度看，第三方評價處在關(guān)鍵位置。就利用市場機制和社會力量而言，PPP、政府采購和政府購買服務(wù)都屬于政府與社會資本合作。但PPP側(cè)重于周期較長的工程建設(shè)投資項目，是政府與社會資本共同出資、合作共贏、共擔(dān)風(fēng)險；政府購買服務(wù)則是側(cè)重于基本公共服務(wù)，首先采購內(nèi)容是必須由政府提供的基本公共服務(wù)產(chǎn)品，其次是由政府付費提供，就是政府有預(yù)算安排為服務(wù)付費。在績效評價上，政府采購注重的是財政性資金使用的規(guī)范和節(jié)約；而政府購買服務(wù)注重于公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率，要求購買方式要比直接提供的質(zhì)量和效率更高，其推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的作用更為突出。那么對公共服務(wù)質(zhì)量和效率的評價就更為關(guān)鍵，第三方績效評價克服政府內(nèi)部評價角色重疊矛盾,通過相對公正獨立的第三方社會組織，得到相對客觀的評價結(jié)果，從而真正突破官本位、權(quán)力本位的管理模式，直接推動政府行政模式和治理理念的轉(zhuǎn)變，改變政府在公共服務(wù)供給上的“缺位、錯位、越位”現(xiàn)象，通過公共服務(wù)評價過程的溝通和反饋，促使政府職能的轉(zhuǎn)變。但是就目前而言，很多第三方評價徒具形式，看似非常規(guī)范的程序、繁復(fù)的指標(biāo)體系和分析模型，既無力制止政府在政府購買服務(wù)內(nèi)容上 “拍腦袋”式的決策，又無力改善公共服務(wù)質(zhì)量和效率，很少有項目因為第三方評價供給質(zhì)量和效率不佳而被追責(zé)，也沒有一個財政資金浪費案例是因為第三方評價而發(fā)現(xiàn)，評價的結(jié)果往往是皆大歡喜。應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，盡管政府購買服務(wù)第三方評價取得了一定的進(jìn)展，但是在現(xiàn)實中還是充滿尷尬和無奈。

其現(xiàn)實困境：一是中國目前還缺乏真正的“社會”組織。很多作為事業(yè)單位的社會組織，社會化特征模糊，市場化特征也不鮮明，卻帶有較強的行政色彩，市場化程度較低，“政府屬性”大于“社會屬性”，很難承擔(dān)起第三方評價所需要的獨立性。各種社會組織的管理體制，雖然從國家層面已經(jīng)確立了去行政化的原則，要求推動事業(yè)單位改革，但長期的行政化管理思維很難扭轉(zhuǎn)。特別是長期形成的獨特的單位文化。這種建構(gòu)在行政模式上的事業(yè)單位文化，不僅將各種行政規(guī)章制度約束套用在評審人員身上，而且行政的等級文化也自然侵蝕著評審人員和評價活動，繁文縟節(jié)式的管理模式和低調(diào)的行為規(guī)范也嚴(yán)重抑制了第三方評價者獨立性的發(fā)揮。即使民辦的社會組織，也往往因為受雇于委托方，收取委托方的評價費，很難不受制于委托方，獨立性在一定程度上受到委托方的牽制，也就難以得出獨立客觀的評價結(jié)論。此外，第三方機構(gòu)也存在本身專業(yè)性不強的問題。公共服務(wù)評價從評價理念、相關(guān)理論、評價工具、分析方法都具有很強的專業(yè)性，而我國目前選聘的第三方評價機構(gòu)多為會計師事務(wù)所、教育機構(gòu)和政府管理部門下設(shè)的研究機構(gòu)，專業(yè)化機構(gòu)發(fā)育不足、功能不強。

二是中國是人情社會，委托方、受評方一團和氣。大多數(shù)評價在委托方主導(dǎo)下，由被評價方一路陪同考察，提供自評文件、各種數(shù)據(jù)材料及滿意度調(diào)查資料，真實性和客觀性難以得到保證。第三方評價機構(gòu)很難獨立發(fā)揮作用，了解到真實狀況。

三是現(xiàn)有的從西方照搬的評價模式過多依賴于一定的指標(biāo)體系，又以“投入—產(chǎn)出模式”進(jìn)行分析。由于很多指標(biāo)設(shè)計是委托方根據(jù)自己日常管理需求提出的，缺乏前瞻性、整體性、系統(tǒng)性，局限于一些局部，第三方的專業(yè)技術(shù)水平無法得到發(fā)揮，而在指標(biāo)選擇上又先天受制于數(shù)據(jù)的可比性和可得性，很難真正反映出相關(guān)公共服務(wù)產(chǎn)品的服務(wù)效果。再加上有了相應(yīng)的指標(biāo)，公共服務(wù)產(chǎn)品生產(chǎn)組織就有了為了指標(biāo)而進(jìn)行“達(dá)標(biāo)”的操作，一般滿意度作為一個指標(biāo)也是限定在一定區(qū)間內(nèi)即為達(dá)標(biāo)，這就造成第三方評價的分?jǐn)?shù)往往接近于滿分的尷尬。同時，評價有時過度局限于財政資金使用的合規(guī)性上，對公共服務(wù)的功能和作用沒有厘清，由認(rèn)識上的誤區(qū)導(dǎo)致第三方機構(gòu)在評價實施路徑上出現(xiàn)誤區(qū)，使得績效評價局限于指標(biāo)的設(shè)計和評價，往往是“為評價而評價，有評價無績效”。

公共服務(wù)評價由于其具有很大特殊性，如類型多樣、時間較短、回溯困難、不易定量等，給績效評價的理論和實踐都帶來很大挑戰(zhàn)。即使在西方國家，有著較長時間的探索，但仍存在很多困境，而我國轉(zhuǎn)型時期遇到的困境就更大。

三、重塑第三方評價的微觀基礎(chǔ)

我國改革有著明顯的漸進(jìn)性特點，一般都是從試點開始，力求先建立起一個框架，再從原有體制里逐步突破，不斷完善。政府購買服務(wù)也是如此。隨著1992年黨的十四大明確我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟，政府購買服務(wù)、授權(quán)、特許、使用者付費、合同外包等公共服務(wù)的社會化、市場化改革就漸次展開。1995年，上海浦東新區(qū)開始進(jìn)行政府購買服務(wù)試點，并逐步向多個城市多個領(lǐng)域擴展，雖然受到傳統(tǒng)理念、體制和機制的束縛，但政府購買服務(wù)作為一種理念已經(jīng)深入人心，其基本框架也已從中央到地方建構(gòu)起來了。然而，要真正由“虛”的理念和框架到制度和結(jié)果的“實”，真正適應(yīng)新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)和符合現(xiàn)代財政制度要求，還需要經(jīng)過更多努力才行。但政府購買服務(wù)對推進(jìn)公共服務(wù)的多元供給、提升供給質(zhì)量和效率方面已經(jīng)發(fā)揮了積極作用，讓更多人民從中享受到了實惠，也對政府職能轉(zhuǎn)變起到了積極作用。目前，第三方評價還是政府購買服務(wù)運行中的短板，直接牽制了政府購買服務(wù)功效的充分發(fā)揮。但是同時也要認(rèn)識到，我國政府購買服務(wù)和第三方評價，并非是在社會主義市場經(jīng)濟中自發(fā)形成的，而是直接從政府職能中分解出來的，必須在實踐中去逐步完善。

第一，政府思維方式要改變。公共服務(wù)的非競爭性和非排他性決定了政府在公共服務(wù)供給中居于主導(dǎo)地位，決定了公共服務(wù)供給是政府的核心職能之一。但政府在公共服務(wù)供給上必須協(xié)調(diào)好政府、社會與市場三者關(guān)系，加大社會改革。更重要的是應(yīng)向社會組織分權(quán)，在公共服務(wù)供給上從政府單方發(fā)力轉(zhuǎn)向政府、社會和市場三方協(xié)作發(fā)力。充分利用市場機制、社會機制，激發(fā)社會活力，破解第三方評價的瓶頸，是創(chuàng)新社會治理的關(guān)鍵。

政府要退進(jìn)并重，全面清理現(xiàn)行政策，先退后進(jìn)，以進(jìn)促退。長期以來，官本位思想已經(jīng)嚴(yán)重滲透到我國經(jīng)濟社會各領(lǐng)域，“不退則不立”，如果各級政府不主動退出，職能轉(zhuǎn)換不可能實現(xiàn)。能市場供給的堅決讓位市場，由政府購買服務(wù)，將政府監(jiān)督和第三方評價分離。首先，政府要在明確政府職能、厘清與市場邊界的基礎(chǔ)上制定購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，明確政府應(yīng)實施購買的服務(wù)內(nèi)容。其次，要加強政府購買服務(wù)的預(yù)算管理，制定購買計劃，根據(jù)服務(wù)市場供需狀況和服務(wù)成本等因素，科學(xué)測算支出，編制年度預(yù)算和中長期財政規(guī)劃。三是根據(jù)相關(guān)法律和合同依法監(jiān)督管理。在管理過程中，要區(qū)別政府監(jiān)督與第三方評價的職責(zé)，進(jìn)一步完善政府監(jiān)督機制，通過人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計等職能部門對政府購買服務(wù)實行全方位的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題、追究責(zé)任、采取補救措施降低風(fēng)險。人大側(cè)重于政府相關(guān)預(yù)算的制定和執(zhí)行，審計側(cè)重于資金使用的合規(guī)性，監(jiān)察機關(guān)側(cè)重于相關(guān)部門的履職情況，民政、工商管理依相應(yīng)職責(zé)對相關(guān)過程進(jìn)行監(jiān)管。另一方面，政府要保證作為獨立法人的第三方機構(gòu)對公共服務(wù)項目的全過程進(jìn)行評價的獨立性和專業(yè)性的發(fā)揮，并進(jìn)行及時反饋。

政府要通過政府購買服務(wù)逐步培育社會組織發(fā)展。社會組織培育發(fā)展非常重要，社會組織作為現(xiàn)代社會治理的重要力量，是承接政府購買服務(wù)的重要主體，不僅是政府購買公共服務(wù)的生產(chǎn)者，也是政府購買服務(wù)的評價者。但是由于長期在政府一元體制下運行，目前發(fā)展滯后，急需培育發(fā)展。政府購買服務(wù)不僅是社會組織服務(wù)的對象，也是政府培養(yǎng)社會組織發(fā)展的重要抓手，政府可以通過購買服務(wù)的方式，從多方面推動社會組織的社會化進(jìn)程。在培育事業(yè)單位社會性的同時，也要結(jié)合國家事業(yè)單位分類改革方案，行政類事業(yè)單位本身就是購買主體，公益Ⅰ類事業(yè)單位既不是購買主體也能不作為購買服務(wù)的承接主體，政府購買服務(wù)的承接主體主要是公益Ⅱ類事業(yè)單位，這也是政府購買服務(wù)主要的培育對象。

第二，要強化第三方機構(gòu)的獨立性和專業(yè)性。這不僅需要從法律層面明確建立獨立法人第三方機構(gòu)評價的制度規(guī)范，將第三方評價機構(gòu)的遴選、第三方評價的過程及相應(yīng)的法律責(zé)任納入法治化軌道；而且應(yīng)以事業(yè)單位改革為抓手，加快事業(yè)單位改革，獨立性是專業(yè)性的基礎(chǔ)，強化獨立性必須加快事業(yè)單位的社會化改革。特別是要以“去行政化”改革為切入點重塑作為第三方機構(gòu)主要來源的事業(yè)單位的微觀基礎(chǔ)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別?！逼浔举|(zhì)就是要改變科研機構(gòu)高度行政化的管理模式，強化這些事業(yè)單位的社會性和學(xué)術(shù)性。通過重構(gòu)專業(yè)組織，進(jìn)而推動第三方評價機構(gòu)的專業(yè)自主性和獨立性。

由于長期的“行政化”侵蝕，重塑作為第三方評價機構(gòu)的社會組織的微觀基礎(chǔ)的同時，也要注意營造公正、專業(yè)的文化氛圍，以職業(yè)倫理、職業(yè)道德約束評價專家的行為，增強其責(zé)任意識。職業(yè)責(zé)任意識的推行不應(yīng)是口號，要落實到日常的行為上，要有監(jiān)督和懲戒。要強化評審專家的責(zé)任，改變“老好人”現(xiàn)象。評審結(jié)果向社會相關(guān)領(lǐng)域公布，以外部監(jiān)督倒逼評審的科學(xué)性。此外，還要強化誠信體系建設(shè)，將沒有認(rèn)真履職的評審專家和機構(gòu)列入“黑名單”，對嚴(yán)重的追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

第三，要強化政府購買服務(wù)評價的科學(xué)性。要在國家治理的視域下深入認(rèn)識公共服務(wù)的評價功能，以“目標(biāo)—結(jié)果模式”取代“投入—產(chǎn)出模式”，重塑績效評價體系。公共服務(wù)并不是單一的服務(wù)方式、質(zhì)量、效率、資金使用進(jìn)度等技術(shù)層面的問題，而是涉及政府為誰服務(wù)、服務(wù)的均等公平如何等價值層面的問題。對于公共服務(wù)，重要的是結(jié)果，關(guān)鍵在于是否提供了好的服務(wù)。在量化政府購買公共服務(wù)的評價指標(biāo)，構(gòu)建評估體系時，必須注重強調(diào)評價的前瞻性、穩(wěn)定性、整體性和系統(tǒng)性。既要與委托方與被評價方充分溝通，也要廣泛征求項目服務(wù)對象的意見?！?/p>

（作者單位：中國財政科學(xué)研究院）

注釋：

①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96 號）。

[1]財政部財政科學(xué)研究所課題組.中央地方科技事權(quán)與支出責(zé)任的劃分研究 [J].經(jīng)濟研究參考，2015，（22）.

[2]傅志華，韓鳳芹，史衛(wèi).PPP及政府購買服務(wù)不規(guī)范操作蘊藏巨大財政風(fēng)險[J].中國財政，2017，（18）.

[3]李政剛.從政府主導(dǎo)走向院所治理：公益類科研機構(gòu)“去行政化”改革研究[J].科技進(jìn)步與對策，2015，（01）.

[4]王浦劬等.政府向社會力量購買公共服務(wù)發(fā)展研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2016.