“海綿城市”引領(lǐng)城市建設(shè)步入新航道

邱曉穩(wěn)

“海綿城市”引領(lǐng)城市建設(shè)步入新航道

邱曉穩(wěn)

近年來，作為加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理、緩解城市內(nèi)澇的一項(xiàng)重大工程，海綿城市建設(shè)在全國許多城市陸續(xù)鋪開，城市發(fā)展方式迎來重大轉(zhuǎn)變。

海綿城市是中國城市建設(shè)方式轉(zhuǎn)型。我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)了開發(fā)強(qiáng)度高、硬質(zhì)鋪裝多等問題，特別是屋面、道路、地面等設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致下墊面過度硬化，改變了城市原有自然生態(tài)本底和水文特征，70%以上的降雨形成徑流，城市“大雨必澇、雨后即旱”，帶來水生態(tài)惡化、水資源緊缺、水環(huán)境污染、水安全缺乏保障等問題。發(fā)達(dá)國家在城鎮(zhèn)化過程中也曾出現(xiàn)過類似情況，通過及時(shí)調(diào)整城市規(guī)劃建設(shè)理念，實(shí)施低影響開發(fā)模式、可持續(xù)排水管理、水敏感城市設(shè)計(jì)等，合理控制雨水徑流，有效解決了上述問題。海綿城市建設(shè)是人與自然和諧共生城市的突破口。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀是長期的歷史欠賬，不可能一蹴而就，海綿城市建設(shè)是一個(gè)漫長而艱巨的過程。

海綿城市應(yīng)運(yùn)而生

改革開放以來，我國城市數(shù)量從1978年的193個(gè)增加到2014年的658個(gè)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%，城市已成為人們生產(chǎn)生活的重要組成部分。與此同時(shí)，城市也面臨資源約束趨緊、環(huán)境污染加重、生態(tài)系統(tǒng)退化等一系列問題，其中又以城市水問題表現(xiàn)最為突出。

2012年，海綿城市的概念首次提出，2015年10月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2017年3月5日第十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理再次提到：統(tǒng)籌城市地上地下建設(shè)，再開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里以上，啟動(dòng)消除城區(qū)重點(diǎn)易澇區(qū)段三年行動(dòng)，推進(jìn)海綿城市建設(shè)，使城市既有quot;面子quot;，更有quot;里子quot;。為推進(jìn)海綿城市自上而下加速前行，近年來國內(nèi)政策持續(xù)加碼。中央及各部委政策密集發(fā)布確定方向，各地方政府出臺(tái)海綿城市建設(shè)指導(dǎo)意見加速執(zhí)行。截至目前，從中央到地方政府，海綿城市政策的推動(dòng)呈指數(shù)型增長。

近年來，我國北京、上海、深圳、武漢、杭州和南昌等多個(gè)城市頻繁出現(xiàn)城市內(nèi)澇，受災(zāi)城市數(shù)量、規(guī)模、經(jīng)濟(jì)損失程度和人員死傷均呈顯著上升趨勢(shì)。

海綿城市，是指城市能像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方面具有良好“彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存水“釋放”并加以利用。通過加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。

伴隨著全球特別是我國大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，熱島效應(yīng)、城市缺水、“路上行船”等城市病開始盛行，“海綿城市”建設(shè)理念應(yīng)運(yùn)而生。所謂海綿城市，就是充分發(fā)揮原始地形地貌對(duì)降雨的積存作用，充分發(fā)揮自然下墊面和生態(tài)本底對(duì)雨水的滲透作用，充分發(fā)揮植被、土壤、濕地等對(duì)水質(zhì)的自然凈化作用，使城市像“海綿”一樣，對(duì)雨水具有吸收和釋放功能，能夠彈性地適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害。

海綿城市作為新一代城市雨洪管理概念，是在確保城市排水防澇安全的前提下，對(duì)雨水進(jìn)行吸附，實(shí)現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化，促進(jìn)雨水資源的利用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能。目前，城市雨水資源化利用在解決城市水問題方面具有極其重要的作用，已經(jīng)成為全球各國城市建設(shè)的首選。

做好生態(tài)大文章 海綿城市建設(shè)引領(lǐng)城市發(fā)展

黨的十八大報(bào)告首次單篇論述生態(tài)文明，把“美麗中國”作為未來生態(tài)文明的宏偉目標(biāo)，把生態(tài)文明建設(shè)擺在總體布局的高度來論述。隨著生態(tài)文明從納入“五位一體”戰(zhàn)略布局到寫入“十三五”規(guī)劃，綠色發(fā)展的理念進(jìn)一步凸顯。

城市轉(zhuǎn)型發(fā)展是綠色發(fā)展的一種方式。海綿城市建設(shè)既可解決我們的生態(tài)城市建設(shè)問題，也可以應(yīng)對(duì)我們現(xiàn)在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的需求。海綿城市涵蓋了城市建設(shè)的方方面面，實(shí)際上是一個(gè)方法，是一個(gè)理念。

在十八大提出生態(tài)文明建設(shè)之后，2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上發(fā)表講話時(shí)談到：“要建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。2014年10月，《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》出臺(tái)，國家財(cái)政部、住建部、水利部大力支持海綿城市試點(diǎn)城市建設(shè)。海綿城市建設(shè)成為我國城市建設(shè)轉(zhuǎn)型的出發(fā)點(diǎn)之一，代表著城市建設(shè)從經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的模式向生態(tài)文明建設(shè)模式轉(zhuǎn)變。

海綿城市建設(shè)為解決城市水問題開拓了新的思路，有助于實(shí)現(xiàn)由“工程治水”向“生態(tài)治水”的轉(zhuǎn)變，對(duì)于提高城市防洪排澇能力、修復(fù)城市水生態(tài)、實(shí)現(xiàn)雨洪利用、促進(jìn)城市水系統(tǒng)良性循環(huán)具有十分重要的意義。

綠色發(fā)展，是發(fā)展理念和方式的根本轉(zhuǎn)變，引領(lǐng)中國現(xiàn)代化新路徑。建設(shè)海綿城市是黨中央、國務(wù)院推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、倡導(dǎo)綠色發(fā)展的重大舉措。

海綿城市建設(shè)既要實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)，也要滿足現(xiàn)有城市功能。海綿城市的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)優(yōu)先利用綠色、生態(tài)化的“彈性”或“柔性”設(shè)施，并注重與傳統(tǒng)的“剛性”設(shè)施進(jìn)行有效銜接。通過“剛?cè)嵯酀?jì)”，建立和完善城市的“海綿體”，強(qiáng)化對(duì)城市徑流雨水的排放控制與管理，從而實(shí)現(xiàn)緩解城市內(nèi)澇、削減徑流污染負(fù)荷、提高雨水資源化水平、降低暴雨內(nèi)澇控制成本、改善城市景觀等多重目標(biāo)，最終為城市構(gòu)建起可持續(xù)、健康的水循環(huán)系統(tǒng)。海綿城市，就是要讓水在城市中的遷移活動(dòng)更加“自然”。海綿城市強(qiáng)調(diào)優(yōu)先利用植草溝、雨水花園、下沉式綠地等“綠色”措施來組織排放徑流雨水，以“慢排緩釋”和“源頭分散式”控制為主要規(guī)劃設(shè)計(jì)理念，先利用場地源頭設(shè)施對(duì)徑流進(jìn)行促滲減排，部分徑流雨水可予以調(diào)蓄凈化和回收利用，最后實(shí)現(xiàn)安全有序排放。

2015年全國首批16個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市：遷安、白城、鎮(zhèn)江、嘉興、池州、廈門、萍鄉(xiāng)、濟(jì)南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)。2016年財(cái)政部、住建部、水利部三部委發(fā)布了第二批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)入圍名單，福州、珠海、寧波、玉溪、大連、深圳、上海、慶陽、西寧、三亞、青島、固原、天津、北京等14個(gè)城市成功入圍，截至目前，全國已有30個(gè)城市被選定為海綿城市建設(shè)的試點(diǎn)城市。

這30個(gè)試點(diǎn)城市將分三年獲得中央財(cái)政海綿城市建設(shè)資金補(bǔ)助，直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元。

2016年10月中旬，國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，部署推進(jìn)海綿城市建設(shè)工作，其中提出，“到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求，到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求?！睋?jù)前瞻預(yù)測，到2020年全國城市建成區(qū)面積將在61000平方公里左右，要完成20%的政策目標(biāo)，需要改造12200平方公里，海綿城市建設(shè)市場規(guī)模將超過2萬億元?！昂＞d城市”建設(shè)已上升到國家戰(zhàn)略。

海綿城市建設(shè)，蘊(yùn)藏著巨大的投資潛力。據(jù)估算，海綿城市建設(shè)投資約為每平方公里1億元～1.5億元，全國海綿城市建設(shè)的總投資額有望超過5萬億，這是一個(gè)巨大的投資空間。面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，這是一個(gè)拉動(dòng)我國投資的重要方向，也極有可能成為下一個(gè)重要的投資風(fēng)口。

為了解決海綿城市投資建設(shè)等問題，推進(jìn)海綿城市項(xiàng)目的建設(shè)工作，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號(hào)）提出要積極推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，吸引社會(huì)資本廣泛參與海綿城市建設(shè)，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府的調(diào)控引導(dǎo)作用。水利部也在《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)海綿城市建設(shè)水利工作的指導(dǎo)意見的通知》（水規(guī)計(jì)〔2015〕321號(hào)）中提出要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，推行政府和社會(huì)資本合作的建設(shè)運(yùn)營模式以推進(jìn)海綿城市建設(shè)水利工作。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國家開發(fā)銀行共同出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持海綿城市建設(shè)的通知》（建城〔2015〕208號(hào)）提出建設(shè)項(xiàng)目儲(chǔ)備制度，加大信貸支持力度，對(duì)于采用PPP模式整體打包運(yùn)作的項(xiàng)目給予貸款規(guī)模傾斜，優(yōu)先提供中長期信貸支持。

可以看到，從國務(wù)院到財(cái)政部、水利部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等，相繼出臺(tái)一系列政策指導(dǎo)支持海綿城市建設(shè)工作的開展，且在海綿城市建設(shè)中鼓勵(lì)推廣運(yùn)用PPP模式。PPP模式作為國務(wù)院及各部委積極推廣的在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新投融資機(jī)制的一種投融資模式，是政府和社會(huì)資本建立的一種長期合作關(guān)系。運(yùn)用PPP模式推進(jìn)海綿城市的建設(shè)，一方面可幫助政府平滑財(cái)政支出，減輕財(cái)政壓力；另一方面，引入社會(huì)資本可帶來創(chuàng)新的設(shè)計(jì)理念及專業(yè)的建設(shè)運(yùn)營能力，可有效改善基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)、提升建設(shè)運(yùn)營水平、提高公共服務(wù)使用效率。在有限的風(fēng)險(xiǎn)和成本內(nèi)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的有效供給，使得利用PPP模式實(shí)施海綿城市項(xiàng)目已經(jīng)成為各地政府的常見選擇。

系統(tǒng)工程 多方合力

海綿城市不是盲目的工程堆砌，而是能夠最大程度協(xié)同發(fā)揮作用的生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)文明其終極目標(biāo)是建立整個(gè)國土范圍的生態(tài)安全格局、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，修復(fù)并維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整、健康，從而達(dá)到人與自然的和諧，使生態(tài)系統(tǒng)能為人提供持續(xù)的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)：“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”，因此生態(tài)文明建設(shè)一定不是單一目標(biāo)，而是系統(tǒng)性的。海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃要以水為紐帶，與城市水資源規(guī)劃、供水節(jié)水規(guī)劃、污水處理與再生利用規(guī)劃、排水防澇規(guī)劃、城市防洪規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃、城市豎向規(guī)劃、道路交通規(guī)劃、園林綠地規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃在管控空間、用地豎向、規(guī)模數(shù)量指標(biāo)等方面做好協(xié)調(diào)銜接，從而實(shí)現(xiàn)不同專項(xiàng)規(guī)劃在同一城市空間的“多規(guī)合一”。

海綿城市建設(shè)的大量工程將涉及小區(qū)、道路、公園、濕地、水系等領(lǐng)域的生態(tài)景觀修復(fù)和強(qiáng)化建設(shè)，讓城市“更生態(tài)、更美麗”海綿城市建設(shè)從源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理著手。綜合采取滲、滯、蓄、凈、用、排等工程技術(shù)措施，控制城市雨水涇流，實(shí)現(xiàn)低影響城市開發(fā)建設(shè)，最大限度地減少由于城市開發(fā)建設(shè)行為對(duì)原有自然水文特征和水生態(tài)環(huán)境造成的破壞，從而實(shí)現(xiàn)修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)城市水資源、改善城市水環(huán)境、提高城市水安全的多重目標(biāo)。海綿城市建設(shè)包括城市建設(shè)的方方面面。要以城市建筑與小區(qū)、城市道路、綠地與廣場、水系等建設(shè)為載體，城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工及工程管理等各部門、各專業(yè)要統(tǒng)籌配合，突破傳統(tǒng)的“以排為主”的城市雨水管理理念，通過滲、滯、蓄、凈、用、排等多種生態(tài)化技術(shù)，構(gòu)建低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)。

海綿城市建設(shè)不是一個(gè)部門、一個(gè)單位就能完成的，需要全社會(huì)共同參與。海綿城市就是生態(tài)城市，就是生態(tài)宜居，涉及到每個(gè)人。政府和市場還有社會(huì)公眾每一方對(duì)于海綿城市建設(shè)有著責(zé)無旁貸的義務(wù)和責(zé)任。海綿城市建設(shè)是百年大計(jì)，是城市的未來。

在社會(huì)各界的大力推進(jìn)下，我國海綿城市建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，2015年，福建、海南、四川、臺(tái)灣四個(gè)省份以及南寧、昆明、廣州、巢湖、南京、西安、秦皇島、哈爾濱等城市均在不同程度地進(jìn)行海綿城市規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)和建設(shè)運(yùn)營方面的全面啟動(dòng)。2016年，陜西、江西、江蘇、河南、安徽、河北、浙江等省份也加快了海綿城市建設(shè)的步伐，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016多省份海綿城市等重點(diǎn)項(xiàng)目投資累計(jì)超14萬億。

海綿城市既是工程建設(shè)，同時(shí)又是一種發(fā)展理念。海綿城市建設(shè)的意義不言而喻，既有利于改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的系統(tǒng)完善，使城市環(huán)境更宜居美好。同時(shí)為相關(guān)產(chǎn)業(yè)迎來無限發(fā)展機(jī)遇，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。推動(dòng)海綿城市沿著正確的道路繼續(xù)前進(jìn)，將成為未來城市建設(shè)堅(jiān)定不移的方向和目標(biāo)。