當(dāng)前東北地區(qū)經(jīng)濟下行成因與對策分析

◎薄文廣 肖月明 張琪

當(dāng)前東北地區(qū)經(jīng)濟下行成因與對策分析

◎薄文廣 肖月明 張琪

近年來，東北地區(qū)重工業(yè)和國企為主的“雙單一”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新能力較低引致價值鏈低端、外部資源利用較少和人才外流以及地方政府低水平路徑依賴等因素互相強化，使其經(jīng)濟陷入不利循環(huán)累積困局。本文通過深入分析，提出以中央分類指導(dǎo)精準(zhǔn)施策為基礎(chǔ)、高效有為服務(wù)型地方政府構(gòu)建為突破、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級為根本、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力提升為支撐、加大對內(nèi)和對外開放為保障等建議。

東北地區(qū)；單一經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；路徑依賴

黑龍江龍煤集團欠薪事件、東北外流人口超百萬、東北經(jīng)濟斷崖式下滑、投資不過山海關(guān)等新聞事件使得東北經(jīng)濟振興的成效等問題再次受到全社會的關(guān)注，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人也多次就東北經(jīng)濟振興問題發(fā)表重要講話或作出重要批示，這些都說明了東北地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的復(fù)雜性和艱巨性。

當(dāng)前東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要特征

1.經(jīng)濟總體呈現(xiàn)下行態(tài)勢且愈發(fā)明顯

自東北振興戰(zhàn)略實施以來，2003-2013年間，東北三省經(jīng)濟平均增速均在全國平均增速之上，特別是2008年國家推出“四萬億”政策后，以重工業(yè)為主的東北地區(qū)經(jīng)濟更是取得了快速發(fā)展。但2013年后，東北地區(qū)經(jīng)濟增速呈現(xiàn)下行特征，放緩態(tài)勢明顯，超過全國平均水平。2014年和2015年，東北地區(qū)經(jīng)濟平均增長率為5.97%和5.07%，僅為同期全國平均水平的81%和73%，2015年東北三省經(jīng)濟增長率均居全國末流（除了山西經(jīng)濟增速位于全國倒數(shù)第二外，其他均為東北地區(qū)）。2016年第一季度，遼寧經(jīng)濟同比增長率僅為-1. 3%，東北地區(qū)平均經(jīng)濟增長率進一步降低到只有全國平均增速的50%。

2.固定資產(chǎn)投資和進出口呈現(xiàn)較大降幅

2002 年之前，東北地區(qū)投資與地區(qū)生產(chǎn)總值之比約為1/3，2003-2013年上升明顯，從35.71%上漲到86.39%，躍升50.68個百分點，而同期，全國投資與GDP之比僅上漲35.21個百分點。2013年后，東北地區(qū)固定資產(chǎn)投資經(jīng)歷了快速下降過程，其中2014年，遼寧和黑龍江的固定資產(chǎn)投資分別為24730億元和9828億元，分別比2013年同比下降1.5個和14.81個百分點；2015年，遼寧固定資產(chǎn)投資繼續(xù)負向增長。與固定資產(chǎn)投資大幅下降類似，2003-2011年，東北地區(qū)進出口與全國態(tài)勢基本一致，且平均增幅強于全國平均水平，但進入2012年后，東北地區(qū)進出口降幅超過全國平均水平，且下降幅度日益擴大。2015年度，遼寧、吉林與黑龍江進出口增速分別下降28.44個、15.83個和45.99個百分點，而同期全國進出口僅下降8.1個百分點。東北三省固定資產(chǎn)投資和進出口相對于全國更大幅度的下降，使得未來投資和進出口貿(mào)易更加謹慎，進一步延緩了東北地區(qū)的經(jīng)濟振興步伐。

3.地方財政收支平衡壓力日益加大

由于東北地區(qū)經(jīng)濟下行，特別是重工業(yè)為主的固定資產(chǎn)投資和工業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)較大問題，導(dǎo)致地方政府一般預(yù)算收入比其地區(qū)生產(chǎn)總值增速更大幅度下滑。2015年，全國31個省市自治區(qū)中，只有3個省份地方政府一般預(yù)算收入呈現(xiàn)負增長，除了同比下滑9.8%的山西省外，黑龍江省同比下滑10.46%，遼寧省更是大幅下降33.4%，降速處于歷史最低水平。只有吉林省情況較好，同比輕微上漲2.15個百分點。與地方財政收入大幅下滑形成鮮明對比的是，社會保障、教育衛(wèi)生等民生財政支出依然處于較高速增長態(tài)勢，2015年，東北地區(qū)一般預(yù)算收入為4520億元，而其財政支出總計為11721億元，財政支出收入比由2014年的2快速上升到2015年的2.59，地方財政收支平衡壓力日益加大，地方政府針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以施展的產(chǎn)業(yè)促進空間越來越小。

經(jīng)濟下行原因分析

1.重工業(yè)和國企為主的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)易受外部環(huán)境影響

從歷史上特別是上世紀(jì)50年代初期情況看， 東北三省就擁有較高現(xiàn)代化程度、適于開展重工業(yè)的客觀基礎(chǔ)以及臨近蘇聯(lián)的地理優(yōu)勢（蘇聯(lián)援建我國156個重點項目中位于東北地區(qū)的有58個，占比達到37.2%），使得其產(chǎn)業(yè)發(fā)展在國內(nèi)處于領(lǐng)先地位。大慶、遼河油田的開發(fā)和人少地多的土地資源，使得東北地區(qū)形成了以資源開采等重工業(yè)和農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

在產(chǎn)業(yè)類型上，雖然東北振興戰(zhàn)略實施以來，重工業(yè)比重有所下降，但2014年占比依然為78%，高于全國平均水平近9個百分點，且集中在鋼鐵、煤炭和石油等領(lǐng)域。對重工業(yè)特別是對基礎(chǔ)能源原料如煤炭、鋼鐵、石油和基礎(chǔ)裝備行業(yè)的過度依賴，使得東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展更易受到外部環(huán)境變化的影響?！笆濉币詠恚澜缰饕?jīng)濟體對大宗商品需求下降，對東北地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成了嚴(yán)重不利影響。

在企業(yè)類型上，東北地區(qū)經(jīng)濟已經(jīng)形成了以國企為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，民營企業(yè)普遍規(guī)模較小，且多依附國企上下游發(fā)展，并且受到國企體制的限制，沒有發(fā)展成為與國企平等甚至是形成競合關(guān)系互促互進的經(jīng)濟主體。2015年，在全部規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總資產(chǎn)中，全國國有控股企業(yè)所占比例平均為38.9%，而東北地區(qū)國有控股企業(yè)所占比例平均為51.6%，黑龍江更是高達61.4%。東北地區(qū)以重工業(yè)為主和國企為主的“雙單一”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)互相依賴，互相強化，使東北地區(qū)經(jīng)濟具有天然脆弱性，更易受到外部環(huán)境的影響。

2.創(chuàng)新能力較低導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展停留在價值鏈低端

隨著人口紅利逐步減少，創(chuàng)新已經(jīng)成為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和跨越中等收入陷阱的重要支撐。東北地區(qū)高等院校和科研機構(gòu)眾多，據(jù)統(tǒng)計，2014年，每10萬人中高等院校在校學(xué)生數(shù)遼寧、吉林和黑龍江分別為2932人、3168人和2555人，皆高于全國2488人的平均水平。但是東北地區(qū)研發(fā)成果的當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)化率不高，科研優(yōu)勢遠遠沒有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的經(jīng)濟優(yōu)勢。更為重要的是，作為科技創(chuàng)新主體的企業(yè)研發(fā)投入和研發(fā)產(chǎn)出都較低，處于落后地位。2014年東北地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，有研發(fā)機構(gòu)的企業(yè)數(shù)和有研發(fā)活動的企業(yè)數(shù)占比分別為3.57%和7.14%，分別是全國平均水平的28.32%和42.37%，僅為西部地區(qū)的51.67%和66.76%；主營業(yè)務(wù)收入中新產(chǎn)品所占比重為7.28%，不僅低于全國平均水平（12.90%），甚至低于西部地區(qū)水平（7.8%），與東部地區(qū)水平（12.91%）更是相差甚遠。

企業(yè)研發(fā)投入落后也使得東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)大多集中在產(chǎn)業(yè)鏈低端。當(dāng)前，東北地區(qū)的乙烯產(chǎn)能占全國23%左右，但其下游的化學(xué)纖維產(chǎn)能不足全國的1%；鋼鐵行業(yè)面臨同樣的困局，東北地區(qū)九大鋼廠中62%的產(chǎn)量都集中在建筑鋼材和熱軋卷板等低附加值的初級產(chǎn)品環(huán)節(jié)。與之形成鮮明對比的是，2005-2013年間，東北地區(qū)集成電路、微型電子計算機等高端裝備制造業(yè)產(chǎn)品在全國占比均不到0.5%[1]。東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入較低導(dǎo)致其產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多停留在價值鏈條低端，在戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中處于絕對滯后地位，使其經(jīng)濟發(fā)展日益低端化。

3.外部資源利用較少和大量人才流出使得經(jīng)濟發(fā)展日益封閉化

2003-2014年間，東北三省占全國進出口貿(mào)易總額比重長期維持在3.9%-4.5%區(qū)間，而同期，東北三省占全國GDP比重在8.7%-9.4%區(qū)間。2015年，東北地區(qū)占全國進出口貿(mào)易總額比重只有3.44%，而同期東北地區(qū)占全國GDP比重依然為8.4%。東北地區(qū)與國外的經(jīng)貿(mào)合作水平遠遠低于全國平均水平，在對外部資源利用上，東北地區(qū)日益封閉。

在吸引外部資本方面，由于東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較慢等客觀因素以及營商環(huán)境不佳等主觀因素，使得外來資本較少流入東北地區(qū)。2015年，遼寧省吸引外國直接投資為51.9億美元，同比降幅高達34.4%。在內(nèi)資流入上，根據(jù)《中國股權(quán)投資市場2015 全年回顧與展望》統(tǒng)計，2015年，全國天使投資機構(gòu)共對外投資2075起，投資總金額101億元，而整個東北地區(qū)共獲得4起天使投資，金額總計700萬元人民幣，投資起數(shù)和投資額分別占全國的0.19%和0.07%。從某種程度上說，東北地區(qū)已經(jīng)被最前沿和最有風(fēng)險意識的天使資本所放棄。

近些年來，東北地區(qū)處于人口增長停滯甚至是大量年輕有活力人口流出的不利態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，2005-2014年，遼寧、吉林和黑龍江人口年均增長率為3.96‰、1.33‰和0.34‰，而同期全國平均人口年均增長率為4.52‰。另外，根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，2010年東北三省歷年累加的人口凈流出規(guī)模達到219萬人，相比2000年擴大了5倍（東北地區(qū)分省的外流人口總量并非國內(nèi)最大，甚至比不上湖北、重慶等傳統(tǒng)的勞動力輸出大省，但東北的人口密度卻遠低于這些省份。在對勞動力資源利用效率同等的情況下，人口流失對人口密度更小的東北地區(qū)的經(jīng)濟影響可能更為嚴(yán)重）[2]。而且人口流出的多是大學(xué)畢業(yè)生等中青年而非孩童或老年人口，這部分相對中高端人才的大量流出對東北地區(qū)未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整以及經(jīng)濟振興將產(chǎn)生更加不利的影響。

4.地方政府低水平路徑依賴使東北經(jīng)濟日益受制

由于東北地區(qū)有著光榮的發(fā)展歷史、巨大的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?、國家邊境安全的重要地位與實際發(fā)展效果不盡如人意之間的巨大反差，使得國家對東北地區(qū)相繼出臺了眾多的發(fā)展戰(zhàn)略或是幫扶舉措，但截至目前，東北地區(qū)地方政府一直沒有很好地深入理解和創(chuàng)新利用好這些含金量較高的戰(zhàn)略或政策。

此外，由于歷史因素，東北地區(qū)一直存在著政府強勢，市場和社會發(fā)展弱勢的不平衡特征，這種不平衡特征使得東北地區(qū)本已弱小的社會和非國有企業(yè)的發(fā)展更加舉步維艱，而低水平政府管理和治理又使得人才和資本對東北地區(qū)更加遠離。根據(jù)社科院數(shù)據(jù)統(tǒng)計，僅以辦企業(yè)所需的登記物權(quán)的流程來講，上海只要4步，而東北地區(qū)最少的城市沈陽需要12步。此外，遼寧近些年相繼增加中小企業(yè)廳、遼河管理局、凌河管理局、沈陽經(jīng)濟區(qū)辦、沿海經(jīng)濟辦、大伙房水庫管理辦和青山工程辦公室等諸多正廳級機構(gòu)（直到2015年，遼寧省委才下定決心“消腫”，逐漸消化掉了增加的這些廳局），政府機構(gòu)的日益膨脹進一步壓縮了企業(yè)和社會的發(fā)展空間，東北地區(qū)政府、市場與社會三者之間的互促互進遠沒有形成。

目前東北地區(qū)已經(jīng)形成了中央政府政策扶持-（未創(chuàng)新使用）產(chǎn)業(yè)提升有限-國企為主的傳統(tǒng)重工業(yè)受到更多照顧-對民企和外企排擠-技術(shù)創(chuàng)新不足-（外部環(huán)境變化）經(jīng)營困難-爭取更多中央政府政策扶植的惡性循環(huán)，這種低水平強勢路徑依賴使東北經(jīng)濟發(fā)展日益受制。

促進經(jīng)濟振興的對策建議

1.以中央分類指導(dǎo)精準(zhǔn)施策為基礎(chǔ)

黨中央和國務(wù)院為了支持東北地區(qū)經(jīng)濟振興，近些年相繼出臺了多部意見、政策和舉措，為了便于管理，這些區(qū)域扶持政策幾乎都是一刀切，而遼寧、吉林和黑龍江三省自然、經(jīng)濟和社會發(fā)展條件差異顯著。在實踐中一刀切政策往往存在針對性不強、難以落地等不足。為此，建議中央政府進一步細化政策，針對東北一些資源枯竭型城市、棚戶區(qū)、偏遠落后地區(qū)以及中心城市等不同類型區(qū)域給予差異化支持力度。

另外，中央及各部委的扶持資源由于條塊分割，大多各行其是，大大降低了資源的使用效率。建議中央整合相關(guān)資源，同時建立市場化的分配資源和第三方為主的后續(xù)評估機制，以更好地為國內(nèi)區(qū)域政策的管理和完善進行有益探索。改變過去更多注重資金支持的硬支持方式，轉(zhuǎn)而更多給予制度創(chuàng)新和先行先試的軟支持，中央對東北支持并不應(yīng)該是簡單的項目支持，而應(yīng)該重點放在單純憑借三省各自力量難以解決的問題上，如中央組織南方發(fā)達省份與東北三省的長期對口合作，中央部委東北籍專業(yè)人才在相應(yīng)業(yè)務(wù)部門掛職鍛煉等機制。

2.以高效有為服務(wù)型地方政府構(gòu)建為突破

當(dāng)前東北地區(qū)低水平的政府管理在新常態(tài)下越發(fā)成為阻礙東北經(jīng)濟振興的體制原因。因此東北地區(qū)應(yīng)以遼寧自貿(mào)區(qū)獲批為契機，建立和完善準(zhǔn)入負面清單、行政審批權(quán)力清單以及政府監(jiān)管清單等管理體系，減少地方政府對市場的不合理干預(yù)和對市場主體的不合理管制，建設(shè)各企業(yè)主體公平競爭的市場體系，打造高效有為服務(wù)型地方政府[3]。

3.以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級為根本

一產(chǎn)、二產(chǎn)偏高、三產(chǎn)偏低的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)且低端化是東北地區(qū)經(jīng)濟陷入困局的結(jié)構(gòu)原因。建議東北地區(qū)加大農(nóng)業(yè)化規(guī)模種植和深加工水平，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，如發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體，提高農(nóng)業(yè)附加值（在某種程度上，東北農(nóng)業(yè)是以保證全國糧食安全的集體收益而承擔(dān)了從事大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個體損失，國家和相關(guān)受益省份應(yīng)該給予更多的補償）。

在二產(chǎn)發(fā)展上，應(yīng)積極放棄一些僵尸企業(yè)，加快推進工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。調(diào)存量與強增量相互結(jié)合，特別是集中東北地區(qū)科技實力較強的優(yōu)勢謀劃一些未來國家重點發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。同時，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、生態(tài)、冰雪、旅游和體育等潛在優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進行有機結(jié)合，提升東北產(chǎn)業(yè)的厚度和高度。

加大國企改革力度，不要采取單純降低國企比重，甚至賣給民企和外企等簡單方式，而要借鑒重慶國企改革的成功經(jīng)驗，積極完善東北國企投融資體制機制，對某些戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)形成政府領(lǐng)投，帶動民資和外資跟進，三者互促互進的共生局面。

4.以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力提升為支撐

充分發(fā)揮東北地區(qū)內(nèi)部科技資源較豐富的優(yōu)勢，打通制約科技優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新優(yōu)勢的壁壘，搭建政產(chǎn)學(xué)研金協(xié)同創(chuàng)新機制，在科技成果的所有權(quán)、處置權(quán)和收益分配權(quán)等方面進行先行先試。同時在住房購置、個人所得稅減免和職務(wù)職稱等方面制定人才挽留政策，以確保東北地區(qū)創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

在外部創(chuàng)新能力引入上，應(yīng)以提升個人施展空間為重點，積極吸引東北籍的海外高層次人才和國內(nèi)其他地區(qū)人才，同時積極開展與中關(guān)村等國內(nèi)高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作，采用異地共建、托管等模式，積極引入外部創(chuàng)新資源和產(chǎn)業(yè)資源。利用國家大力推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的契機，鼓勵企業(yè)有一技之長的員工創(chuàng)業(yè)，開辦小微企業(yè)，創(chuàng)造更多新業(yè)態(tài)和新崗位，減輕東北地區(qū)的就業(yè)壓力。

5.以加大對內(nèi)和對外開放為保障

進一步加大東北地區(qū)對內(nèi)（東北之外的國內(nèi)其它省份）對外開放力度，可以嘗試在東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較好或潛力較大地區(qū)劃定一個產(chǎn)業(yè)合作區(qū)，由國內(nèi)市場化程度和政府管理水平較高的粵蘇浙或京滬以及東北地區(qū)所在地方政府合作運營，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、運營以及招商引資等運營機制和政策完全按照輸出地來進行，并采取收益共享，風(fēng)險共擔(dān)的市場化方式運作，以此作為突破口，吸引國內(nèi)資本進入，漸次提升東北經(jīng)濟活力和市場化水平。

在對外開放上，積極利用遼寧自貿(mào)區(qū)獲批的制度優(yōu)勢，整合丹東、綏芬河和琿春等邊境口岸城市，形成以開放倒逼改革態(tài)勢。同時，積極融入和對接國家“一帶一路”戰(zhàn)略，以面向東北亞合作為重點，依托現(xiàn)有綜合保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)和中德高端裝備制造園區(qū)等合作平臺，全面提升東北地區(qū)對外開放水平，形成強大的外生動力，并與內(nèi)生動力形成有效合力，共同助力東北經(jīng)濟擺脫困局。

[1]劉洋. 東北地區(qū)經(jīng)濟下行特征與成因分析.宏觀經(jīng)濟管理，2015，（8）.

[2]楊玲，張新平. 人口年齡結(jié)構(gòu)、人口遷移與東北經(jīng)濟增長. 中國人口·資源與化境，2016，（9）.

[3]張?zhí)? 新一輪東北經(jīng)濟振興要補三個短板. 中國經(jīng)濟周刊，2016，（34）.

（作者單位：薄文廣，南開大學(xué)經(jīng)濟研究所；肖月明、張琪，南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.02.005 ■ 編輯：云霞