論我國地方立法的有效監(jiān)督

陳佳玉

摘 要：地方立法是構成我國法律體系的重要部分，在維護社會穩(wěn)定發(fā)展過程中起著不可忽視的作用。隨著社會的發(fā)展和進步，地方需要立法的方面逐漸增多，導致數(shù)量龐大的地方法規(guī)經(jīng)常出現(xiàn)與國家法律法重疊或者沖突的現(xiàn)象，使地方法規(guī)的公信力遭到質(zhì)疑，造成這一現(xiàn)象的關鍵原因就是地方立法監(jiān)督體系不完善，缺乏有效監(jiān)督。因此，正確認識我國地方立法監(jiān)督中存在的問題并提出相應的改進建議對我國地方立法監(jiān)督體系的完善有重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：地方立法；立法監(jiān)督；有效監(jiān)督

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2017）09-0068-03

地方立法是各地方政府和立法機關在國家法律法規(guī)的指導下，根據(jù)當?shù)鼐唧w的經(jīng)濟及人口狀況制定的針對本地特點的各項法規(guī)和政策。由于我國各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，人口狀況也各不相同，因此地方性法規(guī)的規(guī)模越來越大。地方立法的不斷制定和發(fā)展，對我國法律體系的完善和實現(xiàn)依法治國有重要意義。但是，由于地方性法規(guī)大量涌現(xiàn)，出現(xiàn)了不同地區(qū)之間或者地方與國家之間的法律法規(guī)重疊或者沖突的現(xiàn)象，這些問題對國家司法公正和地方的行政執(zhí)法都產(chǎn)生了不利的影響，因此，應該對地方立法加強監(jiān)督，保證立法的公正性和規(guī)范性。

一、當前地方立法監(jiān)督存在的問題

立法監(jiān)督目前在我國已經(jīng)是一項具有法律效力的特定國家機關的法律行為，屬于國家權力對現(xiàn)行立法秩序進行規(guī)制的一種重要法律手段。立法監(jiān)督是否有效是反映一個國家法制體系是否完善的重要標準。地方立法監(jiān)督在立法監(jiān)督中占有重要地位，是整個立法監(jiān)督體系不可缺少的一部分，起著至關重要的作用。但是目前我國地方立法監(jiān)督體系還不完善，立法監(jiān)督過程中存在不少問題，影響了地方立法監(jiān)督的有效性，具體來說有以下幾個方面的問題：

（一）權力機關對地方立法沒有形成有效的監(jiān)督

我國目前立法監(jiān)督的主要權力機關是人民代表大會，相應的地方立法監(jiān)督的權力機關是各級地方人民代表大會。我國法律規(guī)定，全國及地方各級人民代表大會有權撤銷或改變本級及下級制定的不適當?shù)男姓ㄒ?guī)、決議、命令等。但是就目前的實施情況來看，人民代表大會沒有起到真正的監(jiān)督作用，各級人大常委會沒有對相應的地方立法監(jiān)督制定有關的操作程序。這是因為，我國的人大及其常委會在立法監(jiān)督的職能之外，還有許多其他的職能，如立法、法律解釋、重大事項的決定等，所轄事務繁重。在具體的地方立法監(jiān)督過程中，由于地方法律法規(guī)數(shù)量龐大，審查、發(fā)現(xiàn)其中的問題是非常復雜的，對工作的專業(yè)性和技術性要求很高，立法監(jiān)督任務繁重，因此權力機關幾乎沒有時間和精力來對地方立法進行審查監(jiān)督，人民代表大會的立法監(jiān)督職能基本沒有發(fā)揮。

（二）地方立法監(jiān)督具體實施程序不完善

立法監(jiān)督程序時啟動立法監(jiān)督的鑰匙，而我國對立法監(jiān)督程序的規(guī)定比較原則。其中，審查和決定程序是地方立法監(jiān)督中最核心的程序，立法監(jiān)督的順利實施需要這兩個程序的保障和支持。審查和決定程序中最重要部分即批準制度和備案和審查制度，這兩項制度目前存在不少問題：

批準是地方性立法機關將已經(jīng)通過的地方性法規(guī)報請法定的上級權力機關，該機關按照法定程序?qū)徍伺鷾屎?，地方性法?guī)才可以公告并生效的地方立法監(jiān)督方式。所以，批準制度對于立法的事前監(jiān)督有重要作用。我國法律對批準制度的主體和批準權限有明確規(guī)定，但是對其具體的實施程序以及一些條例的審批標準和批準時間沒有涉及，批準制度在具體規(guī)定上的不完善，使批準制度在立法的事前監(jiān)督方面很難發(fā)揮作用。備案是地方性法規(guī)、規(guī)章制定后，可以先行獲得法律效力，予以公布實施，但必須在特定時間內(nèi)上報法定機關備案審查。備案和審查制度屬于事后的立法監(jiān)督，在地方立法監(jiān)督中是應用最廣泛的。備案制度的不完善主要表現(xiàn)在：一方面?zhèn)浒钢贫葓?zhí)行不嚴格，雖然要求法律法規(guī)政策的制定必須一律上報，但是對于不上報的沒有具體的處理措施；另一方面對啟動備案審查沒有相應程序規(guī)定，再加上備案機關還有其他的工作任務，導致備案制度流于形式，沒有發(fā)揮實際的作用。而審查制度沒有與改變、撤銷制度相關聯(lián)，審查過程沒有具體的操作程序，導致審查制度形同虛設，自我國法律監(jiān)督制度建立以來，無論是全國人大常委會還是國務院幾乎沒有啟動過一次審查違背憲法、法律的行政立法和地方立法的案件，所謂“改變撤銷機制”基本處于閑置狀態(tài)。而備案審查機制，也只是備案，并不影響備案的法律、法規(guī)的生效。

（三）社會力量對地方立法沒有形成有效監(jiān)督

社會監(jiān)督是我國立法監(jiān)督的重要力量，公民及社會組織都享有法律法規(guī)的知情權和對不當法規(guī)的舉報權。在過去，社會公眾及組織缺少參與立法監(jiān)督的途徑，對立法的公正性不利，隨著《立法法》等的出臺，社會公眾及組織可以通過聽證會的形式參與到地方立法監(jiān)督中，但是聽證制度在具體的操作過程中也存在不少缺陷，首先舉行聽證會的范圍沒有明確規(guī)定，那些法律法規(guī)要舉行聽證會完全由立法機關決定；其次社會公眾參與聽證會的權利規(guī)定不明確，公眾的意見、建議得不到應有的尊重和反饋；再次，聽證會組織程序不夠規(guī)范，影響了民眾對聽證會公正性的信心，社會對立法沒有形成有效的監(jiān)督。另外，社會民眾受傳統(tǒng)文化和意識影響較大，參政議政意識比較缺乏，因此社會力量對地方立法的監(jiān)督作用十分有限。

二、實現(xiàn)我國地方立法有效監(jiān)督的途徑

地方立法監(jiān)督是我國立法監(jiān)督制度中的一個薄弱環(huán)節(jié)，需要加強和完善。針對我國地方立法監(jiān)督中存在的問題，應該采取相應措施來建設和完善我國的地方立法監(jiān)督體系，來保障監(jiān)督的有效性，具體來說有以下幾個方面：

（一）成立專門機關來對地方立法進行監(jiān)督

當前，我國法定立法監(jiān)督主體有全國人大及其常委會，國務院，省、自治區(qū)、直轄市人大，地方人大常委會，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，授權機關等，從形式上來看，形成了從上至下、多層級的監(jiān)督主體體系。但我國立法監(jiān)督機關主要還是全國人大及各級地方人大，人大是立法監(jiān)督的最高權力機關，具有最高的權威性，這既是它的優(yōu)點同時也是缺點：首先，由于人大的職權范圍太廣使得它在專業(yè)性方面有所欠缺，在加上地方法律法規(guī)過多，難以做到全面監(jiān)督；其次，人大雖然對地方立法具有絕對的監(jiān)督權，但是由于它的地位及權威性使得它無法受到其他機關的監(jiān)督和約束，自己立法自己監(jiān)督顯得沒有說服力。因此成立專門的機關來對地方立法進行監(jiān)督是非常有必要的。endprint

有的學者提出借鑒西方國家的做法設立專門的立法監(jiān)督法院，但是由于并不適合我國的國情而不被大多數(shù)人接受。結合我國國情和法制建設的實際情況，可以在人民代表大會外部設立第三方平等的機構來進行制約，在人民代表大會縱向?qū)Φ胤搅⒎ㄟM行監(jiān)督的基礎上，橫向?qū)嵭袡C關之間的相互監(jiān)督制約，有利于監(jiān)督的公平性和有效性?？傊?，通過對制度和組織機構的不斷完善，逐步建立與人大平行的外部司法審查制度來共同對立法實行監(jiān)督，是完善地方立法監(jiān)督體系的一個方向。

（二）完善地方立法監(jiān)督的具體實施方法

1.建立完善的批準制度

批準制度在我國立法監(jiān)督過程中是被廣泛使用的，各級地方政府制定的相關法規(guī)等報送地方人大批準。但是在實際的實施過程中，出現(xiàn)了地方法規(guī)沒有經(jīng)過審查就批準的現(xiàn)象，主要是由于批準的流程過于繁瑣、復雜以及批準的標準制度建立不完善，使得目前的批準制度形同虛設，并沒有發(fā)揮其實際監(jiān)督作用。針對這些問題，立法監(jiān)督機關應該簡化批準程序，盡快完成批準過程，縮短立法周期，同時對批準的相關標準、制度等盡快完善，使批準的流程更加簡單明了，提高批準制度的效率。

2.建立完善的備案和審查制度

備案和審查制度都是地方立法監(jiān)督中最常用的方法?！读⒎ǚā穼嵤┲螅芏嗟貐^(qū)的備案程序有了很大改善，規(guī)范性得到了提高，但是這些規(guī)范一般都是工作文件性質(zhì)的，法律效力不高，因此需要進一步完善地方立法的備案程序，并上升到地方性法規(guī)的高度。同時要明確規(guī)定研究審查備案法規(guī)所需時限，并給出適當?shù)膶彶榻ㄗh，充分發(fā)揮備案事后監(jiān)督的作用。審查主要是針對已備案文件進行合法性方面的審查，審查內(nèi)容包括地方立法機關是否有權限制定該法規(guī)、地方立法的程序是否符合規(guī)定、立法目的是否符合法律規(guī)定、立法時限是否在授權范圍內(nèi)等，完善審查制度的相關規(guī)定，使審查過程更加規(guī)范有效。

3.建立完善的改變和撤銷制度

在地方立法監(jiān)督的各種監(jiān)督方式中，改變和撤銷制度是力度最大的一種。目前我國地方立法的改變和撤銷制度還不完善，幾乎沒有地方法規(guī)在審查過程中被改變或撤銷。改變和撤銷制度對地方法規(guī)的影響很大，直接決定一個法規(guī)的變更或者存廢，因此應該建立嚴格的實施程序，通過提案、審查、決定、公布四個階段來決定一項地方法規(guī)是否改變或撤銷。另外，在研究和審查的過程中要征求聽取各方意見，體現(xiàn)監(jiān)督的民主性；對于改變或者撤銷的決定要規(guī)定時限，提高工作效率。

除了以上幾種監(jiān)督手段之外，地方立法監(jiān)督體系還包括其他的監(jiān)督方法，各種監(jiān)督方法要相互結合，靈活配合才能保證立法監(jiān)督的有效性，提高立法監(jiān)督的工作效率。

（三）使更多民眾參與到地方立法監(jiān)督中

民主立法，就是要保障人民通過多種途徑參與立法，平衡和協(xié)調(diào)好各方面的利益訴求，使立法反映最廣大人民的意愿。讓人民群眾參與到地方立法監(jiān)督中，提高立法監(jiān)督的民主性和公開性，對實現(xiàn)地方立法的有效監(jiān)督有重要作用。目前我國許多地區(qū)都建立了聽證制度，即在立法過程中邀請群眾代表、專家學者、社會組織、企業(yè)等等共同參與聽證，聽取不同社會階層和群體對于立法的意見和建議，以此作為制定相關法律法規(guī)的基礎和參考。但是現(xiàn)階段我國的聽證制度在實施過程中形式大于內(nèi)容，社會民眾和組織提出的意見建議并沒有得到重視。因此要建立完善具體的聽證制度，對聽證會參與人員的選擇、準備工作、開展流程、意見收集、意見反饋等多個環(huán)節(jié)制定具體詳細的操作流程，要增加參加聽證會人員的數(shù)量，擴大進行聽證的事項范圍，對參與聽證的民眾進行言論保護，保障社會公眾參與立法監(jiān)督的平等權利，建立健全聽證實施程序。聽證制度的實行可以提供機會讓更多的人參與到立法過程中體現(xiàn)了立法監(jiān)督的公開性和平等性，這也是未來立法監(jiān)督的發(fā)展趨勢。另外，意識是行動的先導。這一制度的完善和普及還可以增強民眾參政議政的意識，提高民眾對立法監(jiān)督的關注和重視，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，使地方立法監(jiān)督體系更加完善有效。

（四）建立地方立法責任追究制度

《立法法》雖然沒有規(guī)定立法違法的責任追究，但并不代表違法立法不需要承擔相應的法律責任。地方立法監(jiān)督應確立違法立法的立法主體的責任形式。應當建立立法監(jiān)督責任制，明確責任的追究主體、程序以及監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體應負的各種具體責任。立法監(jiān)督引致結果的責任承擔有糾正原有違法或不當行為和對違法或不當行為造成的損失給予賠償或補償。所以，要完善立法監(jiān)督法律責任，首先必須完善其糾正錯誤行為的機制，其次是建立起立法賠償制度或補償制度。我國《國家賠償法》確立了行政、司法賠償制度，而在立法領域卻是一片空白。所以，建立立法賠償制度也應該是我國完善國家賠償制度時必須予以考慮的問題。

三、結語

立法監(jiān)督是中國立法機制中一個較為薄弱的環(huán)節(jié)。隨著《立法法》的施行，具有各層級權限的立法主體將大大增加，有可能出現(xiàn)地方性法規(guī)與全國性規(guī)章、各地地方性法規(guī)之間的不統(tǒng)一，甚至一些地方立法進行利益保護的問題。總之，地方立法監(jiān)督是地方法律體系建立和完善的重要保障，有效的監(jiān)督可以促進地方立法的規(guī)范性和公正性，地方立法監(jiān)督有效性的實現(xiàn)需要國家、權力機關和社會大眾的共同努力。當前我國的地方立法監(jiān)督系統(tǒng)還不完善，還有許多問題亟待解決，可能需要花費很長的時間、很多的人力、物力才能完成。但是我們相信，隨著國家法律體系的逐步完善，地方立法監(jiān)督一定會得到更好的發(fā)展和完善，使其真正發(fā)揮監(jiān)督作用，為我國建設法治國家和和諧社會貢獻力量。

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（責任編輯 徐陽）

Abstract： Local legislation is an important part of China's legal system， which plays an important role in the process of maintaining social stability and development. With the development and progress of society， the local legislation should be gradually increased， resulting in a large number of local regulations and national laws and regulations often overlap or conflict phenomenon， the credibility of the local regulations in question， the key reason for this phenomenon is the local legislative supervision system is not perfect， the lack of effective supervision. Therefore， it is of great practical significance to correctly understand the problems existing in the supervision of local legislation and put forward corresponding suggestions for improvement of our country's local legislation supervision system.

Keywords： Local Legislation； Legislative Supervision； Effective Supervisionendprint