政策工具視角下我國(guó)協(xié)商民主政策的量化研究

張?jiān)偕?，李鑫濤，孫雪松

(天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072)

政策工具視角下我國(guó)協(xié)商民主政策的量化研究

張?jiān)偕铞螡?，孫雪松

(天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072)

黨的十八大以來(lái)，黨中央出臺(tái)了一系列推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展的政策，構(gòu)成了新時(shí)代我國(guó)協(xié)商民主政策的基本框架。但從協(xié)商民主政策的具體內(nèi)容來(lái)看，政策的整體協(xié)調(diào)性、可操作性和法律法規(guī)保障還存在一定的局限。因此，基于政策工具的角度和統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的方法，選取近年來(lái)中央出臺(tái)的四項(xiàng)協(xié)商民主政策為分析樣本，運(yùn)用內(nèi)容分析法，構(gòu)建協(xié)商民主政策的二維分析框架，對(duì)其文本內(nèi)容進(jìn)行模塊劃分、單元編碼、歸納統(tǒng)計(jì)、量化分析和交叉檢驗(yàn)，可得結(jié)果表明：當(dāng)前我國(guó)協(xié)商民主政策中政策工具的使用存在明顯分化，為完善協(xié)商民主政策體系，需加快協(xié)商民主相關(guān)法律的出臺(tái)，強(qiáng)化協(xié)商民主自愿型政策工具，創(chuàng)新協(xié)商民主政策的實(shí)現(xiàn)渠道。

政策工具；交叉檢驗(yàn)；協(xié)商民主；政策體系優(yōu)化

黨的十九大報(bào)告中提出了協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要形式，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，以及要推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展的設(shè)想，體現(xiàn)了我國(guó)在社會(huì)主義民主政治建設(shè)方面的制度創(chuàng)新，以及協(xié)商民主發(fā)展的日趨成熟。截至2017年1月，中央和地方出臺(tái)的協(xié)商民主政策文件共40余份，構(gòu)成了我國(guó)當(dāng)前協(xié)商民主政策的基本框架，很大程度上促進(jìn)了協(xié)商民主模式在我國(guó)的運(yùn)用與發(fā)展。健全與完善協(xié)商民主政策，是新時(shí)代發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主最為重要、最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，而完備的法律法規(guī)和政策框架是協(xié)商民主可持續(xù)運(yùn)作的前提保障。但從當(dāng)前我國(guó)的協(xié)商民主政策來(lái)看，政策機(jī)制相互獨(dú)立、政策體系不健全、政策執(zhí)行的權(quán)責(zé)劃分模糊，也缺乏完善的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制，使得政策的銜接協(xié)調(diào)性、合法性和可操作性還存在很大的局限，政策實(shí)施的自主性、自覺(jué)性相對(duì)較差，有些協(xié)商政策無(wú)法具體落實(shí)，形式化現(xiàn)象嚴(yán)重，這不僅使協(xié)商民主政策的效果大打折扣，也導(dǎo)致人們對(duì)協(xié)商民主政策的效能提出質(zhì)疑。雖然我國(guó)目前已對(duì)協(xié)商民主達(dá)成共識(shí)，但其所需的政策和制度基礎(chǔ)比較薄弱，相對(duì)忽略具體民主技術(shù)的研究和運(yùn)用，導(dǎo)致技術(shù)供給不足，未達(dá)到可操作、常態(tài)化、系統(tǒng)化的階段[1]。

“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”。提高性協(xié)商民主政策的有效性是推進(jìn)協(xié)商民主不斷發(fā)展的核心動(dòng)力，繼續(xù)擴(kuò)充政策工具則是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和政策協(xié)調(diào)性的重要手段，協(xié)商民主政策體系是一種靜態(tài)的制度架構(gòu)，也是一種動(dòng)態(tài)可調(diào)適的有效機(jī)制。通過(guò)政策工具法對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行細(xì)分、統(tǒng)計(jì)，深入剖析協(xié)商民主政策的現(xiàn)有效度，有助于為未來(lái)的政策方向提供數(shù)據(jù)支持與工具指引。因此，從政策工具的角度深入剖析我國(guó)協(xié)商民主政策的缺位與不足，厘清政策的優(yōu)化思路，對(duì)于構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整、切實(shí)可行的新時(shí)代協(xié)商民主政策體系以及健全人民當(dāng)家做主的制度體系具有重要意義。

一、文獻(xiàn)回顧

伴隨著協(xié)商民主在各國(guó)的發(fā)展與運(yùn)用，國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)協(xié)商民主政策展開(kāi)了深入研究。西方的協(xié)商民主主要是20世紀(jì)80年代后期，為應(yīng)對(duì)西方自由民主政治政策日益“碎片化”趨勢(shì)而進(jìn)行的理論思考和實(shí)踐探索。美國(guó)學(xué)者約瑟夫·畢塞特首次在學(xué)術(shù)意義上提出了“協(xié)商民主”的概念。在約瑟夫·畢塞特研究的基礎(chǔ)上，伯納德·曼寧于1987年發(fā)表了《論合法性與政治協(xié)商》，喬舒亞·科恩則于1989年發(fā)表了《協(xié)商與民主合法性》。在這部著作中他們對(duì)協(xié)商民主的諸多原理和制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了深入探討，為西方協(xié)商民主理論的進(jìn)一步發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。而到了20世紀(jì)90年代，協(xié)商民主引起了包括詹姆斯·博曼、喬·埃爾斯特、羅爾斯、哈貝馬斯在內(nèi)的更多學(xué)者的關(guān)注，他們紛紛出版著作對(duì)協(xié)商民主公共政策進(jìn)行深入論述。受哈貝馬斯思想的影響，我國(guó)于2003年正式開(kāi)啟了對(duì)協(xié)商民主的研究。俞可平、林尚立對(duì)西方協(xié)商民主理論進(jìn)行詳細(xì)介紹，并對(duì)我國(guó)民主政治的發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行了初步的思考。2004年，中共中央出臺(tái)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》，正式做出我國(guó)社會(huì)主義民主有兩種重要形式的論斷，從政策上給予了協(xié)商民主足夠的發(fā)展空間。自此，協(xié)商民主作為社會(huì)主義的一種重要民主形式在中共中央文件中首次出現(xiàn)。同時(shí)，黨的十八大報(bào)告中提出健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，黨的十九大報(bào)告中提出要發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的重要作用。在黨中央的大力倡導(dǎo)下，我國(guó)學(xué)術(shù)界開(kāi)始掀起協(xié)商民主理論研究的熱潮并取得了豐碩的研究成果。陳家剛、趙宏等人認(rèn)為，我國(guó)協(xié)商民主的健康發(fā)展主要得益于以下條件：除經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面存在可行性條件外，黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主政治制度、以人為本的理念、溫嶺民主懇談的典型示范、解決權(quán)力運(yùn)行問(wèn)題的需求以及協(xié)商民主自身的優(yōu)勢(shì)等都給予了支持[2][3]。馬一德指出，協(xié)商民主構(gòu)成國(guó)家決策的實(shí)質(zhì)過(guò)程,由此可建構(gòu)起“執(zhí)政黨—政協(xié)—人大”的內(nèi)在邏輯鏈條[4]。歐文·E.休斯指出政策工具是政府的行為方式，以及通過(guò)某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制[5]。劉春華、張?jiān)偕热嘶谡吖ぞ咭暯菍?duì)我國(guó)體育政策進(jìn)行了分析[6]。李丹等人在政策工具視域下對(duì)我國(guó)科技合作政策進(jìn)行了研究[7]。綜合已有研究，其大多數(shù)較注重協(xié)商民主政策的宏觀規(guī)劃與設(shè)計(jì)，缺乏政策的量化分析，探尋協(xié)商民主政策的優(yōu)化與創(chuàng)新，需要建構(gòu)完整的政策工具分析框架。

政策工具是連接公共政策主體、客體與政策環(huán)境的橋梁，是為保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而采取的各種手段與措施。為研究當(dāng)前我國(guó)協(xié)商民主政策工具的使用效度，文章選取中共中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)基層基層協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》四項(xiàng)政策為分析樣本，進(jìn)行工具劃分，構(gòu)建協(xié)商民主政策工具二維分析框架，對(duì)四項(xiàng)政策文本的主要內(nèi)容進(jìn)行編碼拆分，按照所構(gòu)建的指標(biāo)體系進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)、量化分析、交叉檢驗(yàn)，進(jìn)而研究我國(guó)協(xié)商民主政策的缺位與不足，提出促進(jìn)政策完善與優(yōu)化的建議。

二、協(xié)商民主政策工具分析框架構(gòu)建

政策工具的研究最早可追溯至20世紀(jì)50年代，1964年，荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家Kirschen E.S.整理出64種執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策的工具[8]，成為最早研究政策工具分類的學(xué)者。至90年代，關(guān)于政策工具分類的研究發(fā)展成為政策科學(xué)研究的焦點(diǎn)。Michael Howlett和M.Ramesh根據(jù)政府介入程度的高低將政策工具分為自愿性工具、混合性工具和強(qiáng)制性工具三類[9]。Rothwell和Zegveld將科技創(chuàng)新政策分為供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具[10]。我國(guó)學(xué)者周英男將政策工具分為命令控制型工具、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具和自愿型工具三大類[11]。羅敏等在研究低碳政策中將政策工具分為規(guī)制型工具、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具和社會(huì)型政策工具[12]。

借鑒上述分類標(biāo)準(zhǔn)，我們對(duì)協(xié)商民主政策工具進(jìn)行概念界定和分類研究。協(xié)商民主政策工具是政府民主的協(xié)商精神作為社會(huì)發(fā)展的有效資源提升出來(lái)，使協(xié)商主體就公共議題通過(guò)平等的討論協(xié)商、溝通交流，達(dá)成共識(shí)參與決策而使用的各種推進(jìn)機(jī)制和政策手段,達(dá)到不斷提升民主品質(zhì)的目的。這些工具包括財(cái)政支持、黨政領(lǐng)導(dǎo)、公民參與、協(xié)商機(jī)制構(gòu)建等，具體的協(xié)商民主政策工具分類包括兩個(gè)維度：X——基本政策工具維度；Y——協(xié)商民主政策目標(biāo)評(píng)價(jià)維度。

(一)X——基本型政策工具維度

基本型政策工具分類借鑒Michael Howlett和M.Ramesh的分類標(biāo)準(zhǔn)，將協(xié)商民主政策所采用的政策工具分為自愿性政策工具、混合性政策工具和強(qiáng)制性政策工具三類，設(shè)定為X維度。自愿性政策工具和強(qiáng)制性政策工具分別對(duì)協(xié)商民主產(chǎn)生拉動(dòng)和推動(dòng)作用，混合性政策工具則是對(duì)協(xié)商民主具有影響作用的工具總和。具體的X維度作用形式見(jiàn)下頁(yè)圖1。

1.自愿性政策工具。自愿性政策工具強(qiáng)調(diào)政府對(duì)決策低程度的干預(yù),以公民、社會(huì)組織等非營(yíng)利組織和個(gè)人的參與為其特征，體現(xiàn)為個(gè)人和組織基于自己的習(xí)慣、偏好、利益或者市場(chǎng)準(zhǔn)則等基礎(chǔ)上自由生產(chǎn)生活的,受政府意愿的影響較少,完全是自主自愿的行為。自愿性的協(xié)商民主政策強(qiáng)調(diào)政府與基層、第三方和公民的良好合作,把政府力量、非營(yíng)利組織和公民的良性互動(dòng)作為協(xié)商民主政策的制定和實(shí)施理念。由此可將自愿性政策工具細(xì)分為人大代表、基層組織、社會(huì)組織、公民參與等。

圖1 協(xié)商民主基本型政策工具作用圖

2.混合性政策工具?；旌闲驼吖ぞ叩倪m用一般在政策環(huán)境、政策落地方面，具有較弱的強(qiáng)制性,給目標(biāo)行為者改變行為的選擇空間,這種改變可能會(huì)偏離政策目標(biāo)，其要求政策制定者和實(shí)施者具備充分的相關(guān)專業(yè)知識(shí)。拓展開(kāi)來(lái)看,混合性政策工具是指政府通過(guò)環(huán)境創(chuàng)造、機(jī)制構(gòu)建、科技信息支持、人才培養(yǎng)、服務(wù)提供等長(zhǎng)時(shí)間地改變市場(chǎng)信號(hào)或傳遞鼓勵(lì)某種行為的信息，直接推動(dòng)政策執(zhí)行,使受眾向?qū)ψ约河欣姆矫孓D(zhuǎn)變，它集中表現(xiàn)以政府為引導(dǎo)的政策推動(dòng)和調(diào)節(jié)作用。根據(jù)其對(duì)于政府與協(xié)商民主之間的作用方式可分為能力培訓(xùn)、民主環(huán)境營(yíng)造、協(xié)商機(jī)制構(gòu)建(包含政協(xié)委員)、協(xié)商形式創(chuàng)新(包含網(wǎng)絡(luò)空間中的協(xié)商民主)等。

3.強(qiáng)制性政策工具。強(qiáng)制性政策工具即政府采用立法和規(guī)制、條例的形式使各方的行為規(guī)范化，這類工具在短時(shí)期內(nèi)能收到很強(qiáng)的效力,尤其適用于危機(jī)管理,但對(duì)環(huán)境的要求也非常高；這類工具的強(qiáng)制性特征還會(huì)使受眾缺乏自主權(quán)，這可能會(huì)引發(fā)來(lái)自政策對(duì)象的阻力，需要政府在涉及全局性方面的責(zé)任擔(dān)當(dāng),如直接提供財(cái)政支持等。所以，強(qiáng)制性的協(xié)商民主政策工具具體可分為黨委領(lǐng)導(dǎo)、法制規(guī)范、財(cái)政支持等。

(二)Y——協(xié)商民主政策目標(biāo)評(píng)價(jià)維度

基本型政策工具維度僅僅是從工具使用方式上進(jìn)行的分類、歸納研究，要綜合分析協(xié)商民主政策工具在政策目標(biāo)上的分布，還需要建立一項(xiàng)全面的目標(biāo)評(píng)價(jià)維度。學(xué)者鄭志龍認(rèn)為，公共政策績(jī)效評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)是提高政府治理的有效性與合法性，包括合法性、透明性、法治性、責(zé)任性和回應(yīng)性等價(jià)值因素。張成福指出在“3E”評(píng)價(jià)法(即經(jīng)濟(jì)性-Economy、效率性-Efficiency、效果性-Effectivenes)上應(yīng)加入“公平”(Equity)指標(biāo)進(jìn)而擴(kuò)展為“4E”[13]。此后，許多學(xué)者都提出政府政策績(jī)效指標(biāo)應(yīng)包括法治、質(zhì)量、協(xié)調(diào)、規(guī)范、公平、責(zé)任、回應(yīng)等在內(nèi)的綜合性、系統(tǒng)性的要素結(jié)構(gòu)，進(jìn)而反映出政策執(zhí)行過(guò)程中的投入、過(guò)程、產(chǎn)出、成果的基本流程[14][15]。胡淑晶提出衡量政府政策績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)主要有：經(jīng)濟(jì)性、公平性、穩(wěn)定性、公開(kāi)性、開(kāi)放性和政策回應(yīng)性[16]。關(guān)于當(dāng)前階段協(xié)商民主所承載的政策目標(biāo)，萊斯特·M.薩拉蒙在解讀相關(guān)政策的基礎(chǔ)上提出政策工具必須適應(yīng)應(yīng)用環(huán)境的變化，而政府政策承載以下五個(gè)方面：治理有效性、公平性、適應(yīng)性、合法性、政治可行性[17]，這五個(gè)方面被國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于政策工具評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的研究中廣泛接受。

在政策目標(biāo)群體多元化的背景下,公共政策要做到“有效”,必須具體到其所服務(wù)的特定目標(biāo)才能加以說(shuō)明。本文通過(guò)分析現(xiàn)有協(xié)商民主政策文件，認(rèn)為協(xié)商民主的政策目標(biāo)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)更加有序化、公平化、法治化、協(xié)同化的良性發(fā)展，形成發(fā)展為動(dòng)力的人民民主制度程序和參與實(shí)踐，所以根據(jù)效率、能力、質(zhì)量、公共責(zé)任和滿意度等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政策執(zhí)行中的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行劃分，將具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定為可協(xié)調(diào)性、動(dòng)態(tài)適應(yīng)性、公平性、政治可行性、可操作性和合法性。

(三)X—Y：二維分析框架

以基本型政策工具維度為X軸，協(xié)商民主政策目標(biāo)評(píng)價(jià)維度為Y軸，構(gòu)建出協(xié)商民主政策的二維分析框架，如圖2、圖3所示。

圖2 協(xié)商民主政策工具圖譜

圖3 協(xié)商民主政策二維分析框架圖

三、政策文本編碼

本文將政策文本共分為四個(gè)部分，基于政策工具的使用分布，將“構(gòu)建協(xié)商民主發(fā)展的制度體系”“人民政協(xié)、基層協(xié)商民主建設(shè)”“城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)”“政黨協(xié)商民主建設(shè)”四個(gè)部分作為政策工具視角下的研究對(duì)象，根據(jù)上述已建構(gòu)的二維分析框架，將四項(xiàng)政策政策按照政策工具類別進(jìn)行劃分單元、編碼標(biāo)記，形成基于政策工具的協(xié)商民主政策單元編碼表(見(jiàn)表1)，限于文章篇幅限制，表1僅列出部分政策單元編碼，其他部分予以省略。

表1 政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

四、頻數(shù)統(tǒng)計(jì)與維度分析

(一)X維度分析

將已編碼的四項(xiàng)政策單元按照基本型政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類、匯總，得到基本型政策工具分布情況，如表2所示。

從表2可看出，我國(guó)協(xié)商民主政策工具在自愿性、混合性、強(qiáng)制性上皆有分布，政策工具的綜合使用為協(xié)商民主在我國(guó)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。其中，強(qiáng)制性政策工具共25條，占比43.1%，在基本型政策工具中占比最高；混合性政策工具共21條，占比36.2%；自愿性政策工具占比最低，共12條，占比20.7%。說(shuō)明當(dāng)前我國(guó)主要依靠強(qiáng)制性政策工具和混合性政策工具促進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展，而自愿性政策工具使用相對(duì)偏少，協(xié)商民主政策工具框架還有待進(jìn)一步完善。從自愿性、混合性、強(qiáng)制性政策工具的具體分類來(lái)看，各類別政策工具的使用存在一定程度的差異和分化，如圖4所示。

表2 X維度基本型政策工具分布表

圖4 基本型政策工具使用百分比圖

1.強(qiáng)制性政策工具中，管制性工具過(guò)溢，激勵(lì)性工具偏少。其中，管制性工具占72%，為使用最多的政策工具；其次是決策類工具，占24%；財(cái)政支持政策工具各占4%，使用相對(duì)偏少、相對(duì)短缺，成為強(qiáng)制性政策工具中的短板。整體來(lái)看，強(qiáng)制性政策工具作為協(xié)商民主在我國(guó)發(fā)展的基礎(chǔ)保障，管制類工具過(guò)溢、財(cái)政支持等激勵(lì)性工具占比過(guò)低，不利于激發(fā)協(xié)商民主的活力。結(jié)合實(shí)際來(lái)看，強(qiáng)制性政策工具的使用分化與我國(guó)政府短期內(nèi)加強(qiáng)協(xié)商民主制度化建設(shè)息息相關(guān)。自2015年2月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，我國(guó)政府開(kāi)始高度重視在中央層面對(duì)于協(xié)商民主制度的政策措施，大批協(xié)商民主政策文件緊隨出臺(tái)，而這其中以強(qiáng)制性政策工具運(yùn)用最多，其中策略性政策和法規(guī)管制類政策工具占比最高，充分反映了政策制定者一方面迫切推進(jìn)協(xié)商民主在我國(guó)的運(yùn)用；另一方面，在我國(guó)協(xié)商民主制度框架基礎(chǔ)薄弱的情況下，為保障政策落地，法規(guī)管制類政策得以大量運(yùn)用。而策略性工具與法規(guī)管制政策本身存在一定的矛盾，二者的大量使用本身不利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，管制類政策工具的占比過(guò)高也反映了協(xié)商民主政策的執(zhí)行問(wèn)題，出現(xiàn)“前期政策未得到執(zhí)行、后期政策再次強(qiáng)調(diào)”的窘?jīng)r。今后，應(yīng)充分理清政策思路，提高財(cái)政支持等激勵(lì)性政策工具的使用。

2.混合性政策工具相對(duì)不足，但內(nèi)部工具占比均衡。協(xié)商民主政策中混合性政策工具的大量使用，有利于引導(dǎo)各方主體參與協(xié)商民主建立便捷的通道。2015年6月至2017年1月，中央相繼出臺(tái)了的一系列政策文件后，各地積極試點(diǎn)出臺(tái)政黨、社會(huì)組織、人民群眾、基層組織等方面的協(xié)商民主政策，使得協(xié)商民主政策工具在不同形式下得以有效落實(shí)，初步構(gòu)建了新時(shí)代下國(guó)家層面與地方特色的協(xié)商民主政策體系。進(jìn)一步分析混合性政策工具，除了協(xié)商機(jī)制政策外，其他政策工具的使用相對(duì)均衡。但從總量來(lái)看，各類工具的使用相對(duì)欠缺，民主環(huán)境營(yíng)造和協(xié)商形式創(chuàng)新政策僅占混合性政策工具總量的28%，還具備一定的上升空間，民主環(huán)境營(yíng)造類和協(xié)商機(jī)制創(chuàng)新類工具未來(lái)還應(yīng)得到進(jìn)一步重視。今后應(yīng)大力營(yíng)造協(xié)商民主環(huán)境和新時(shí)代下中國(guó)特色的協(xié)商民主機(jī)制，逐步加強(qiáng)協(xié)商民主能力培訓(xùn)，提高混合性政策工具的使用水平。

3.自愿性政策工具嚴(yán)重缺失。自愿性政策工具有利于拓寬協(xié)商民主的發(fā)展空間，發(fā)揮人民當(dāng)家做主的作用，形成多元協(xié)同的政策體系。但從其政策工具的使用情況來(lái)看，自愿性型政策工具顯得尤為不足，人大代表和社會(huì)組織政策共4條，而基層組織公民參與政策工具缺失，極大地降低了協(xié)商民主政策的完備程度。自愿性政策工具直接對(duì)各方參與協(xié)商民主形成政策“拉力”，相比強(qiáng)制性政策工具和混合性政策工具的政策效果更加顯著。未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)自愿性政策工具的運(yùn)用，以現(xiàn)有的政策工具框架為基礎(chǔ)，積極發(fā)揮自愿性政策工具的效力，構(gòu)建新時(shí)代完整的協(xié)商民主政策框架體系。

(二)Y維度分析

上述基本型政策工具分析顯示了政府為促進(jìn)協(xié)商民主而采用的各種政策工具概況，為分析協(xié)商民主政策工具在目標(biāo)上的反映狀況，引入Y維度評(píng)價(jià)指標(biāo)，從可協(xié)調(diào)性、動(dòng)態(tài)適應(yīng)性、公平性、政治可行性、可操作性和合法性六個(gè)方面評(píng)價(jià)基本型政策工具的使用分布，得到X—Y維度的政策工具分布表，如表3所示。

表3 X—Y維度政策工具分布表

表3反映了政策工具在各評(píng)價(jià)指標(biāo)上的分布概況，綜合來(lái)看政策工具使用較為全面。首先，可操作性包含的政策工具的所占比重最大，為36.2%，表明當(dāng)前協(xié)商民主政策重視于落地機(jī)制和可操作性，為協(xié)商民主的快速發(fā)展提供良好的環(huán)境基礎(chǔ)。其次，政治可行性和公平性分別占24.1%和13.8%，這是由于協(xié)商民主政策周期長(zhǎng)、涉及的利益群體廣，根據(jù)我國(guó)和各地方政府實(shí)際情況而建立，有利于協(xié)商民主政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。同時(shí)，現(xiàn)有的協(xié)商民主機(jī)制無(wú)法滿足協(xié)商民主的發(fā)展，必須探索與協(xié)商民主發(fā)展相適應(yīng)可協(xié)調(diào)的混合性政策工具。再次，可協(xié)調(diào)性包含的政策工具占12.1%，這與我國(guó)現(xiàn)階段協(xié)商民主水平的現(xiàn)狀相符合，從具體分布來(lái)看，可加強(qiáng)強(qiáng)制性政策工具在可協(xié)調(diào)方面的運(yùn)用。最后，合法性與動(dòng)態(tài)適應(yīng)性占比均衡，各為5.2%和8.6%。出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)是當(dāng)前我國(guó)推廣協(xié)商民主所承載的預(yù)期目標(biāo)之一，同時(shí)積極探索各地方特色的協(xié)商民主試點(diǎn)并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)試，促進(jìn)我國(guó)協(xié)商民主的良性發(fā)展。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)可操作性協(xié)商民主政策還較為單一，需進(jìn)一步強(qiáng)化自愿性政策工具和混合性政策工具的使用，在實(shí)踐中創(chuàng)新協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)渠道。

(三)政策工具和評(píng)價(jià)指標(biāo)交叉檢驗(yàn)分析

由表3可以發(fā)現(xiàn)自愿性政策工具、混合性政策工具和強(qiáng)制性政策工具三種政策工具在可協(xié)調(diào)性、動(dòng)態(tài)適應(yīng)性、公平性、政治可行性、可操作性和合法性六個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)分布情況差異較大。強(qiáng)制性政策工具集中分布在政治可行性和可操作性兩個(gè)方面，自愿性政策工具在可協(xié)調(diào)性和公平性分布較為集中，混合性政策工具在六個(gè)方面分布較為均衡。

交叉表分析法是一種以表格的形式同時(shí)描述兩個(gè)或多個(gè)變量的聯(lián)合分布及其結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析方法，能夠反映和檢驗(yàn)這些只有有限分類或取值的離散變量的聯(lián)合分布。使用SPSS 20.0軟件對(duì)政策工具和評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行兩變量交叉列聯(lián)表分析統(tǒng)計(jì)，研究中的評(píng)價(jià)指標(biāo)變量為定類變量，使用Phi系數(shù)檢驗(yàn)進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果如表4、表5所示。

表4 政策工具類型* 評(píng)價(jià)指標(biāo) 交叉表

表5 對(duì)稱度量

根據(jù)表5 Phi系數(shù)檢驗(yàn)結(jié)果，對(duì)稱度量近似值Sig.=0.023，在α=0.05水平下，可以拒絕行列變量之間獨(dú)立的假設(shè)，認(rèn)為不同政策工具在政策指標(biāo)方面存在顯著差異，即自愿性政策工具、混合性政策工具和強(qiáng)制性政策工具在可協(xié)調(diào)性、動(dòng)態(tài)適應(yīng)性、公平性、政治可行性、可操作性和合法性六個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)方面存在顯著差異，表3中分布的數(shù)據(jù)均通過(guò)檢驗(yàn)。

具體來(lái)看，自愿性政策工具在六項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)中公平性、可協(xié)調(diào)性兩個(gè)方面分別為25%、25%，政策可行性、可操作性兩個(gè)方面分別為8.3%、16.7%?？梢园l(fā)現(xiàn)在自愿性政策工具中，公平性和可協(xié)調(diào)性占據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的一半比例，自愿性政策工具的制定較多考慮協(xié)商民主所承載的預(yù)期目標(biāo)，而對(duì)政策的落地機(jī)制以及具體實(shí)施的可操作性考慮較少。與之相對(duì)，在六個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)中，強(qiáng)制性政策工具在可操作性、政策可行性兩個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)方面分別占據(jù)56%、36%的比例，而在公平性、合法性評(píng)價(jià)指標(biāo)方面分別僅為4%，可協(xié)調(diào)性、動(dòng)態(tài)適應(yīng)性分布為零。在強(qiáng)制性政策工具中，有超過(guò)90%的評(píng)價(jià)指標(biāo)具有可操作性和政策可行性，強(qiáng)制性政策工具對(duì)于政策實(shí)施執(zhí)行可行性和落地機(jī)制關(guān)注較多，而在公平性、合法性等方面關(guān)注不足，這與目前協(xié)商民主制度框架的基礎(chǔ)薄弱的情況密不可分，為保證政策的落地實(shí)施而更多地關(guān)注可行性和可操作性，在此強(qiáng)制性政策工具中政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。第三類混合型政策工具介于自愿性政策工具和強(qiáng)制性政策工具之間，在六個(gè)評(píng)價(jià)方面分布較為均衡。

五、結(jié)論與政策建議

基于上述分析的結(jié)果，本文將提出一些政策優(yōu)化建議，以期為未來(lái)政府制定和調(diào)整相關(guān)政策提供參考，進(jìn)而循序漸進(jìn)地推動(dòng)協(xié)商民主政策內(nèi)容和形式的不斷完善，促進(jìn)協(xié)商民主政策有效性不斷提高。

(一)加強(qiáng)自愿性政策工具運(yùn)用，強(qiáng)化政策工具的整體協(xié)調(diào)性

基本型政策工具分布中，自愿性政策工具僅占總數(shù)的20.7%，自愿性政策工具對(duì)于協(xié)商民主拉動(dòng)作用沒(méi)有引起足夠重視，協(xié)商民主發(fā)展仍依托政府為主導(dǎo)。今后，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)自愿性政策工具的運(yùn)用，探索實(shí)現(xiàn)多渠道的社會(huì)主體參與路徑，激勵(lì)和增加各方參與。同時(shí)，落實(shí)自愿性政策工具對(duì)于協(xié)商民主的推動(dòng)機(jī)制，提高財(cái)政支持等強(qiáng)制性政策工具的混合使用，加強(qiáng)協(xié)商民主素質(zhì)培訓(xùn)和基層協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化建設(shè)，為廣大公民參與治理提供廣闊渠道和制度平臺(tái)。加強(qiáng)政策工具創(chuàng)新，系統(tǒng)、均衡利用各類型政策工具，強(qiáng)化政策工具使用的整體協(xié)調(diào)性，增強(qiáng)協(xié)商能力，從而構(gòu)建新時(shí)代完備的協(xié)商民主政策框架體系。

(二)加強(qiáng)協(xié)商民主混合性政策工具，創(chuàng)新協(xié)商民主渠道和參與實(shí)踐

從四項(xiàng)政策的政策工具分布來(lái)看，混合性政策工具的使用還存在一定的局限，地方政府應(yīng)加強(qiáng)協(xié)商民主機(jī)制創(chuàng)新和能力培訓(xùn)，創(chuàng)新各治理主體參與協(xié)商民主渠道、形式和機(jī)制，加大混合性型政策工具的執(zhí)行力度，營(yíng)造良好的協(xié)商民主環(huán)境，增強(qiáng)發(fā)展協(xié)商民主的信心。如將網(wǎng)絡(luò)治理與協(xié)商民主統(tǒng)合，推進(jìn)大眾網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主制度化建設(shè)，保障公民利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行民主協(xié)商、民主監(jiān)督、協(xié)商對(duì)話、協(xié)商討論的權(quán)利；強(qiáng)化協(xié)商主體的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，貫徹協(xié)商民主的精神和價(jià)值，提高協(xié)商主體的技能和知識(shí)；繼續(xù)完善人民代表大會(huì)制度、多黨合作和政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度，完善黨內(nèi)協(xié)商與黨際協(xié)商，實(shí)現(xiàn)人員參與的公平性和多層次性，建立權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)決策的評(píng)估機(jī)制和對(duì)決策結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制，在中央層面對(duì)協(xié)商程序內(nèi)容做出明確的規(guī)定和界定，優(yōu)化程序性建設(shè)，規(guī)范程序運(yùn)作機(jī)制，為協(xié)商民主提供規(guī)范化操作流程；加強(qiáng)行政部門與社會(huì)公眾、社會(huì)組織之間的協(xié)商，形成行政主體與行政對(duì)象的良性互動(dòng)，加強(qiáng)協(xié)商執(zhí)行的監(jiān)督，在程序上形成一種監(jiān)督約束機(jī)制，提高行政效率和科學(xué)決策。

(三)加快協(xié)商民主基本法的出臺(tái)，提高協(xié)商民主法律保障

基本型政策工具X維度分析中，策略性工具和法規(guī)管制性工具在作用機(jī)制上本身存在一定的沖突，但二者卻被頻繁使用，Y維度中政治可行性所含政策工具亦占比較高，從某一程度上反映了協(xié)商民主政策工具在使用上的沖突與矛盾。綜合來(lái)看現(xiàn)有協(xié)商民主政策文件，多是針對(duì)個(gè)別領(lǐng)域或協(xié)商民主運(yùn)作的個(gè)別方面出臺(tái)的“意見(jiàn)”“通知”類文件，法律層級(jí)普遍較低，權(quán)威性不足，導(dǎo)致出自于多個(gè)層面的協(xié)商民主政策文件，盡管綜合使用多類政策工具，但文件之間存在的相互沖突使得政策工具的執(zhí)行效果大大降低，無(wú)法從根本上推動(dòng)協(xié)商民主政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)加快推進(jìn)協(xié)商民主基本法的出臺(tái)，在各級(jí)人大和各級(jí)政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商，民族自治地方的立法機(jī)關(guān)制定專門規(guī)范性的法律文件，解決現(xiàn)有法律之間的銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題，緩解協(xié)商民主政策與政治決策之間的對(duì)接困境，逐步建立起以協(xié)商民主基本法為主，政黨規(guī)章和地方政府管理?xiàng)l例為指導(dǎo)的全方位協(xié)商民主法律框架，為新時(shí)代下協(xié)商民主持續(xù)運(yùn)作創(chuàng)造良好的政策法律環(huán)境和保障。

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〔責(zé)任編輯：王華薇〕

AQuantitativeStudyonPoliciesofDeliberativeDemocracyfromthePerspectiveofPolicyInstrument

ZHANG Zai-sheng, LI Xin-tao, SUN Xue-song

(College of Management and Economics, Tianjin University, Tianjin 300072, China)

Since The Eighteenth National Congress of the Communist Party of China,Party Central Committee has put forward a series of policies to promote the development of consultative democracy,which has built the basic framework of chinese consultative democracy policy. for a row era While, when it comes to the specific content of the consultative democracy policies, there are some limitations in whole coordination,maneuverability and the laws and regulations guarantee.Thus,basing on the view of policy tool and statistical test,this paper takes four consultative democracy policies the national government issued in recent years as samples,establishes the two-dimension alanalysis framework by using content analysis method and applies module division,unit coding, induction and statistics,quantitative analysis and cross-validation to the policies contents.The result shows that there is clear divergence in the using of policy tool about consultative democracy policy,and it is necessary to improve the policy system of consultative democracy by accelerating the introduction of related laws,strengthening the consultative democracy voluntary policy tools ,innovating its realization channels.

Policy tool;Cross-validation;Consultative democracy;The optimization of policy system

2017-06-20修改日期2017-10-22

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“環(huán)境污染問(wèn)題政治成本的產(chǎn)生機(jī)理、測(cè)度方法與治理模式研究”(16BGL138)、天津市政府決策咨詢重點(diǎn)課題項(xiàng)目“在簡(jiǎn)政放權(quán)轉(zhuǎn)變職能背景下，我市進(jìn)一步深化行政審批體制機(jī)制改革的研究”(ZFZX2016-32)階段性成果

張?jiān)偕?1968—)，男，山東嘉祥人，教授，博士研究生導(dǎo)師，博士，從事公共管理研究；李鑫濤(1989—)，男，山西聞喜人，博士研究生，從事政府績(jī)效評(píng)價(jià)研究；孫雪松(1990—)，男，河北唐山人，博士研究生，從事政府治理研究。

D627

A

1000-8594(2017)06-0012-07