《物權(quán)法》并未否定違法建筑的所有權(quán)地位

文/黃忠

《物權(quán)法》并未否定違法建筑的所有權(quán)地位

文/黃忠

問題與意義

《物權(quán)法》第30條規(guī)定，因合法建造等事實(shí)行為設(shè)立物權(quán)的，自該事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力。從文義上看，《物權(quán)法》似乎是在強(qiáng)調(diào)建造行為需要“合法”。因此，我們是否可以反面解釋認(rèn)為基于違法建造的事實(shí)行為必然無法取得物權(quán)呢?

在《物權(quán)法》頒布之前，就違法建筑學(xué)說存在無權(quán)利說、動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)說、占有權(quán)說、不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)說的爭議。從理論上講，動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)說回避了違法建筑被拆除之前建造人的權(quán)利問題，而占有權(quán)說則未能明晰占有權(quán)的權(quán)源基礎(chǔ)，故兩種學(xué)說在邏輯上均有不周?！段餀?quán)法》頒布后，由于《物權(quán)法》第30條對(duì)建造行為明確了“合法”的要件，因此通說就采取了無權(quán)利說。

近來，雖有個(gè)別學(xué)者開始檢討《物權(quán)法》第30條，并提出建造人可以原始取得違法建筑不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的觀點(diǎn)。他們甚至指出，應(yīng)將《物權(quán)法》第30條理解為是例示性規(guī)定，進(jìn)而通過對(duì)“等”字的擴(kuò)張解釋，將“違法建造”包含在“等事實(shí)行為”之中，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)部分違法建筑的涵蓋。但這一認(rèn)識(shí)并未獲得通說支持，同時(shí)也未能在司法實(shí)踐中得到應(yīng)用，相反，不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)說還不斷受到質(zhì)疑。

從解釋論上講，將《物權(quán)法》第30條界定為例示性規(guī)定，進(jìn)而試圖通過擴(kuò)大解釋的方法將“違法建造”包含在“等事實(shí)行為”之中的論證思路其實(shí)是存在問題的。因?yàn)闊o論是基于體系解釋，還是文義解釋，我們都不能簡單地通過對(duì)《物權(quán)法》第30條的擴(kuò)大解釋就直接得出違法建造人基于建造事實(shí)直接取得不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的結(jié)論。因此，要辨析違法建造行為之所有權(quán)獲致問題，絕不能單純停留在《物權(quán)法》第30條的文義上，毋寧要就其規(guī)范意旨與性質(zhì)進(jìn)行分析。

尚須強(qiáng)調(diào)的是，就違法建筑之物權(quán)法地位問題的討論不僅具有明晰《物權(quán)法》第30條含義的價(jià)值，而且在更大范圍內(nèi)亦具重要意義。這是因?yàn)橐坏┪覀兎艑捯曇熬蜁?huì)發(fā)現(xiàn)，違法問題其實(shí)不僅存在于房屋建造行為中，在包括著作權(quán)、專利權(quán)等其他權(quán)利的取得上亦會(huì)出現(xiàn)違法的問題，進(jìn)而產(chǎn)生諸如違法作品的著作權(quán)、違禁品的專利權(quán)等難題，甚至可以在財(cái)產(chǎn)法的整體上形成一個(gè)關(guān)于違法事實(shí)得否取得財(cái)產(chǎn)權(quán)的宏大命題。此外，討論包括違法建筑在內(nèi)的違法財(cái)產(chǎn)的物權(quán)法地位問題還會(huì)對(duì)《繼承法》《合同法》《侵權(quán)責(zé)任法》，甚至行政法、刑法的適用產(chǎn)生影響。首先，由于《繼承法》第3條將遺產(chǎn)限定為“合法財(cái)產(chǎn)”，那是否可據(jù)此認(rèn)為，包括違法建筑在內(nèi)的“違法財(cái)產(chǎn)”就不能繼承？其次，是否可認(rèn)為違法建筑的買賣，甚至租賃合同都因標(biāo)的物違法而一律無效？再次，如果違法建筑遭受他人侵害，是否構(gòu)成侵權(quán)？或者違法建筑發(fā)生脫落、墜落造成他人損害時(shí)，又該如何確定責(zé)任人？另外，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)拆違法建筑，是否構(gòu)成違法？違法建筑被征收時(shí)，是否以及如何給予補(bǔ)償？最后，在刑法學(xué)理論上由于對(duì)包括違法建筑、違禁品等違法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)認(rèn)識(shí)上的分歧，也出現(xiàn)了違法財(cái)產(chǎn)是否可以成為財(cái)產(chǎn)罪的行為對(duì)象的爭議?？梢?，從《物權(quán)法》第30條出發(fā)，討論以違法建筑為典型的違法財(cái)產(chǎn)的物權(quán)法地位，在財(cái)產(chǎn)法乃至整個(gè)法律體系中都具重要意義。

《物權(quán)法》第30條在性質(zhì)上屬轉(zhuǎn)介概括條款

《物權(quán)法》第30條之所以要在“建造、拆除房屋等事實(shí)行為”前置一個(gè)“合法”的限定，其旨在強(qiáng)調(diào)建造房屋應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃、建筑等領(lǐng)域的法律管制要求。換言之，《物權(quán)法》第30條對(duì)建造行為合法性的強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)是為了實(shí)現(xiàn)確定房屋權(quán)屬的《物權(quán)法》規(guī)范與包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建筑法》《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》等在內(nèi)的諸多建筑管制規(guī)范的銜接。上述就《物權(quán)法》第30條功能的認(rèn)識(shí)無疑表明，就規(guī)范屬性而言，《物權(quán)法》第30條應(yīng)當(dāng)是一個(gè)轉(zhuǎn)介條款。正如《合同法》第52條第五項(xiàng)其實(shí)是將交易管制規(guī)范引入合同的效力判斷上一樣，《物權(quán)法》第30條的意義就在于將與建筑行為相關(guān)的管制規(guī)范引入《物權(quán)法》中的所有權(quán)確定上來。

因此，就如我們不能僅僅依據(jù)《合同法》第52條第五項(xiàng)來判定某一合同違法一樣，我們同樣也不能僅僅依據(jù)《物權(quán)法》第30條就作出某一建造行為是違法的結(jié)論，而必須要找到某一建造行為所違背的具體法律規(guī)范才可。更為重要的是，即使是明確了建造行為所違反的具體管制規(guī)范，我們也不能直接依該建筑管制規(guī)范就絕對(duì)地作出此違法建筑沒有所有權(quán)的結(jié)論，正如我們不能直接依據(jù)被違反的法律而直接認(rèn)定違法合同絕對(duì)無效一樣。質(zhì)言之，在解釋論上，諸如《合同法》第52條第五項(xiàng)以及《物權(quán)法》第30條等在內(nèi)的所有轉(zhuǎn)介條款其實(shí)都必須要被當(dāng)成概括條款來看待。事實(shí)上，只要我們將視野提到民法典的高度，就會(huì)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)介條款其實(shí)必然是一個(gè)概括條款，它都必然要授權(quán)給法官就個(gè)案之具體情形來權(quán)衡國家管制與私人自治的關(guān)系，從而最終得出一個(gè)相對(duì)妥當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。也就是說，對(duì)于轉(zhuǎn)介條款，我們需要通過對(duì)照法律的每一個(gè)具體的禁止規(guī)范，并斟酌個(gè)案之具體情形，方能獲得最后結(jié)論。

基于上述認(rèn)識(shí)，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)作為轉(zhuǎn)介概括條款的《物權(quán)法》第30條并不能武斷地被理解為是對(duì)違法建筑之物權(quán)地位的絕對(duì)否定，毋寧理解為是賦予法官在個(gè)案中依據(jù)建造行為所違反的具體規(guī)范的目的，就違法建筑的物權(quán)法地位作出權(quán)衡的權(quán)力。

違法建筑不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)地位的證立

《物權(quán)法》第30條之轉(zhuǎn)介概括條款的定性表明，討論違法建筑之物權(quán)地位的背后所蘊(yùn)含的其實(shí)是一個(gè)關(guān)于私權(quán)（私法）與公權(quán)（公法）之關(guān)系的問題。公與私的博弈顯然不能以公權(quán)消滅私權(quán)為結(jié)局，而應(yīng)有公平的對(duì)話機(jī)制。就此而言，違法建造行為雖因違法而理當(dāng)受到建筑管制規(guī)范的負(fù)面評(píng)價(jià)，但是否需要將建筑管制規(guī)范直接轉(zhuǎn)介為所有權(quán)“不發(fā)生”的私法規(guī)范，卻值慎重對(duì)待。

從財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)而言，違法建筑雖因其建造行為違法，但并不因此而當(dāng)然失去得成立所有權(quán)的資格。其實(shí)，以法律管制作為財(cái)產(chǎn)權(quán)獲致的條件的認(rèn)識(shí)與民法上所有權(quán)之本質(zhì)也有不符。因?yàn)椤八袡?quán)是自然權(quán)利，不是法律的賦予”。從起源來看，所有權(quán)的產(chǎn)生要比不動(dòng)產(chǎn)建造行為的國家管制要早。換言之，在國家實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)建造行為的管制規(guī)范前，不動(dòng)產(chǎn)的建造行為，乃至基于建造而獲得所有權(quán)的民法規(guī)則早已出現(xiàn)。如果我們認(rèn)為違法的建造行為不能獲得房屋所有權(quán)，那么就會(huì)出現(xiàn)歷史悖論。特別是按照洛克的自然法學(xué)說，財(cái)產(chǎn)權(quán)是先于國家和法律產(chǎn)生的，是一種與生俱來的天賦權(quán)利。

另一方面，正所謂公法易逝，法律對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和要求，可能會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展而出現(xiàn)變化。而財(cái)產(chǎn)本身卻可永續(xù)，因此如果以某一地區(qū)或某一時(shí)點(diǎn)的實(shí)證法律判斷為基礎(chǔ)，絕對(duì)化地認(rèn)為違反法律規(guī)定的財(cái)產(chǎn)不能產(chǎn)生私權(quán)，那可能就會(huì)有悖于私人自由與財(cái)產(chǎn)權(quán)保障目的的實(shí)現(xiàn)。以小產(chǎn)權(quán)房為例，在現(xiàn)實(shí)中其常會(huì)因違反《土地管理法》而被認(rèn)定為是違法建筑，但在真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建完成后，以違反《土地管理法》為由而將農(nóng)村集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房認(rèn)定為違法建筑的結(jié)論可能就無法成立了。

在物權(quán)法理論上，建造人能否取得房屋的所有權(quán)，關(guān)鍵在于其建造行為是否已經(jīng)完成。換言之，基于事實(shí)行為取得所有權(quán)，在原始建造人完成建筑物之時(shí)，即取得所有權(quán)，無需登記，因此違法建筑不因無法辦理不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)登記而喪失物權(quán)客體之資格。相反，如果建造事實(shí)完成之外，強(qiáng)行要求“合法”的前提條件，就可能不利于財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障。尤其是在我國，由于對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障原本就不充分，因而當(dāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)的取得行為又帶著違法的瑕疵時(shí)，如果不承認(rèn)其所有權(quán)地位，就更容易導(dǎo)致出現(xiàn)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的不當(dāng)限制，甚至剝奪。一個(gè)典型的例子就是目前備受詬病的“以拆違帶動(dòng)拆遷”的做法。近年來，尤其是《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施以來，我國多地逐漸出現(xiàn)了一種“以拆除違法建筑來推動(dòng)拆遷”的模式。表面上看，之所以出現(xiàn)“以拆違帶動(dòng)拆遷”，甚至是“以拆違代替征收”的新拆遷模式，是因?yàn)榈胤秸煜瞬疬w法律關(guān)系與征收法律關(guān)系，但其根源則在于對(duì)違法建筑之物權(quán)地位的否定。因此，從根本上重新認(rèn)識(shí)違法建筑在物權(quán)法上的地位才是避免出現(xiàn)“以拆違代征收”的關(guān)鍵。

由于違法建筑仍然具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性，并可能涉及公民居住權(quán)之實(shí)現(xiàn)，因而法律對(duì)此的限制就需符合比例原則?；诒壤瓌t，我們首先需要檢討的是違法建筑的社會(huì)危害性。而討論違法建筑的社會(huì)危害性，則需先明晰違法建筑所具體違反的法律規(guī)定。就建造行為而言，目前的管制規(guī)范多如牛毛，且分散在不同的法律、法規(guī)、規(guī)章，甚至是規(guī)范性文件之中。來源復(fù)雜的建筑管制規(guī)范說明不同管制規(guī)范可能存在不同的立法目的，因此若要一律否定全部違法建筑的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)地位顯然不妥。而且，在立法論上，有些管制規(guī)范對(duì)建造行為的限制很可能是不正當(dāng)?shù)?。比如，《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》對(duì)集體土地上進(jìn)行房屋建設(shè)行為的限制性規(guī)定違反了物權(quán)平等原則，有不當(dāng)限制集體土地權(quán)利之嫌。

另一方面，即使在某些情況下，違法建筑落入了妨礙公共安全型等對(duì)社會(huì)公共利益威脅較大的范圍，但仍然值得注意的是具體的違法建筑也會(huì)因其產(chǎn)生原因、違法程度以及用途等的不同而在對(duì)社會(huì)公共利益的危害程度上存在差異。從成因來看，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，部分違法建筑物的存在確系某些政府職能部門疏于監(jiān)管、未嚴(yán)格執(zhí)法所致。尤其是在招商引資的項(xiàng)目中，一些地方政府為了引進(jìn)的企業(yè)能夠迅速為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，而“主動(dòng)規(guī)避法律”為引資項(xiàng)目建設(shè)放行，從而誘發(fā)了很多政府主導(dǎo)的違法建筑，以至于有論者認(rèn)為，違法建筑的大量涌現(xiàn)本身就是政府“放任”的結(jié)果?？梢?，對(duì)于違法建筑的產(chǎn)生，甚至蔓延，執(zhí)法者也是有一定責(zé)任的，因此單純以建造行為違法就武斷否定其所有權(quán)就有失公允。

還需特別指出的是，賦予違法建筑的所有權(quán)地位，并非無視其“違法性”。所以，一旦賦予違法建筑以所有權(quán)地位就等于說是縱容了非法物的制造、使用和享有的觀點(diǎn)顯然有失偏頗。其實(shí)，傳統(tǒng)物權(quán)法在處理添附問題時(shí)也并未因擔(dān)心會(huì)鼓勵(lì)惡意添附而一概否定基于添附的物權(quán)取得。可見，要落實(shí)建筑管制規(guī)范的宗旨和目標(biāo)其實(shí)并不需要斬草除根，徹底否認(rèn)違法建筑的所有權(quán)地位為必要。相反，從邏輯上講，如果不承認(rèn)違法建筑可以原始取得所有權(quán)，那么此后的補(bǔ)正，甚至沒收反而會(huì)失去民法的依據(jù)?？梢姡姓J(rèn)違法建筑之上存在所有權(quán)，不僅不會(huì)與建筑管制規(guī)范相沖突，反而有助于建筑管制規(guī)范的銜接適用，在法律體系上具有融貫性。

承認(rèn)違法建筑之不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)地位的積極意義

就違法建筑而言，立法者寧肯保留空洞的所有權(quán)，也不輕易否定其所有權(quán)地位的做法，不僅具有觀念上的意義，更具有雙重的私法價(jià)值。一方面，承認(rèn)違法建筑的所有權(quán)地位有助于強(qiáng)化對(duì)建筑人及社會(huì)秩序的保護(hù)的問題。違法建筑可能遭受他人侵害，若我們不承認(rèn)其所有權(quán)地位，那就會(huì)導(dǎo)致建造人無法獲得保護(hù)或無法獲得充分保護(hù)。因?yàn)槿绻扇∵`法建筑絕對(duì)無權(quán)利說，那由此得出的結(jié)果就是侵害違法建筑并不構(gòu)成侵權(quán)；即使采取動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)說或占有權(quán)說，那對(duì)建造人的保護(hù)也是不充分的。只有承認(rèn)違法建筑的建造人享有所有權(quán)，才能使建造人基于所有權(quán)被侵害而請(qǐng)求損害賠償，維護(hù)社會(huì)秩序。另一方面，承認(rèn)違法建筑的所有權(quán)地位還有助于確定違法建筑物發(fā)生脫落、墜落或其他原因而造成他人損害時(shí)的責(zé)任承擔(dān)問題。

從邏輯上講，財(cái)產(chǎn)權(quán)保障與限制是可并存的。對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的承認(rèn)和保護(hù)也并不否認(rèn)相關(guān)的限制。相反，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，甚至是剝奪，亦不能否定財(cái)產(chǎn)權(quán)本身。因此承認(rèn)違法建筑的所有權(quán)地位并不否定公法上的處罰，反之亦然。另一方面，由于違法建筑仍可取得所有權(quán)，因此基于所有權(quán)保障原則，對(duì)于違法建筑的行政處罰就須嚴(yán)格依法進(jìn)行。首先，由于違法建筑具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，因此基于法益均衡考慮，執(zhí)法部門應(yīng)慎重采取拆除的處罰方式。其次，由于建造人得取得違法建筑的所有權(quán)，因此雖然其要受到管制規(guī)范的制約，但公權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)法也須依法。如公權(quán)力機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定侵害違法建筑，則仍需承擔(dān)賠償責(zé)任。同時(shí)，由于違法建筑存在所有權(quán)，特別是考慮到違法建筑形成的不同原因，因此有必要酌情對(duì)違法建筑征收的具體情形而予以相應(yīng)的補(bǔ)償。最后，由于違法建筑仍然不失其所有權(quán)地位，因此除依法對(duì)其作出行政處罰之外，我們?nèi)匀恍枰降葘?duì)待。這一點(diǎn)對(duì)于避免因?yàn)椴怀姓J(rèn)違法建筑的物權(quán)法地位進(jìn)而導(dǎo)致一些地方政府“故意”混淆拆違與征收的區(qū)別，從而采取“以拆違代征收”的不當(dāng)做法具有重要意義。

此外，承認(rèn)違法建筑的所有權(quán)地位還有助于認(rèn)定違法建設(shè)行政處罰相對(duì)人。目前，由于司法實(shí)踐不承認(rèn)違法建筑的所有權(quán)地位，因而在關(guān)于如何認(rèn)定違法建設(shè)行為相對(duì)人的問題上法院態(tài)度不一，甚至出現(xiàn)了違法建設(shè)行政處罰案件處罰對(duì)象認(rèn)定難的問題。而一旦承認(rèn)了違法建筑的所有權(quán)地位，就可將違法建筑的所有權(quán)人作為違法建設(shè)行政處罰的相對(duì)人，從而有助于建筑管制規(guī)范的落實(shí)。

結(jié)論與建議

違法建筑上是否可以產(chǎn)生不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的問題，究其實(shí)質(zhì)而言，并非是一個(gè)單純的私法問題，而更多地是一個(gè)關(guān)于公私關(guān)系的價(jià)值選擇問題。

在解釋論上，我們認(rèn)為不宜將《物權(quán)法》第30條理解為是對(duì)違法建筑之物權(quán)地位的絕對(duì)否定，毋寧理解為是賦予法官在個(gè)案中依據(jù)建造行為所違反的具體規(guī)范的目的，就違法建筑的物權(quán)法地位作出獨(dú)立判斷的權(quán)力。由于違法建筑之物權(quán)法地位的判斷問題其實(shí)內(nèi)涵的是公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系協(xié)調(diào)問題，自需接受比例原則的指導(dǎo)。具體而言，違法建筑雖然因?yàn)檫`反了建筑管制的規(guī)范，從而涉嫌對(duì)公共利益的損害，但因建筑管制規(guī)范的目的只需限制違法建筑的具體利用即可達(dá)成，并無完全否定其所有權(quán)地位之必要，故以違法為由絕對(duì)地否認(rèn)違法建筑的所有權(quán)地位有“不當(dāng)連接”之嫌，難謂均衡。即使違法建筑因損害公共利益而無法補(bǔ)正，必須沒收，甚至拆除，但該結(jié)果仍與承認(rèn)違法建筑的所有權(quán)地位間無必然矛盾。相反，自邏輯而言，承認(rèn)違法建筑的所有權(quán)地位反而更容易與違法建筑的補(bǔ)正、沒收以及侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)等結(jié)果相契合，甚至還有助于建筑管制規(guī)范的落實(shí)?？梢?，無論建筑管制規(guī)范的目的為何，承認(rèn)違法建筑的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)地位都屬恰當(dāng)。就此而言，既然違法建筑在《物權(quán)法》上仍然不失其不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)之地位，因此作為物權(quán)公示方法，而非建筑管制手段的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，就理當(dāng)承認(rèn)違法建筑的登記能力。另一方面，在立法論上，我們有必要在民法典分則的編纂中刪除《物權(quán)法》第30條上的“合法”限制，正面明晰違法建筑的所有權(quán)取得規(guī)則。

【作者系西南政法大學(xué)教授；摘自《當(dāng)代法學(xué)》2017年第5期；原題為《違法建筑的私法地位之辨識(shí)——〈物權(quán)法〉第30條的解釋論》；本文系2016年國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“地票交易試點(diǎn)的比較研究”（16SFB3033）的一項(xiàng)成果】