當(dāng)前“新三農(nóng)”問題及政策選擇

文/項(xiàng)繼權(quán) 周長友

當(dāng)前“新三農(nóng)”問題及政策選擇

文/項(xiàng)繼權(quán) 周長友

新時(shí)期的“新三農(nóng)”問題

1996年，溫鐵軍將“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民”問題概括為“三農(nóng)”問題。2003年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》首次將“三農(nóng)”問題納入報(bào)告，強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，關(guān)系我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局”。不過，當(dāng)時(shí)對(duì)于“三農(nóng)”問題的具體內(nèi)容并沒有明確的界定，不同時(shí)期和不同學(xué)者有不同的理解和解讀。2011年，華生將“農(nóng)村土地制度、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”稱為“舊三農(nóng)”問題，將“農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營”“農(nóng)村土地的非農(nóng)使用”和“農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工”界定為“新三農(nóng)”問題；李培林（2006）將全球化和中國社會(huì)快速變遷衍生出的“農(nóng)民工、失地農(nóng)民和農(nóng)業(yè)村落終結(jié)”視為“新三農(nóng)”問題；陳林（2007）則將“農(nóng)民、農(nóng)資和農(nóng)官”視為“新三農(nóng)”問題；吳太貴和陳湘舸（2012）將“農(nóng)業(yè)劣質(zhì)化”“農(nóng)村空心化”“農(nóng)民豐裕型貧困化”稱之為“新三農(nóng)”問題。雖然不同的學(xué)者對(duì)“三農(nóng)”問題有不同的解讀，但均認(rèn)為其重點(diǎn)和內(nèi)容會(huì)隨著時(shí)間的推移而發(fā)生改變。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，“農(nóng)村空心化”“農(nóng)業(yè)邊緣化”和“農(nóng)民老齡化”日益突出，已經(jīng)成為亟待解決的“新三農(nóng)”問題。

（一）農(nóng)村空心化問題

農(nóng)村“空心化”是城鎮(zhèn)化過程中因農(nóng)村人口空間分布變遷而衍生出的鄉(xiāng)村聚落“空心化”和住宅“空心化”等一系列現(xiàn)象的統(tǒng)稱。近些年農(nóng)村人口的外流數(shù)量非常龐大。2015年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，1995年農(nóng)村人口數(shù)峰值達(dá)到85947萬人，2015年農(nóng)村人口數(shù)為60346萬人，農(nóng)村人口凈減少25601萬人。據(jù)2010年和2015年《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國農(nóng)村自然村數(shù)由2010年的2729820個(gè)減少到2015年的2644620個(gè)，平均每年約有1．3萬個(gè)自然村消失，200人以下自然村從2010年的1311448個(gè)減少到2015年的1212396個(gè)，平均每年減少約2萬個(gè)。除了城鎮(zhèn)近郊推動(dòng)的“村改居”工程導(dǎo)致自然村數(shù)減少外，許多遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的自然村因?yàn)槿丝诘拇罅客饬鞫白匀弧毕?。預(yù)計(jì)2020年中國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，未來幾年將有1億左右農(nóng)村人口遷移進(jìn)城，農(nóng)村空心化現(xiàn)象將更加突出。

（二）農(nóng)業(yè)邊緣化問題

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)體系中的地位持續(xù)下降，農(nóng)民日益兼業(yè)化，農(nóng)村土地出現(xiàn)“拋荒”現(xiàn)象。1978年農(nóng)業(yè)占GDP的比重為28．2%，到2015年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅占國民生產(chǎn)總值的8．9%。近年來農(nóng)業(yè)產(chǎn)值年平均增長速度維持在4%左右，明顯滯后于第二、三產(chǎn)業(yè)的增長速度。從世界主要工業(yè)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，工業(yè)化過程中農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重下降不可避免。這些國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中所占的比重目前大多維持在1%左右，如日本2011年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占整個(gè)GDP比重為1．2%，世界主要農(nóng)業(yè)產(chǎn)品大宗出口國之一美國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅占GDP的1%。由此觀之，隨著工業(yè)化的推進(jìn)，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重會(huì)進(jìn)一步下降。

（三）農(nóng)民老齡化問題

2015年中國65歲以上老年人口所占比重為10．5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過聯(lián)合國提出的一個(gè)國家或地區(qū)65歲以上人口占總?cè)丝诒戎爻^7%的人口老齡化衡量標(biāo)準(zhǔn)。在快速城鎮(zhèn)化過程中，大量農(nóng)村青壯年人口進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)老齡化問題更加突出。根據(jù)2015年《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中相關(guān)數(shù)據(jù)推算，2015年農(nóng)村地區(qū)65歲以上老年人口所占比率為11．52%，城鎮(zhèn)65歲以上老年人口所占比率為8．88%，城市65歲以上老年人口所占比例為8．91%。城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅讓農(nóng)民老齡化問題迅速凸顯，也使傳統(tǒng)農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老模式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?，F(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制非常薄弱，根本無法滿足養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)的需要，而基層地方政府普遍面臨財(cái)政困難，難以大規(guī)模投入公共服務(wù)型養(yǎng)老事業(yè)。雖然大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工為城市貢獻(xiàn)了勞力、技術(shù)和稅收，但受城鄉(xiāng)二元化體制的阻礙最終并未被城市接納為市民，年邁病弱后被迫回到家鄉(xiāng)，事實(shí)上成為農(nóng)村社會(huì)和政府的“負(fù)擔(dān)”，需要農(nóng)村社會(huì)和地方政府投入更多的資源來解決他們的就業(yè)、醫(yī)療以及養(yǎng)老問題。這進(jìn)一步加劇了基層政府的財(cái)政壓力，使農(nóng)村社會(huì)保障不堪重負(fù)。

“新三農(nóng)”問題的兩極判斷

鑒于當(dāng)前“農(nóng)村空心化”“農(nóng)業(yè)邊緣化”和“農(nóng)民老齡化”日益突出，不少人對(duì)中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村的未來發(fā)展表現(xiàn)出深深的憂慮，甚至對(duì)農(nóng)村的未來作出悲觀的判斷。例如，賀雪峰（2015）就認(rèn)為，當(dāng)前中國農(nóng)村“人情惡性競爭、住房無序攀比、人際關(guān)系變得冷漠、賭博愈益普遍、地下宗教泛濫……幾乎涉及農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)生活的各個(gè)層面”，對(duì)以上問題的解決“短期不抱太大希望”。有些人甚至認(rèn)為，隨著中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，未來農(nóng)村將消逝，農(nóng)業(yè)將衰落，農(nóng)民將消失。因?yàn)?，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，大量農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)，農(nóng)村社會(huì)日益城鎮(zhèn)化，“鄉(xiāng)土中國”也將過渡到“城鎮(zhèn)中國”，“農(nóng)業(yè)文明”最終將被“城市文明”所取代；隨著大量農(nóng)村青壯年人口向城鎮(zhèn)遷移，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力將持續(xù)減少，越來越多的耕地被“拋荒”將成為必然，農(nóng)業(yè)的衰落也不可避免，不少地區(qū)“老人農(nóng)業(yè)”已成為一個(gè)普遍現(xiàn)象；由于農(nóng)業(yè)因其產(chǎn)值低而無法獲得相對(duì)較高的勞動(dòng)報(bào)酬，越來越多的農(nóng)村青壯年選擇放棄農(nóng)業(yè)而前往具有較高收益回報(bào)的制造業(yè)或服務(wù)業(yè)就業(yè)，將來年青一代既無從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的愿望也無從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的相關(guān)技能，人口大國將面臨無人種地的困境?！爱?dāng)二十世紀(jì)四十、五十、六十年代出生的農(nóng)民一點(diǎn)一點(diǎn)凋亡殆盡之后，中國的農(nóng)民就徹底消失了”。正因如此，唐克軍（2004）認(rèn)為20世紀(jì)60年代及其以前出生的農(nóng)民很可能是中國“最后的農(nóng)民”。

值得注意的是，賀雪峰和溫鐵軍等學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村的衰敗和“新三農(nóng)”問題的出現(xiàn)是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化發(fā)展的結(jié)果，對(duì)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展及破除城鄉(xiāng)二元化體制等重大改革的正當(dāng)性和必要性持懷疑甚至否定的態(tài)度。賀雪峰認(rèn)為“土地流轉(zhuǎn)和資本下鄉(xiāng)弊病叢生”，“政府不應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元體制的存在為大量有進(jìn)城失敗擔(dān)擾的農(nóng)民提供了土地等生產(chǎn)資料保障，為中國在推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)的高度穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，更是未來走出“中等收入陷阱”的重要制度保障。溫鐵軍、楊帥（2016）則強(qiáng)調(diào)在中國現(xiàn)行條件下應(yīng)“立足于現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”建設(shè)新農(nóng)村，“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，針對(duì)的話語是現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化”，“要在市場化和城市化以外來想辦法”。

與此相反，一批學(xué)者對(duì)“新三農(nóng)”問題的解決及未來農(nóng)村發(fā)展持“謹(jǐn)慎樂觀”的態(tài)度，他們將當(dāng)前所面臨的“新三農(nóng)”問題視為難得的轉(zhuǎn)型發(fā)展機(jī)遇，認(rèn)為許多長期困擾“三農(nóng)”發(fā)展的問題可獲得解決，未來的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展充滿希望。黃宗智就曾指出，人口迅速增長與土地資源有限之間的矛盾是長期困擾中國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的一對(duì)基本矛盾，“人多地少”的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，不計(jì)勞動(dòng)力成本地加大對(duì)土地資源的開墾和利用不僅導(dǎo)致自然生態(tài)環(huán)境日趨惡化，更不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前部分村莊出現(xiàn)的“空心化”現(xiàn)象既可以減輕長期以來人口過密對(duì)土地資源形成的壓力，有助于恢復(fù)自然生態(tài)平衡，同時(shí)也能為農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步創(chuàng)造條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。因此，劉守英強(qiáng)調(diào)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式和制度安排轉(zhuǎn)變提供了轉(zhuǎn)型契機(jī)，有助于解決長期困擾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的過密農(nóng)業(yè)人口與土地的緊張關(guān)系問題。韓長賦則從農(nóng)產(chǎn)品市場供給的角度對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中結(jié)構(gòu)性矛盾進(jìn)行分析，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中“量”的減少并不能被視為“農(nóng)業(yè)邊緣化”的有力證據(jù)，而“質(zhì)”的提升才是農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化的必由之路。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程從供需兩方面均對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型提出了新的要求，這也是當(dāng)前推動(dòng)中國農(nóng)業(yè)“革命”的根本動(dòng)力。一些人士則批評(píng)“農(nóng)民將消失”的論斷或預(yù)言過于“杞人憂天”，“農(nóng)民將消失”是一個(gè)偽命題，因?yàn)?，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不僅為新農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展提供了機(jī)遇，也為新型農(nóng)民的培育和成長提供了舞臺(tái)，一代擁有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，也懂得現(xiàn)代管理知識(shí)并能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的新變化的新型職業(yè)農(nóng)民的崛起將為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化注入新的生機(jī)和活力。正因如此，未來新農(nóng)村建設(shè)將提速，新型農(nóng)業(yè)將轉(zhuǎn)型升級(jí)，新型農(nóng)民將應(yīng)運(yùn)而生。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化為新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和新型職業(yè)農(nóng)民的誕生提供了難得的機(jī)遇。

化解“新三農(nóng)”問題的政策選擇

顯然，學(xué)界關(guān)于“新三農(nóng)”問題產(chǎn)生的根源、農(nóng)村發(fā)展的前景和未來的對(duì)策存在嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)分歧，對(duì)中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化改革也有不同認(rèn)識(shí)和政策選擇。當(dāng)前“新三農(nóng)”問題本質(zhì)上是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中工農(nóng)失衡和城鄉(xiāng)失衡問題，“新三農(nóng)”問題的產(chǎn)生也具有客觀性和必然性。“新三農(nóng)”問題的產(chǎn)生不僅有其歷史背景和經(jīng)濟(jì)根源，也有深刻的制度根源。特別是迄今為止，城鄉(xiāng)二元制度并沒有根本消除，城鄉(xiāng)二元化的體制和政策阻礙了中國城鄉(xiāng)人口和資本的自由流動(dòng)，不僅使農(nóng)民失去了平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，也制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；城鄉(xiāng)二元化制度造成了大量農(nóng)村人口滯留鄉(xiāng)村，損害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高和農(nóng)民收入增長，助長了農(nóng)民兼業(yè)、土地拋荒和“農(nóng)業(yè)邊緣化”現(xiàn)象；由于對(duì)“市民下鄉(xiāng)”和“資本下鄉(xiāng)”諸多限制，農(nóng)村人口和資本從農(nóng)村向城市單向流動(dòng)，加劇了“農(nóng)民老齡化”現(xiàn)象。因此，必須進(jìn)一步深化改革，破除城鄉(xiāng)二元體制，建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制。如果說改革開放以來相當(dāng)長的一段時(shí)期我國城鄉(xiāng)二元體制改革的重心在城市，致力于打破城市的封閉性，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城并推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展。在當(dāng)前及未來一段時(shí)期內(nèi)改革的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，著力破除農(nóng)村的封閉性，推動(dòng)城市人口、資本、技術(shù)和公共服務(wù)下鄉(xiāng)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間發(fā)展要素的自由流動(dòng)和公共資源的均衡配置，促進(jìn)工農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）農(nóng)村“政經(jīng)分開”“戶產(chǎn)分離”，允許“市民下鄉(xiāng)”，為農(nóng)村發(fā)展提供人力支持

中國城鄉(xiāng)戶籍制度具有雙向封閉性，不僅農(nóng)民難以進(jìn)城，市民更難以下鄉(xiāng)。長期以來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層政治組織“村社合一”、政經(jīng)不分；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)與農(nóng)民村籍“戶產(chǎn)一體”，身份不分。農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)邊界不僅決定了村民的村籍邊界、身份邊界和權(quán)益邊界，也決定農(nóng)村基層社區(qū)的組織邊界、權(quán)力邊界、管理邊界和服務(wù)邊界。人員進(jìn)村落戶或離開村莊涉及集體產(chǎn)權(quán)或集體福利的權(quán)益，外來人口難以順利進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)。村民離開集體意味著集體資產(chǎn)權(quán)益的喪失，因而不愿輕易放棄集體資產(chǎn)，造成大量農(nóng)民“離鄉(xiāng)不離土”，農(nóng)村土地“閑置”，難以得到充分利用和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，也阻礙了農(nóng)村內(nèi)部以及城鄉(xiāng)之間人口的自由流動(dòng)，導(dǎo)致人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)單向流動(dòng)，加劇了“農(nóng)村空心化”。因此，必須深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度、基層組織體制和公共服務(wù)體制改革，實(shí)行農(nóng)村“政經(jīng)分開”和“戶產(chǎn)分離”。這需要進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改造，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)組織的組織分開，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)獨(dú)立、自主經(jīng)營和走向市場；在明晰并穩(wěn)定集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上剝離農(nóng)村居民戶口對(duì)農(nóng)村集體土地、集體經(jīng)濟(jì)和集體福利的依附關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“戶產(chǎn)分離”，為農(nóng)民自由流動(dòng)和“市民下鄉(xiāng)”創(chuàng)造條件。“市民下鄉(xiāng)”可以為農(nóng)村發(fā)展提供人力、智力、資金和技術(shù)支持，也可以促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老、休閑和服務(wù)等諸多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收創(chuàng)造機(jī)會(huì)，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。

（二）農(nóng)業(yè)“管住規(guī)劃、放開市場”，允許“資本下鄉(xiāng)”，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供資源支持

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅要求人口和技術(shù)的自由流動(dòng)，也要求資本的自由流動(dòng)和金融資本的支持。長期以來，中國農(nóng)村土地資源難以流動(dòng)導(dǎo)致寶貴的資源大量沉淀，難以實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)和資本的權(quán)能；不少人將“資本下鄉(xiāng)”視為“洪水猛獸”，一些政府部門也對(duì)“資本下鄉(xiāng)”“嚴(yán)防死守”，大量的人口和資金仍然從農(nóng)村向城鎮(zhèn)單向流動(dòng)，而城鎮(zhèn)資本難以進(jìn)入農(nóng)村。事實(shí)上，工商資本作為一種經(jīng)營資本本身無關(guān)價(jià)值評(píng)判，其正當(dāng)與否的關(guān)鍵在于工商資本的行為及如何利用。在實(shí)踐中，工商資本進(jìn)入鄉(xiāng)村的確可能會(huì)存在農(nóng)地非農(nóng)化和資本對(duì)小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的控制等風(fēng)險(xiǎn)，但這并不能成為否定工商資本進(jìn)入鄉(xiāng)村的理由，這些風(fēng)險(xiǎn)完全可以通過法律和制度予以規(guī)避。農(nóng)地非農(nóng)化可以通過制訂農(nóng)地利用規(guī)劃進(jìn)行防范，資本與權(quán)力結(jié)盟可以通過政經(jīng)分離和政策公開等制度進(jìn)行監(jiān)督；資本對(duì)小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的控制也可以通過產(chǎn)權(quán)制度、分配制度以及管理制度來約束。因此，在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營中應(yīng)實(shí)行“管住規(guī)劃、放開市場”的政策，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地利用和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局等方面均應(yīng)通過制訂專門的規(guī)劃進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控，對(duì)于合規(guī)的農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目則應(yīng)放開市場，允許農(nóng)村內(nèi)外各種主體和資本自由競爭和進(jìn)入，從而吸引更多資本和技術(shù)進(jìn)入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)?！肮茏∫?guī)劃、放開市場”不僅有利于農(nóng)村土地等資源的自由流動(dòng)和合理配置，也有利于吸引“資本下鄉(xiāng)”參與農(nóng)業(yè)市場經(jīng)營，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；同F(xiàn)代化，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展造就新型經(jīng)營主體，解決“誰來種田”以及“如何種田”的問題。

（三）服務(wù)“守住底線、多元供給”，通過“服務(wù)下鄉(xiāng)”，解決農(nóng)民養(yǎng)老等后顧之憂

“農(nóng)民老齡化”后出現(xiàn)的“養(yǎng)老困境”是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不足的直接表現(xiàn)。這一方面是由于農(nóng)村社會(huì)化和市場化服務(wù)的有效供給不足，另一方面也是城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源分配不均的反映?？焖俪擎?zhèn)化背景下農(nóng)村青壯年人口的持續(xù)外流導(dǎo)致傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老模式難以為繼，傳統(tǒng)的“以地養(yǎng)老”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式不具備可行性。當(dāng)前迫切需要進(jìn)一步加大農(nóng)村公共服務(wù)投入，推動(dòng)“服務(wù)下鄉(xiāng)”，為農(nóng)民提供養(yǎng)老等公共服務(wù)保障。應(yīng)加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，為城鄉(xiāng)居民提供平等的公共服務(wù)保障。這樣既可以保證守住農(nóng)民的生存底線，也可以確保守住公民的權(quán)利平等底線。在任何社會(huì)中，財(cái)政供給及公共服務(wù)能力都具有有限性，單純依靠國家投入建立公共服務(wù)體系難以充分滿足農(nóng)民多樣化且日益增長的服務(wù)需求，在加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)的同時(shí)還應(yīng)引導(dǎo)發(fā)展多元化的社會(huì)服務(wù)體系。農(nóng)村可以充分利用和支持傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式，鼓勵(lì)和支持社會(huì)化養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)，不斷開發(fā)社會(huì)化和市場化養(yǎng)老產(chǎn)品，為農(nóng)民提供多元化、多層次和便捷可及的養(yǎng)老服務(wù)。

系華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院；摘自《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2017年第10期；原題為《“新三農(nóng)”問題的演變與政策選擇》）