最高人民法院巡回法庭的制度功能

文/方樂

最高人民法院巡回法庭的制度功能

文/方樂

制度功能的原初定位

“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件?！币ㄟ^這些案件的依法及時公正審理，“推動審判工作重心下移、就地解決糾紛、方便當(dāng)事人訴訟”。這是巡回法庭制度功能的原初設(shè)計。為了確保這些功能的順利發(fā)揮，最高人民法院在具體落實(shí)巡回法庭改革方案時，不僅細(xì)化并同時悄然擴(kuò)大了巡回法庭的受案范圍，也在巡回法庭的司法體制與工作機(jī)制上進(jìn)行了一定的創(chuàng)新。這些行動不僅增強(qiáng)了巡回法庭的制度能力，進(jìn)而使其在先期實(shí)踐中就在糾紛的處理上有著優(yōu)異表現(xiàn)，也使得全社會對于巡回法庭制度功能的全面落實(shí)更加充滿期待。

制度功能的實(shí)踐性結(jié)構(gòu)

（一）破解“司法地方保護(hù)主義”

就預(yù)設(shè)的、跨行政區(qū)域重大案件的審理而言，來自司法實(shí)踐的數(shù)據(jù)表明，在巡回法庭受理的案件中，這類案件所占的比例目前并不高。這“從一定程度上說明，巡回區(qū)各級法院對跨省民商事案件的裁判雖然存在一些質(zhì)量問題，但并非人們估計的那么嚴(yán)重，甚至可以認(rèn)為，狹隘的地方性干預(yù)或保護(hù)并非當(dāng)前巡回區(qū)各級司法審判存在的主要問題”。

（二）統(tǒng)一法律適用

司法實(shí)踐中，地方法院往往存在法律適用上的不統(tǒng)一，這不利于國家司法形象的統(tǒng)一塑造以及公信力的整體提升。從巡回法庭的實(shí)踐來看，一方面通過對日常案件處理過程中所發(fā)現(xiàn)的、巡回區(qū)內(nèi)各法院審判工作中所集中存在的問題進(jìn)行歸納，并運(yùn)用其與巡回區(qū)內(nèi)各法院所建立起的常態(tài)化聯(lián)絡(luò)機(jī)制進(jìn)行問題以及問題解決的信息反饋，指導(dǎo)巡回區(qū)內(nèi)各法院的審判工作，統(tǒng)一它們對于法律的理解與適用。另一方面，通過發(fā)揮巡回法庭審判工作自身的示范作用以及上下級法院之間存在的審級利益機(jī)制，引導(dǎo)巡回區(qū)內(nèi)各法院審判工作的規(guī)范化，進(jìn)一步提升它們在法律適用上的統(tǒng)一性。

更重要的是，這種規(guī)范司法、統(tǒng)一司法的功能與效果，還會在一種雙重結(jié)構(gòu)之中被進(jìn)一步強(qiáng)化。實(shí)踐中，這種雙重結(jié)構(gòu)運(yùn)行機(jī)理是：一方面，通過案件的處理以及對巡回區(qū)內(nèi)各級法院審判工作指導(dǎo)監(jiān)督職能的發(fā)揮，巡回法庭在法律的適用與案件自由裁量的尺度上完成了巡回區(qū)內(nèi)規(guī)范司法、統(tǒng)一司法的目標(biāo)；另一方面，通過規(guī)則治理，最高人民法院本部對巡回區(qū)內(nèi)各法院的司法行為進(jìn)行規(guī)范化，進(jìn)而達(dá)致統(tǒng)一司法的效果。也就是說，雙重結(jié)構(gòu)的存在，不僅能夠強(qiáng)化最高人民法院以及巡回法庭通過“糾紛處理”與“規(guī)則之治”這兩種方式，對巡回區(qū)內(nèi)各法院在“法律適用”與“自由裁量”這兩個方面共同發(fā)揮規(guī)范化功能的效果，也能夠確保司法的區(qū)域性與法律適用的國家統(tǒng)一性之間的平衡，進(jìn)而在規(guī)范區(qū)域司法、統(tǒng)一區(qū)域司法的同時，提升國家司法的公正性與權(quán)威性。

但即便如此，這一功能仍然不是最主要的考量。

（三）就地化解糾紛

最根本的目的是就地化解糾紛。設(shè)置巡回法庭，不僅能夠大幅提升巡回區(qū)內(nèi)各地方法院的糾紛化解能力，也能夠確保它們在司法行動上的統(tǒng)一性。與此同時，通過與巡回區(qū)內(nèi)各地方法院所建立起的常態(tài)化聯(lián)絡(luò)機(jī)制以及最高法院對地方法院所具有的指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)力，巡回法庭層層傳導(dǎo)壓力、嚴(yán)格落實(shí)屬地原則，確保巡回區(qū)內(nèi)各法院切實(shí)擔(dān)負(fù)起社會糾紛化解的主體責(zé)任。這不僅有助于巡回區(qū)內(nèi)各法院在社會糾紛的化解上樹立整體思維、做好系統(tǒng)工作，也有利于它們在社會糾紛的化解上成為有著利益追求一致性的司法行動者，進(jìn)而通過發(fā)揮上下級法院的聯(lián)動機(jī)制、整合各方力量、多種舉措并舉，共同致力于社會糾紛的就地化解工作。當(dāng)然，巡回法庭自身在實(shí)踐中也采取了一系列有針對性的就地化解社會矛盾糾紛的舉措。此外更為重要的是，最高人民法院巡回法庭的設(shè)置，一方面，不僅實(shí)現(xiàn)了最高司法權(quán)力與司法資源的地方化配置，也將終局性的糾紛解決機(jī)制與司法方案直接輸入到了地方，從而在制度結(jié)構(gòu)與程序機(jī)制上確保社會糾紛的就地化解。另一方面，它還使得地方與北京/首都之間在地理空間與制度結(jié)構(gòu)上形成了一個涉訴信訪的壓力緩沖帶甚至隔離帶，進(jìn)而確保巡回區(qū)內(nèi)那些潛在的進(jìn)京上訪基本能夠得到就地有效解決的同時，充分發(fā)揮巡回法庭的“司法護(hù)城河”作用，最終減輕北京/首都的信訪壓力以及社會政治風(fēng)險。這種司法資源的地方化配置所帶來的功能強(qiáng)化與重塑，顯然是最高人民法院本部所無法達(dá)到的。

制度功能發(fā)揮的影響性因素及其化解

要確保巡回法庭制度功能的穩(wěn)定發(fā)揮，必須既要巧妙地處理好巡回法庭與巡回區(qū)內(nèi)各法院、與其他巡回法庭以及與最高人民法院本部之間的關(guān)系，確保巡回法庭與它們之間的良性互動；也需要通過自身的積極實(shí)踐，生產(chǎn)出具有普遍意義的制度機(jī)制，確保司法成本在主體間的均衡配置以及司法制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）合理配置巡回法庭的職能

從實(shí)踐來看，不僅巡回法庭各項(xiàng)工作的順利開展，需要巡回區(qū)內(nèi)各法院的大力支持，巡回區(qū)內(nèi)的各地方法院也希望巡回法庭能夠在司法實(shí)踐中更多兼顧地方利益。這樣，巡回法庭實(shí)際上就處在一個“地方化”與“去地方化”的矛盾結(jié)構(gòu)之中：它既需要“在地方中”實(shí)現(xiàn)“去地方化”，又需要在“去地方化”中實(shí)現(xiàn)對“地方”利益的最大關(guān)注。

由此，在巡回法庭與巡回法庭之間，以及巡回法庭與最高人民法院本部之間，一些問題亦隨之而來。第一，面對日益強(qiáng)大的巡回法庭，以及可能逐步顯現(xiàn)出的、巡回法庭之間的沖突，如何重新界定巡回法庭與最高人民法院本部之間的關(guān)系，最高人民法院本部又如何協(xié)調(diào)與巡回法庭，以及巡回法庭之間的司法沖突，防止巡回法庭形成“巡回區(qū)保護(hù)”進(jìn)而破壞司法的國家統(tǒng)一性，這些都是新的問題。第二，法院體系擴(kuò)大所帶來的管理難題，是否會強(qiáng)化內(nèi)部體系上的科層制以及管理方式上的官僚化，進(jìn)而造成司法的“行政化”，這也有待繼續(xù)觀察。第三，巡回法庭權(quán)力的實(shí)質(zhì)化擴(kuò)張，帶來的不僅是審級制度與再審功能的再次調(diào)整，也可能使巡回法庭與最高人民法院的關(guān)系從“部門”變?yōu)椤吧舷录墶?。第四，如何?chuàng)新機(jī)制以確保巡回法庭能夠立足地方、面向地方，但又避免被地方化、避免形成巡回區(qū)利益保護(hù)，這無疑考驗(yàn)司法改革者的法律智慧與政治能力。

（二）均衡司法制度和工作機(jī)制中的成本分擔(dān)

巡回法庭的設(shè)置以及其所推出的一系列司法為民舉措的主要目的都是為了便利于當(dāng)事人訴訟，但隨之而來的，不僅只是大量社會糾紛涌入巡回法庭，也極大地刺激了當(dāng)事人/訪民對司法公共服務(wù)的非理性消費(fèi)，出現(xiàn)濫用訴權(quán)進(jìn)行惡意訴訟、虛假訴訟，甚至將到巡回法庭訴訟/上訪作為一種手段來謀取案件之外或者非司法性利益的現(xiàn)象。

這不僅會擠占法院的司法資源，也會導(dǎo)致司法資源被無效率地大量消耗掉。而一旦司法的“供-需”矛盾尖銳，那么一方面，巡回法庭所推出的、為確保糾紛的實(shí)質(zhì)性化解所設(shè)置的一些制度機(jī)制就會難以落實(shí)；另一方面，也可能會造成巡回法庭辦案質(zhì)量的下滑，削弱巡回法庭就地化解糾紛的能力的同時，使巡回法庭所面臨的“法-民”矛盾關(guān)系的結(jié)構(gòu)化，甚至日益惡化。

要擺脫這種司法的非良性運(yùn)轉(zhuǎn)，首先是要使司法制度和工作機(jī)制中的成本分配合理化。這意味著要適當(dāng)提高案件進(jìn)入巡回法庭的審查標(biāo)準(zhǔn)，要從“有訴必理、有訴必應(yīng)”調(diào)整為“有合理合法的訴才應(yīng)”，要對申訴材料從“形式審查”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨匾膶?shí)質(zhì)審查”。其次是完善巡回法庭的工作機(jī)制，建立健全對鬧訪、纏訴行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)制措施。要在建立申訴來訪接待規(guī)則、完善立案前詢問程序的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對來訪人員的程序性引導(dǎo)與釋理明法，尤其是對申訴理由不能成立的人員更要耐心做好解釋安撫、教育疏導(dǎo)工作，避免他們鬧訪、過激訪以及進(jìn)京訪。最后是通過司法制度與程序機(jī)制的整體完善，促使當(dāng)事人司法行為的規(guī)范化。

一旦影響巡回法庭制度功能發(fā)揮的影響性因素得以化解，那么通過巡回法庭的全面設(shè)置與深入實(shí)踐，就會為我們帶來一種“統(tǒng)一的正義”。

制度功能實(shí)踐的法治意涵

我們要意識到這種正義的重要性。因?yàn)榻?jīng)由巡回法庭的穩(wěn)定運(yùn)行所生產(chǎn)出的這種“統(tǒng)一的正義”，既能夠生動地體現(xiàn)出一種最高司法權(quán)力向社會擴(kuò)充以及司法資源再分配的過程，也能夠反映出一種通過最高司法機(jī)制參與地方社會治理、分擔(dān)地方社會治理責(zé)任的政治規(guī)劃。這對于當(dāng)下中國而言，尤其是伴隨著巡回法庭司法對社會的影響力日益增加，所將產(chǎn)生的法治意涵，不僅會有助于提升司法公信力與司法權(quán)威，也會使通過司法的社會整合與政治治理成為可能，更能夠確保國家權(quán)威的司法塑造得到進(jìn)一步夯實(shí)和提高。

（一）正義產(chǎn)品的穩(wěn)定生產(chǎn)將會有助于司法公信力的提升

經(jīng)由巡回法庭的“全覆蓋型”設(shè)置與深入實(shí)踐，不僅有助于規(guī)范巡回區(qū)內(nèi)各法院的司法行為，也有利于統(tǒng)一裁量標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而消除不同法院、同一法院內(nèi)不同審判組織之間的司法沖突甚至司法矛盾，從而提升巡回區(qū)內(nèi)司法的公正性。與此同時，通過對跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件的審理，巡回法庭不僅實(shí)現(xiàn)了利益資源在各個地區(qū)的重新分配，也強(qiáng)化了其在公共利益分配上的作用。此外，巡回法庭對司法資源所進(jìn)行的再分配，無論是在巡回法庭之內(nèi)，還是在巡回區(qū)各法院之間，都始終遵循以有利于司法正義產(chǎn)品的生產(chǎn)為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。而所有這些因素的綜合，都意在表明因由巡回法庭的設(shè)置與實(shí)踐所帶來的統(tǒng)一的司法與正義，將從整體上有力地推動司法公信力與司法權(quán)威的提升。

（二）通過司法的公共理性倒逼社會理性

巡回法庭在完善審判權(quán)依法獨(dú)立公正行使的制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對司法活動予以了程序規(guī)則與結(jié)構(gòu)功能上的適當(dāng)調(diào)整。這種調(diào)整的根本目的，不僅是要讓法院成為“最講理的地方”，也要讓司法成為“溝通-說理”的場域。要通過這種司法的講理或者溝通-說理，實(shí)現(xiàn)法律道理、審判理由與個人事由、事件情由甚至“天理”“道義”等的充分對話，進(jìn)而推動共識的達(dá)成與規(guī)則的建立，最終產(chǎn)出可接受的司法產(chǎn)品，這既是一種實(shí)踐/行動意義的司法法治，也是一種務(wù)實(shí)且綜合性的司法法治。這種司法法治模式，不僅能夠有效回應(yīng)當(dāng)事人/訪民的司法需求，也能夠有效平復(fù)當(dāng)事人的情緒、化解其“心結(jié)”，實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。

對于更廣泛意義上的、當(dāng)下中國社會的問題，這種司法法治模式，也具有司法政治意義上的規(guī)范功能與實(shí)踐意涵。因?yàn)檫@種司法法治的模式，是建立在一種所謂主體間性司法知識觀上的司法實(shí)踐，它強(qiáng)調(diào)的是要通過主體間復(fù)雜的交往行動來追求一種公共理性與共識達(dá)成。而尋求并建立社會交往實(shí)踐的公共理性化，推動社會共識的達(dá)成，乃是當(dāng)下中國社會重建的重要基石。巡回法庭所踐行的“溝通-說理式”的司法，不僅為我們提供了參與公共生活、學(xué)會欲望克制與訴求妥協(xié)、鍛煉交往實(shí)踐能力的平臺，也為我們生產(chǎn)了具有公共理性的法律服務(wù)產(chǎn)品，為我們的社會輸入了公共規(guī)則以及公共價值的倫理判準(zhǔn)。伴隨著巡回法庭司法的深入實(shí)踐，將不僅有助于強(qiáng)化法院作為公共事項(xiàng)處理平臺的價值，提升司法作為社會交往實(shí)踐、社會共識凝聚、社會公共利益分配等機(jī)制的重要性，提高司法的公信力與權(quán)威性，也會提高司法對于社會的塑造力，進(jìn)而使得通過司法的社會治理成為現(xiàn)實(shí)的同時，確保這種治理的法治化。

（三）司法權(quán)威的提升將會有助于國家權(quán)威的塑造

在中國這樣一個超大型的國家里，不僅區(qū)域間法治發(fā)展存在差異性、不平衡的格局，而且區(qū)域法治與國家法治之間也存在內(nèi)在緊張與關(guān)聯(lián)統(tǒng)一的矛盾結(jié)構(gòu)。如果區(qū)域或者國家都無法從這種矛盾性的結(jié)構(gòu)中尋求到均衡性的張力，這不僅會反過來進(jìn)一步加劇區(qū)域法治的碎片化以及國家與地方因由法治分化所帶來的沖突和緊張，也會使法治統(tǒng)一性的難度進(jìn)一步增大，進(jìn)而造成經(jīng)由法治統(tǒng)一所帶來的社會整合與政治融合也面臨風(fēng)險，最終危及國家權(quán)威。

巡回法庭的司法機(jī)制與實(shí)踐，能夠很好地處理其中的一些問題。一方面，通過踐行“溝通-說理”式的司法，它能夠確保社會矛盾糾紛有效化解的同時，避免案件當(dāng)事人/訪民因由情緒的長期大量積壓所導(dǎo)致的群體性事件甚至社會運(yùn)動爆發(fā)的可能性，進(jìn)而恢復(fù)并穩(wěn)定基層社會秩序。另一方面，通過以巡回法庭為中心、巡回區(qū)內(nèi)四級法院“縱向一體化”的格局，巡回法庭在司法實(shí)踐中不僅能夠確保國家法律以及公共政策在基層社會的輸入，也能夠確保以一種直接參與的方式來衡平法律世界里的各種沖突，進(jìn)而保障國家法律在基層社會得到相對一致、穩(wěn)定的貫徹實(shí)施。

除此之外，“縱向一體化”的格局還能夠在為最高人民法院提供對下級法院實(shí)行科層控制所需結(jié)構(gòu)性機(jī)制的同時，為國家通過法院層級結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對基層社會的治理或者強(qiáng)化中央對地方的控制力提供順暢管道，進(jìn)而在增強(qiáng)“中央對地方管理的有效性以及中央集權(quán)（centralized）的合法性基礎(chǔ)”的同時，提升基層社會對國家的認(rèn)同。換言之，經(jīng)由巡回法庭的設(shè)置與實(shí)踐，不僅將最高司法權(quán)力常態(tài)化地帶入原來地方權(quán)力習(xí)慣于發(fā)揮作用的地域，并將它對征服者的影響帶至鄉(xiāng)村，也擴(kuò)大了基層社會及其私人或者群體對這種最高司法機(jī)關(guān)，以及它所提供的糾紛解決機(jī)制權(quán)威性的認(rèn)同。這樣，伴隨著巡回法庭對糾紛的化解以及規(guī)則的建立和輸出，不僅有助于基層社會的整合與穩(wěn)定，也將有助于維護(hù)國家的社會融合與政治統(tǒng)一。與此同時，伴隨著巡回法庭統(tǒng)一司法正義產(chǎn)品的不斷生產(chǎn)，不僅司法權(quán)威將逐步建立，國家權(quán)威也會因此得以夯實(shí)。

更為重要的是，巡回法庭司法機(jī)制上的結(jié)構(gòu)性張力，又使得它有足夠的能力去處理好國家法治與區(qū)域法治的沖突與平衡問題。因?yàn)樽鳛樽罡呷嗣穹ㄔ旱难不胤ㄍ?，它不僅具備司法/法律的國家視野和全局考量，在國家與地方利益上一般偏好前者；但作為置身于地方或者最高司法權(quán)力地方化配置的組織機(jī)構(gòu)，它又必須充分考量其所在的地方社會情境系統(tǒng)，在化解糾紛時又不得不充分整合地方性因素、聚集地方性力量、調(diào)動地方性資源，以確保司法良性運(yùn)轉(zhuǎn)的同時及時有效地就地化解社會矛盾糾紛。這樣，在司法行動中，它所尋求的，就并非只是以體現(xiàn)國家意志的法律來徹底否定區(qū)域性法治，也并非只是以體現(xiàn)中央意志或者全局利益的公共政策壓倒地方性的具體考量，而是在中央與地方的關(guān)系上進(jìn)行動態(tài)化、均衡性調(diào)整，確保中央與地方之間建立一種相對穩(wěn)定且比較緊密的法律政治關(guān)系，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治差異化基礎(chǔ)上的國家法治統(tǒng)一。而一旦作為提供統(tǒng)一性司法正義產(chǎn)品的巡回法庭司法成為一種協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的重要機(jī)制，那么伴隨著巡回法庭司法實(shí)踐的深入，不僅巡回法庭司法的政治社會功能將得到進(jìn)一步增強(qiáng)，也將有助于國家權(quán)威的整體提升。

（作者系南京師范大學(xué)法學(xué)院副教授；摘自《法學(xué)家》2017年第3期）