中國參與印度洋港口項(xiàng)目的形勢與風(fēng)險分析

孫海泳

中國參與印度洋港口項(xiàng)目的形勢與風(fēng)險分析

孫海泳

以港口建設(shè)為核心的海上互聯(lián)互通是“海上絲綢之路”建設(shè)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，這一建設(shè)進(jìn)程在印度洋區(qū)域尤為重要。印度洋區(qū)域港口發(fā)展相對滯后，中國的港建產(chǎn)能及現(xiàn)有運(yùn)營基礎(chǔ)將為該區(qū)域港口聯(lián)通提供有力支持。目前區(qū)域內(nèi)外大國對印度洋港口建設(shè)的關(guān)注度不斷上升。在該區(qū)域建設(shè)、投資與運(yùn)營港口的進(jìn)程中，中國面臨的風(fēng)險因素主要有地緣政治風(fēng)險、東道國政治與政策風(fēng)險、區(qū)域性非傳統(tǒng)安全風(fēng)險。中國需在項(xiàng)目層面、雙邊層面和區(qū)域?qū)用?，采取措施?guī)避、降低和化解風(fēng)險因素，以保障“海上絲綢之路”印度洋沿線海上互通的順利推進(jìn)。

“海上絲綢之路” 設(shè)施聯(lián)通 海上互通 印度洋港口

[作者介紹] 孫海泳，上海國際問題研究院比較政治與公共政策研究所、美洲中心副研究員，主要研究對外基礎(chǔ)設(shè)施投資、中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系等議題。

港口是“一帶一路”貿(mào)易通道的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，以港口及其集疏運(yùn)體系建設(shè)為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是強(qiáng)化“海上絲綢之路”(以下簡稱“海絲路”)沿線國家互聯(lián)互通的前提，也是政策、機(jī)制、規(guī)則、民心等領(lǐng)域的軟性聯(lián)通的基礎(chǔ)。作為“海絲路”基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通的重點(diǎn)區(qū)域，印度洋區(qū)域的港口建設(shè)的重要意義日益凸顯。中國在參與印度洋區(qū)域港口建設(shè)、投資和運(yùn)營的過程中面臨諸多風(fēng)險因素，需在項(xiàng)目運(yùn)作、雙邊關(guān)系以及區(qū)域合作等領(lǐng)域采取妥善應(yīng)對措施，以保障“一帶一路”建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

一

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是“一帶一路”倡議所規(guī)劃的地緣經(jīng)濟(jì)版圖得以構(gòu)建的物質(zhì)基礎(chǔ)。在“一帶一路”相關(guān)的綱領(lǐng)性文件中，加強(qiáng)沿線港口建設(shè)、促進(jìn)海上互聯(lián)互通是中國與沿線國家的重點(diǎn)合作領(lǐng)域。*在2014年8月出臺的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海運(yùn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》中，提出中國海運(yùn)業(yè)的重點(diǎn)任務(wù)之一是完善全球海運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，要“優(yōu)化港口和航線布局，積極參與國際海運(yùn)事務(wù)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營”。2015年3月28日，國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，提出推動口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，暢通陸水聯(lián)運(yùn)通道，推進(jìn)港口合作建設(shè)等重點(diǎn)合作領(lǐng)域。2017年6月，在國家發(fā)改委和國家海洋局聯(lián)合發(fā)布《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》的合作重點(diǎn)內(nèi)容中，涵蓋了加強(qiáng)國際海運(yùn)合作、加強(qiáng)沿線港口合作，支持中企參與沿線港口的建設(shè)、運(yùn)營等涉及海上互聯(lián)互通的合作重點(diǎn)。其中，中國參與建設(shè)、投資和運(yùn)營“海絲路”印度洋沿線港口，對“一帶一路”建設(shè)的發(fā)展前景具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

第一，印度洋航線在全球海運(yùn)格局中具有舉足輕重的地位。全球每年約2/3的海上石油貿(mào)易、50%的海上集裝箱運(yùn)量、1/3的散貨海運(yùn)量要經(jīng)過印度洋。*Sam Bateman, “Maritime Security and Port State Control in the Indian Ocean Region”, Journal of the Indian Ocean Region, No. 2, 2012, pp.188-189.不僅從北美東岸、歐洲、北非港口經(jīng)蘇伊士運(yùn)河至東亞港口的海運(yùn)線要經(jīng)過印度洋，印度洋區(qū)域內(nèi)的東非、波斯灣地區(qū)、印度次大陸和東南亞的相互貿(mào)易也要借助印度洋航線。特別是印度洋航線承載著中國80%的進(jìn)口原油和50%的海上貿(mào)易，使得中國在印度洋及周邊國家存在無可爭議的經(jīng)濟(jì)與安全利益。*朱翠萍：《印度洋與中國》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年版，第6頁。因此，中國參與印度洋港口項(xiàng)目對助力“一帶一路”建設(shè)及保障國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

第二，由于港口基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展相對滯后，中國協(xié)同地區(qū)國家共商、共建、共享“海絲路”沿線港口，將為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全球化增添新的動能。在2015年全球50大集裝箱港吞吐量統(tǒng)計排名中，太平洋區(qū)域(含馬六甲海峽東南區(qū)域)有30 個集裝箱港進(jìn)入全球50強(qiáng)；大西洋區(qū)域有15個港口進(jìn)入此列。相比之下，印度洋區(qū)域僅有5個港口入圍，分別為迪拜港，名列第9名；科倫坡港位列第28名；位于印度孟買附近的尼赫魯港位列第34名；沙特的吉達(dá)(Jeddah)港位列第36名；阿聯(lián)酋沙迦(Sharjah)港名列第44位；這五個港口的集裝箱吞吐總量近3300萬標(biāo)箱(TEU)，僅略高于排名世界第2的新加坡港。*相關(guān)數(shù)據(jù)參見：World Shipping Council,“Top 50 Wwrld Cotainer Ports”, http://www.worldshipping.org/about-the-industry/global-trade/top-50-world-container-ports. (上網(wǎng)時間：2017年6月19日)特別是“海絲路”的延伸區(qū)域——非洲東海岸的港口發(fā)展嚴(yán)重滯后，該地區(qū)具有區(qū)域輻射能力的集裝箱港幾近空白。隨著“一帶一路”倡議的逐步落實(shí)，中國與“海絲路”印度洋沿線國家的貿(mào)易、投資關(guān)系與產(chǎn)能合作正在穩(wěn)步推進(jìn)。區(qū)域貿(mào)易量和海運(yùn)量的增加將對港口的布局和功能產(chǎn)生新的需求。如作為中巴經(jīng)濟(jì)走廊出?？诘墓线_(dá)爾港、可作為孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊出海口的吉大港、皎漂港等港口均將在區(qū)域及全球海上互通格局中發(fā)揮更大作用。同時，非洲國家是中國開展國際產(chǎn)能合作的重要對象國。中企已在非洲東部承建了亞的斯亞貝巴至吉布提鐵路(亞吉鐵路)和蒙巴薩至內(nèi)羅畢鐵路(蒙內(nèi)鐵路)等鐵路項(xiàng)目，中國路橋(CRBC)還將在10年內(nèi)運(yùn)營蒙內(nèi)鐵路。這些鐵路在中非及全球經(jīng)貿(mào)關(guān)系中作用的發(fā)揮，在很大程度上取決于鐵路東端港口的功能完善。因此，中國建設(shè)或運(yùn)營吉布提和蒙巴薩等印度洋西岸港口的部分碼頭將促進(jìn)該區(qū)域形成和布局功能更加完善的互聯(lián)互通體系。

第三，中國擁有充足的港口建設(shè)產(chǎn)能，并已在參與印度洋港口體系發(fā)展方面創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)。當(dāng)前，中國的港口規(guī)模已處于全球領(lǐng)先地位。自2012～2016年，中國每年均有7個港口躋身全球十大集裝箱港口之列。*Lloyd’s List, “ Ranking of Container Ports of the World”, http://www.mardep.gov.hk/en/publication/pdf/portstat_2_y_b5.pdf. (上網(wǎng)時間：2017年6月19日)同時，中國在港口規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，在港口建設(shè)領(lǐng)域保有充足產(chǎn)能，并擁有一批世界級的港口設(shè)計與建設(shè)、疏浚、港機(jī)制造和航運(yùn)企業(yè)。近年來，中企參與投資、運(yùn)營的碼頭中的65%是“海絲路”沿線國家碼頭，一般由具有航運(yùn)公司背景的碼頭運(yùn)營商參與。*徐樂靈：“‘一帶一路’與中國航運(yùn)業(yè)的互動發(fā)展”，《港口經(jīng)濟(jì)》，2016年第7期，第25～26頁。2015年，海外運(yùn)營碼頭數(shù)量不斷增加的中遠(yuǎn)海運(yùn)(COSCO)港口公司與招商局港口公司的集裝箱吞吐量分列全球第一、二名。*“中企海外投資運(yùn)營港口取得初步成果 中國已成全球第一港口大國”，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/gnxw/16033.htm. (上網(wǎng)時間：2017年6月23日)

在“海絲路”印度洋沿線區(qū)域，中企不僅逐步增加了運(yùn)營港口的數(shù)量，而且較之在“海絲路”沿線的其他區(qū)域，中企更多地參與大型港口項(xiàng)目的建設(shè)。目前，中企主要參與建設(shè)及運(yùn)營了“一帶一路”門戶港口、印度洋區(qū)域中轉(zhuǎn)港口以及“一帶一路”延伸區(qū)域的港口。一是中企已建設(shè)、運(yùn)營巴基斯坦瓜達(dá)爾港、科倫坡南港集裝箱碼頭等“一帶一路”門戶港或中轉(zhuǎn)港，并建設(shè)、運(yùn)營相關(guān)港口自貿(mào)區(qū)、工業(yè)園區(qū)。其中，招商局集團(tuán)主導(dǎo)融資、建設(shè)并運(yùn)營的科倫坡南港集裝箱碼頭已成為南亞最大深水港。*“南亞第一深水港科倫坡港南集裝箱碼頭項(xiàng)目完工” ，http://www.chec.bj.cn/tabid/732/InfoID/5356/Default.aspx. (上網(wǎng)時間：2017年6月15日)2017年5月24日，由招商局港口參與間接投資的吉布提多哈雷多功能碼頭正式開港。當(dāng)年1月，招商局港口公司曾聯(lián)合其他中企及吉布提當(dāng)?shù)仄髽I(yè)成立資產(chǎn)管理公司和運(yùn)營管理公司，為吉布提國際自貿(mào)區(qū)內(nèi)的商業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開發(fā)權(quán)進(jìn)行投融資，并運(yùn)營、管理該自貿(mào)區(qū)。由此，招商局集團(tuán)在該港的設(shè)施升級與園區(qū)建設(shè)方面復(fù)制了在蛇口取得成功的“前港—中區(qū)—后城”的發(fā)展模式，為“海絲路”設(shè)置了新“驛站”。二是中企通過特許經(jīng)營等方式運(yùn)營有關(guān)港口的碼頭設(shè)施。如2016年9月28日，中遠(yuǎn)海運(yùn)港口公司全資附屬公司——中遠(yuǎn)海運(yùn)阿布扎比公司與阿布扎比港務(wù)局簽署特許權(quán)協(xié)議，中方享有阿布扎比哈里發(fā)港二期集裝箱碼頭90%的權(quán)益。三是中企建設(shè)了斯里蘭卡漢班托塔(Hambantota)港和巴基斯坦國內(nèi)最大、最先進(jìn)的散貨碼頭——卡拉奇市卡西姆港的煤、水泥及熟料專用碼頭，并參建非洲東岸港口。其中，中國交建(CCCC)于2013年承接的肯尼亞拉姆港泊位建設(shè)工程，屬于北至埃及、向南延伸至南非的“拉姆港-南蘇丹-埃塞俄比亞交通走廊”起點(diǎn)。同時，招商局集團(tuán)下屬企業(yè)于2014年初與坦桑尼亞政府簽署巴加莫約港和臨港工業(yè)區(qū)開發(fā)項(xiàng)目執(zhí)行協(xié)議。該港和拉姆港將成為撒哈拉以南非洲最大的港口。*“東非兩國爭建撒哈拉以南地區(qū)最大貿(mào)易港口”，http://www.cnss.com.cn/html/2016/gjgkxw_0613/219949.html. (上網(wǎng)時間：2017年6月12日)此外，2017年6月10日，中國港灣工程公司(CHEC)承接了坦桑尼亞達(dá)累斯薩拉姆港1-7號泊位升級改造項(xiàng)目(由世界銀行提供融資)。這些項(xiàng)目的實(shí)施使得“海絲路”與非洲的區(qū)域聯(lián)通規(guī)劃或產(chǎn)能合作重要對象國的交通規(guī)劃實(shí)現(xiàn)對接，將助力“一帶一路”倡議在更廣闊的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)更多的國家互利共贏。

第四，印度洋沿岸港口項(xiàng)目已經(jīng)引起日、印等區(qū)域內(nèi)外大國的強(qiáng)烈關(guān)注，中國在印度洋地區(qū)投資和運(yùn)營港口項(xiàng)目，面臨的競爭壓力將呈上升態(tài)勢。這種趨勢表明，中國進(jìn)一步參與該區(qū)域港口項(xiàng)目的必要性與緊迫性也在提升。如斯里蘭卡已成為該區(qū)域港口投資競爭的中心點(diǎn)。在斯政府叫停由中國交建投資建設(shè)的科倫坡港口城項(xiàng)目期間，斯里蘭卡港務(wù)局于2016年1月指定亞洲開發(fā)銀行為其營運(yùn)顧問機(jī)構(gòu)，亞開行又選擇日本的三井住友銀行作為合作伙伴，共同向斯方提供服務(wù)。這也是亞開行首次采取公私合作(PPP)形式提供項(xiàng)目咨詢服務(wù)。此后，亞開行和三井住友銀行建議斯政府實(shí)施科倫坡港東集裝箱碼頭擴(kuò)建計劃。而由日本三井集團(tuán)、三菱物流、日本郵船株式會社和印度塔塔地產(chǎn)與基建等六家企業(yè)組成的投標(biāo)聯(lián)合體已準(zhǔn)備競標(biāo)科倫坡港東集裝箱碼頭項(xiàng)目。據(jù)估測，這一項(xiàng)目的投資額約為5.5億～6億美元。另有馬士基集裝箱碼頭公司、印度集裝箱公司等多家機(jī)構(gòu)參與競標(biāo)。*“Westports Join Bid for Colombo’s Terminal Project”, http://www.portstrategy.com/news101/world/asia/westports-join-bid-for-colombos-terminal-project2. (上網(wǎng)時間：2017年6月16日)如日印聯(lián)合體獲得該項(xiàng)目，預(yù)計日本國際合作銀行等機(jī)構(gòu)將實(shí)施投融資。日方認(rèn)為，中國通過“一帶一路”建設(shè)提高對印度洋航線的影響力，該航線與日本的油氣進(jìn)口及日歐集裝箱運(yùn)輸航線重合，因此日本“比較擔(dān)心”。*“中日在亞洲展開港灣權(quán)益競爭”， http://cn.nikkei.com/politicsaeconomy/investtrade/25495-2017-06-09-04-51-00.html. (上網(wǎng)時間：2017年6月19日)同時，在中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)之際，2016年5月下旬，印度總理莫迪在訪問伊朗時表示印將投入5億美元開發(fā)霍爾木茲海峽口外的的伊朗恰赫巴哈爾港項(xiàng)目。該港距瓜達(dá)爾港僅約100公里。雖然印方稱該協(xié)議不針對任何其他國家，但其利用該項(xiàng)目平衡中國運(yùn)營的瓜達(dá)爾港的影響力的意圖顯露無疑。

二

從海上安全形勢看，印度洋地區(qū)是中國海上運(yùn)輸線的“脆弱”區(qū)域；從經(jīng)濟(jì)利益看，印度洋地區(qū)是中國開展國際經(jīng)貿(mào)合作的“關(guān)鍵”區(qū)域；從戰(zhàn)略高度看，印度洋地區(qū)是中國實(shí)施西向開放戰(zhàn)略的“核心區(qū)域”，以國際安全問題為核心的國際關(guān)系領(lǐng)域的復(fù)雜性問題和前沿問題長期集中體現(xiàn)在這一地區(qū)。*朱翠萍：“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊：共謀共建共發(fā)展”，朱翠萍、[印]斯瓦蘭·辛格編著：《孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)：中印視角》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，第7頁。在此背景下，中國在印度洋區(qū)域推動“海絲路”的設(shè)施聯(lián)通建設(shè)，必然面臨復(fù)雜的地緣政治因素的羈絆，同時也對既有的區(qū)域利益和權(quán)力格局產(chǎn)生影響，并將面臨日益復(fù)雜的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險。

第一，地緣政治風(fēng)險。印度洋沿岸缺乏區(qū)域主導(dǎo)性大國，且地區(qū)主要國家之間矛盾重重，如在印巴之間、伊朗與部分阿拉伯國家之間存在嚴(yán)重的政治隔閡甚至敵對狀態(tài)。作為該地區(qū)唯一的大國，印度一直試圖在地區(qū)秩序建構(gòu)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但又受其國力限制?；谟《妊髤^(qū)域在全球安全及地緣經(jīng)濟(jì)格局中的重要地位，美國等域外大國始終保持在該區(qū)域的軍事存在，并對中國在該區(qū)域影響力的上升保持戒備態(tài)勢。

一方面，印度一直自視為印度洋地區(qū)的中心，反對南亞地區(qū)以外的大國介入南亞事務(wù)，對“一帶一路”倡議反應(yīng)冷淡，甚至對中巴經(jīng)濟(jì)走廊所包含的部分交通建設(shè)項(xiàng)目明確表達(dá)反對。印度擁有240萬平方公里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)；按照運(yùn)量計算，90%的對外貨物貿(mào)易及石油進(jìn)口要通過海運(yùn)；按照價值計算，77%的對外貨物貿(mào)易通過海運(yùn)；且印度與印度洋沿岸國家的貿(mào)易占到其外貿(mào)總額的約40%。*Smruti S. Pattanaik,“Indian Ocean in the Emerging Geostrategic Context: Examining India’s Relations with Its Maritime South Asian Neighbors”, Journal of the Indian Ocean Region, No.2, 2016, p.126.正因印度在印度洋區(qū)域存在巨大的經(jīng)濟(jì)、安全利益以及長期追求地區(qū)主導(dǎo)地位，其區(qū)域海洋政策具有明顯的排他性。因此，盡管中國和美國將印度洋視為保護(hù)商業(yè)安全與實(shí)現(xiàn)國家安全目標(biāo)的公共區(qū)域，但印度將印度洋區(qū)域視為其戰(zhàn)略后院。*P. K. Ghosh, “Evolving Indian Ocean Governance Architecture: An Indian Perspective”, Journal of the Indian Ocean Region, No. 2, 2015, p.238 .由于中國在印度洋戰(zhàn)略存在的擴(kuò)大與印度企圖主導(dǎo)印度洋的愿望形成了結(jié)構(gòu)性矛盾，加之中印關(guān)系長期存在信任赤字以及域外國家的煽風(fēng)點(diǎn)火，在中國參與印度洋港口項(xiàng)目的進(jìn)程中，中印安全關(guān)系的競爭性急劇上升。

對于發(fā)源于美國的所謂中國的“珍珠鏈戰(zhàn)略”的傳言，印度贊同的觀點(diǎn)幾占主流。而對于中國在南亞以港口建設(shè)為代表的基礎(chǔ)設(shè)施投資的影響，印度戰(zhàn)略界主要存在三種相互聯(lián)系的觀點(diǎn)：一是所謂的中國“對印戰(zhàn)略包圍論”，即認(rèn)為中國在印度周邊投資港口導(dǎo)致印度在某種程度上被中國運(yùn)營的港口所包圍，印度擔(dān)心這些港口可能將服務(wù)于中國的海洋戰(zhàn)略和海軍部署。*James Bennett, “India Fears Chinese Encirclement, Citing‘Overwhelming’Sino Presence in South Asia ”, http://www.abc.net.au/news/2017-06-05/india-fears-chinese-encirclement/8591160. (上網(wǎng)時間：2017年6月26日)二是中國“壓縮印度外交空間論”，即認(rèn)為中國在印度的地緣戰(zhàn)略范圍強(qiáng)化影響力，將潛移默化地增加對印度周邊國家的吸引力，尤其是對其近鄰——斯里蘭卡、孟加拉國和緬甸等國，并使中印產(chǎn)生競爭關(guān)系；并認(rèn)為這將壓縮印度的外交政策選擇空間，特別是印度將面臨來自巴基斯坦方面的更大壓力，印度可能需要應(yīng)對最壞的情形，即同時在海陸兩個方向分別與中巴發(fā)生沖突。*Gurpreet S. Khurana , “China as an Indian Ocean Power: Trends and Implications”, Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of India, No.1, 2016, p.21.三是“弱化印度區(qū)域影響論”，即認(rèn)為印度正日益感到在一些過去其能高度介入和施加影響的國家中，印度的影響力正不斷弱化。*斯瓦蘭·辛格、瑞妮·瑪娃：“印度與環(huán)印度洋地區(qū)合作聯(lián)盟經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的中國因素”，《印度洋地區(qū)研究》，2014年第2期，第67頁。上述這些觀點(diǎn)均強(qiáng)調(diào)中國參與“海絲路”印度洋沿線港口建設(shè)、投資與運(yùn)營將對印度產(chǎn)生負(fù)面影響。由此，對中國“一帶一路”倡議在印度洋周邊地區(qū)的相關(guān)項(xiàng)目，印度持消極甚至排斥立場，如中企在斯里蘭卡投資建港就招致印方掣肘。2017年5月15日，印度商工部長尼爾馬拉·希塔拉曼(Nirmala Sitharaman)在接受日媒采訪談及印未派政府代表參加“一帶一路”國際合作高峰論壇時，聲稱“中巴經(jīng)濟(jì)走廊”經(jīng)過克什米爾地區(qū)，這一點(diǎn)被印度視為問題，并表示印度未派代表與會表明了“印度對一帶一路的立場”。*“印度部長：不參加一帶一路論壇是戰(zhàn)略性決定”， http://cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/25152-2017-05-16-02-09-51.html. (上網(wǎng)時間：2017年6月19日)因此，至少在近期內(nèi)，在中國參與印度洋區(qū)域的港口項(xiàng)目等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的進(jìn)程中，印度仍將是中國必須面對的區(qū)域投資環(huán)境中的一個重要的干擾因素。

另一方面，以印度為代表的印度洋沿岸國和區(qū)域外大國的互動將對中國參與“海絲路”印度洋沿線港口建設(shè)、投資與運(yùn)營產(chǎn)生重要的影響。自21世紀(jì)初以來，為對沖中國在印度洋區(qū)域影響力的上升，美國一直鼓勵、支持印度在印度洋區(qū)扮演“權(quán)力平衡者”角色。印度基于其政策傳統(tǒng)等因素，雖然直到近期仍對擔(dān)負(fù)這一角色持較為謹(jǐn)慎的立場，但美印雙邊關(guān)系已經(jīng)以數(shù)十年前難以想象的速度向前發(fā)展；印度正在成為美國的亞洲安全戰(zhàn)略所需考量的重要因素，特別是中國在亞洲的影響力顯著上升之際，美印在安全戰(zhàn)略上的合作已逐漸強(qiáng)化。*Carina Van De Wetering, Changing Us Foreign Policy Toward India: US-India Relations since the Cold War, Palgrave/Macmillan, 2016, p.191; p.162.盡管美國特朗普政府相對更加關(guān)注國內(nèi)問題，但美國在印太區(qū)域“圍堵”中國的既定戰(zhàn)略不會輕易改變。美國現(xiàn)任國防部長馬蒂斯曾表示，印度具備作為美國主要安全合作伙伴的獨(dú)特地位,需支持印度的區(qū)域地位，如此可限制斯里蘭卡利用“中國牌”對抗印度的能力。*Barana Waidyatilake and Dinusha Panditaratne, “President Trump: Implications for Sri Lanka”, http://thediplomat.com/2017/02/president-trump-implications-for-sri-lanka/.(上網(wǎng)時間：2017年6月23日)因此，中國在印度洋區(qū)域即使僅是增進(jìn)本國的商業(yè)利益，亦會面臨美國及其伙伴國所制造的不同程度的干擾。而近期印度與美國合作制衡中國 “海絲路”建設(shè)的力度，將在很大程度上取決于印度對成本分擔(dān)的接受限度以及對風(fēng)險程度的判斷。

第二，東道國政治與政策等方面的風(fēng)險因素。一是地區(qū)國家的國內(nèi)政治易受多種國內(nèi)、國際因素干擾。印度洋區(qū)域國家除了澳大利亞以及少數(shù)中東產(chǎn)油國之外，均為發(fā)展中國家。其中的緬甸等國正處于政治轉(zhuǎn)型進(jìn)程之中或面臨復(fù)雜的國內(nèi)政治、族群、宗教等內(nèi)部矛盾，導(dǎo)致這些國家政府政策的連貫性不僅受到國內(nèi)反對群體、選舉政治與政黨更迭的影響，而且極易受到美國等西方大國和地區(qū)大國的影響。2015年3月，斯里蘭卡新政府上臺后不久就曾一度以“環(huán)評”不足等理由叫停中企投資的科倫坡港口城項(xiàng)目，使該項(xiàng)目擱置近一年。二是在參與“海絲路”海上互通的過程中，部分區(qū)域國家在中印兩國之間采取平衡戰(zhàn)略，這在一定程度上將制約其與中國的合作深度與廣度。針對印度的區(qū)域戰(zhàn)略，其鄰國如緬甸、孟加拉國、斯里蘭卡、馬爾代夫和塞舌爾等國努力平衡其與中印兩國的關(guān)系。特別是這些國家的海洋戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略會以平衡中國和印度的影響力并實(shí)現(xiàn)其利益最大化為目標(biāo)。其中一些國家可能在其對外關(guān)系中仍采取以印度為中心的導(dǎo)向，但也會謹(jǐn)慎從事，以防止觸怒中國。*Smruti S. Pattanaik, “Indian Ocean in the Emerging Geostrategic Context: Examining India’s Relations with Its Maritime South Asian Neighbors”, Journal of the Indian Ocean Region, No. 2, 2016, p.138.在此背景下，這些國家在中國投資、運(yùn)營、使用相關(guān)港口設(shè)施的過程中，會充分慮及印度的感受與反應(yīng)，特別是執(zhí)行反海盜等任務(wù)的中國公務(wù)船或艦艇臨時?？窟@些碼頭時可能會面臨一定程度的障礙。三是由于港口及其集疏運(yùn)設(shè)施、臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)涉及征地問題并會對項(xiàng)目所在地的自然環(huán)境造成一定的影響，其所衍生的居民權(quán)益、環(huán)境評價問題在國內(nèi)外媒體、各類非政府組織的推波助瀾下容易不斷發(fā)酵，并可能成為東道國政府主動或被動地中止項(xiàng)目的借口。

第三，區(qū)域內(nèi)非傳統(tǒng)安全風(fēng)險。當(dāng)前，在亞丁灣及附近海域，海盜活動頻度有回升趨勢。而受中東亂局的影響，印度洋北岸恐怖勢力的發(fā)展態(tài)勢亦日益嚴(yán)峻。這些不利于為“海絲路”印度洋沿線海上互通營造良好的發(fā)展氛圍。

一方面，在“海絲路”建設(shè)進(jìn)程中，印度洋區(qū)域的海盜活動將是不容忽視的負(fù)面影響因素。針對索馬里的海盜活動，聯(lián)合國安理會曾于2008年先后通過4項(xiàng)決議，呼吁和授權(quán)各國軍隊在獲得索馬里過渡政府許可之后可進(jìn)入索馬里領(lǐng)海打擊海盜。其中，2008年12月16日通過的第1851號決議還授權(quán)有關(guān)國家和國際組織必要時可從事地面反海盜活動。由于多國派出海軍至索馬里附近海域參與護(hù)航，且航運(yùn)公司的安保措施有所增強(qiáng)，索馬里附近海域的海盜襲擊事件一度明顯減少。但值得注意的是，由于索馬里國內(nèi)持續(xù)干旱和饑荒、各國海軍在亞丁灣巡航力度的降低、海盜團(tuán)伙更易獲得武器裝備等因素的影響，亞丁灣附近海域的海盜活動有回升跡象。自2016年起，索馬里海盜襲擊商船所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失再次上升，同時通過綁架船員來索取贖金的行為成為海盜更普遍的策略。根據(jù)非政府組織——“海上無海盜”(Oceans Beyond Piracy, OBP)的研究報告顯示，2010年，因索馬里海盜風(fēng)險產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失為70億美元，其后因國際反海盜措施的加強(qiáng)，這一損失逐步下降至2015年的13億美元。但隨著警戒程度降低，包括航運(yùn)公司雇用的反海盜安全團(tuán)隊的規(guī)模更小導(dǎo)致威懾力降低等原因，索馬里海盜導(dǎo)致的損失在2016年上升至17億美元。這些損失主要包括航運(yùn)公司因海盜襲擊風(fēng)險而增加的保險費(fèi)支出和船員薪酬支出、警衛(wèi)及其他保護(hù)措施的支出、贖金支出、護(hù)航支出等。*Luke Graham, “Somali Piracy is Back with a $1.7 Billion Problem after Shipping Firms Lower Vigilance”, http://www.cnbc.com/2017/05/03/somali-piracy-is-back-17-billion-dollar-problem-shipping-firms-lower-vigilance.html. (上網(wǎng)時間：2017年6月19日)而在2017年4～5月間在亞丁灣發(fā)生了數(shù)起索馬里海盜襲擊商船事件。這一形勢使得航運(yùn)企業(yè)在時隔5年之后對亞丁灣航行安全的擔(dān)憂再次上升。*Michelle Howard, “Yemen War Adds to Shipping Fears in Horn of Africa”, https://www.marinelink.com/news/shipping-africa-yemen425101. (上網(wǎng)時間：2017年6月19日)而且隨著也門國內(nèi)戰(zhàn)亂等區(qū)域事態(tài)的發(fā)展，亞丁灣乃至西北印度洋區(qū)域海盜活動形勢可能存在更大的不確定性。這一態(tài)勢的發(fā)展將對“海絲路”印度洋航線鎖鑰區(qū)域的航行安全以及區(qū)域海上互通進(jìn)程造成負(fù)面影響。

另一方面，“9·11”事件以來，中東以及范圍更為廣闊的印度洋北岸和西岸區(qū)域的反恐形勢一直未能明顯好轉(zhuǎn)，局部地區(qū)呈現(xiàn)惡化趨勢。一是在亞丁灣附近區(qū)域，也門國內(nèi)局勢持續(xù)動蕩，美國介入后，當(dāng)?shù)亍鞍⒗雿u基地”組織(AQAP)的活動依然猖獗。同時，索馬里的 “青年黨”等極端伊斯蘭組織和恐怖組織仍舊大行其道。由此使得亞丁灣區(qū)域可能成為未來海上恐襲事件的易發(fā)區(qū)域。二是“伊斯蘭國”和“基地”等恐怖組織加大了對印度洋沿岸國家的滲透,并已在東北印度洋區(qū)域的孟加拉國等國形成了恐怖活動網(wǎng)絡(luò)。三是巴基斯坦西北部等地區(qū)的恐怖勢力活動依然猖獗。值得注意的是，港航產(chǎn)業(yè)及相關(guān)的陸上集疏運(yùn)系統(tǒng)的行業(yè)特點(diǎn)使之容易成為恐怖勢力發(fā)起襲擊的場所和對象。由于中企運(yùn)營的瓜達(dá)爾港口所在的巴基斯坦俾路支省是恐襲事件的多發(fā)區(qū)域，隨著瓜達(dá)爾港基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模不斷擴(kuò)大，以及該區(qū)域參與港口建設(shè)、運(yùn)營以及從事相關(guān)輔助產(chǎn)業(yè)的中國公民日益增多，相關(guān)設(shè)施以及中國公民群體面對恐襲風(fēng)險的脆弱性將不斷上升。

三

面對“海絲路”印度洋沿線港口聯(lián)通的風(fēng)險因素，中國需在項(xiàng)目層面、中國與地區(qū)國家的雙邊關(guān)系層面以及參與印度洋區(qū)域合作層面切實(shí)采取措施，防范、降低中國參與印度洋港口項(xiàng)目的風(fēng)險。

第一，在項(xiàng)目層面上，宜進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目布局、改善投資策略、拓展投資合作模式，以規(guī)避投資風(fēng)險。一是可考慮進(jìn)一步投資、運(yùn)營緬甸、孟加拉國、東非沿岸等地港口，增強(qiáng)中國港企在“海絲路”海上互通格局中的影響力。二是中國建工和港口營運(yùn)企業(yè)的優(yōu)勢在于資本、技術(shù)與效率，但在應(yīng)對東道國政策風(fēng)險、社會風(fēng)險方面存在薄弱之處。因此，中國企業(yè)宜與當(dāng)?shù)鼗虻谌龂髽I(yè)合作開發(fā)印度洋區(qū)域港口，由此不僅可充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)互利共贏，還可通過多方利益捆綁，降低項(xiàng)目風(fēng)險。三是中企在投資相關(guān)港口項(xiàng)目時，可在亞投行、絲路基金、國家開發(fā)銀行等國際、國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的支撐下，選擇國內(nèi)外商業(yè)銀行、主權(quán)投資基金、民營金融機(jī)構(gòu)作為合作伙伴，以拓展資金來源并提升運(yùn)營效能。四是支持并充分發(fā)揮國內(nèi)包括水運(yùn)行業(yè)研究院所在內(nèi)的交通設(shè)計、規(guī)劃機(jī)構(gòu)的作用，促進(jìn)區(qū)域國家分享中國的港口及綜合交通體系發(fā)展規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)。一些西方國家的機(jī)構(gòu)在此方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，如總部位于鹿特丹、專營海事與港口業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)的國際性金融和戰(zhàn)略咨詢公司——“海洋交通業(yè)務(wù)策劃”(MTBS)與亞洲開發(fā)銀行、斯里蘭卡港務(wù)局共同制定了斯里蘭卡國家港口發(fā)展總體規(guī)劃，包括國家政策方針 (NPD)、單一港口發(fā)展計劃 (PDPs)以及建設(shè)港口集疏運(yùn)系統(tǒng)的技術(shù)咨詢。*“MTBS and ADB Aid Sri Lanka”,http://www.portstrategy.com/news101/world/asia/mtbs-and-adb-aid-sri-lanka-deal. Road Development Authority (RDA)；“Port Access Elevated Highway Project”, http://www.rda.gov.lk/supported/project_progress_pmu/elevated_highway/elevated_highway.html. (上網(wǎng)時間：2017年6月9日)鑒此，在參與“海絲路”印度洋沿線港口建設(shè)、投資與運(yùn)營的過程中，中國政策性銀行、建設(shè)與運(yùn)營企業(yè)、商業(yè)投資機(jī)構(gòu)亦可強(qiáng)化與相關(guān)規(guī)劃設(shè)計研究機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系，并在此過程中助力中國技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)“走出去”，提升中國在環(huán)印度洋交通體系建設(shè)中的影響力。五是拓展港口建設(shè)產(chǎn)業(yè)鏈，助力中外產(chǎn)能合作，以港口建設(shè)為基礎(chǔ)，將中國企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍拓展到疏浚、陸域吹填、路橋、機(jī)場以及相關(guān)的成套設(shè)備供應(yīng)與安裝。通過拓展和延伸產(chǎn)業(yè)鏈一體化服務(wù)鏈條，深化中國與東道國的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，并擴(kuò)大中國參與的港口項(xiàng)目為東道國創(chuàng)造的“發(fā)展紅利”，進(jìn)一步推動中國與區(qū)域國家在共商共建“一帶一路”的進(jìn)程實(shí)現(xiàn)互利共贏。

第二，在雙邊層面上，需在政策溝通、貿(mào)易與投資便利化、加強(qiáng)對象國保障海上互通的安全能力建設(shè)等方面采取措施，以維護(hù)、優(yōu)化項(xiàng)目落實(shí)與推進(jìn)所需的良好政治氛圍與投資環(huán)境。一是加強(qiáng)中國與印度洋相關(guān)國家的政策溝通，努力探索和擴(kuò)大合作空間。例如，雖然中印兩國在地區(qū)安全問題上存在一些分歧，但兩國在保護(hù)海運(yùn)通道安全、維護(hù)區(qū)域局勢穩(wěn)定方面存在共同利益，在海上反恐、打擊海盜、防止海洋污染等領(lǐng)域存在一定的合作空間，而且中印在反對美國實(shí)質(zhì)稱霸印度洋問題上可找到“共同話語”。*李紅梅：“印度洋地區(qū)安全結(jié)構(gòu)演變的新態(tài)勢及原因探析”，《國際論壇》，2017年第1期，第21頁。鑒此，在“一帶一路”建設(shè)進(jìn)程中，需對印保持戰(zhàn)略耐心，通過漸進(jìn)、務(wù)實(shí)的合作，努力擴(kuò)大合作空間。二是以中國與東道國之間的政府部門對話協(xié)調(diào)機(jī)制、專業(yè)工作組協(xié)作機(jī)制等為重點(diǎn)，進(jìn)一步構(gòu)建多層次的政策溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，以之推動中國與相關(guān)國家在港口建設(shè)規(guī)劃與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的對接，協(xié)調(diào)東道國加強(qiáng)港口項(xiàng)目運(yùn)營所需的電力等配套設(shè)施建設(shè)，并推動雙方在臨港工業(yè)區(qū)與自貿(mào)區(qū)建設(shè)、城市開發(fā)一體化項(xiàng)目等方面的深度合作。三是切實(shí)推動中國與“海絲路”印度洋沿線國家的投資與貿(mào)易便利化，以推動訂立雙邊投資協(xié)定、建設(shè)自貿(mào)區(qū)或產(chǎn)能合作園區(qū)，促進(jìn)中國與各國的互聯(lián)互通和經(jīng)貿(mào)投資關(guān)系。四是可通過軍售、人員培訓(xùn)、情報分享、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方式，提升巴基斯坦、斯里蘭卡和孟加拉國等國的安保能力建設(shè)，從而進(jìn)一步深化雙邊關(guān)系，并有助于維護(hù)中國在其境內(nèi)投資的港航基礎(chǔ)設(shè)施及派駐人員的安全。

第三，在區(qū)域?qū)用嫔?，中國需協(xié)同地區(qū)國家，加強(qiáng)新形勢下區(qū)域新機(jī)制的創(chuàng)設(shè)，并強(qiáng)化中國對部分既有區(qū)域機(jī)制的參與，以提升中國對印度洋海上交通與安全治理領(lǐng)域的參與度和影響力。一是需創(chuàng)設(shè)并推進(jìn)與“海絲路”建設(shè)相關(guān)的安全與經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。宜探索制定相關(guān)海上安全機(jī)制，如推動制定印度洋區(qū)域艦船海上相遇行為的相關(guān)規(guī)則；需推動建立統(tǒng)一的物流管理機(jī)制，促進(jìn)國際通關(guān)、換裝、多式聯(lián)運(yùn)有機(jī)銜接，逐步形成兼容、規(guī)范的運(yùn)輸規(guī)則，提升區(qū)域內(nèi)跨境運(yùn)輸便利化水平；可探索建立印度洋區(qū)域港航合作機(jī)制，并推動中國運(yùn)營部分的印度洋港口之間以及其與中國國內(nèi)港口構(gòu)建港口聯(lián)盟，吸納關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)參與，構(gòu)建中國運(yùn)營的印度洋港口之間的支線航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，從而強(qiáng)化其與中國沿海航運(yùn)中心的航線聯(lián)系與港際合作關(guān)系，提升和鞏固中國在國際航運(yùn)、物流體系中的地位，并帶動印度洋區(qū)域國家的發(fā)展。二是加強(qiáng)與環(huán)印度洋地區(qū)合作聯(lián)盟等現(xiàn)有區(qū)域合作機(jī)制的對接合作。作為環(huán)印聯(lián)盟的對話伙伴國,中國在印度洋區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與安全利益不斷增加，可通過加強(qiáng)中國與環(huán)印聯(lián)盟中非洲國家的合作作為切入點(diǎn)，探索“海絲路”海上互通倡議與環(huán)印聯(lián)盟議程的對接，拓展中國與環(huán)印聯(lián)盟在海上互通領(lǐng)域的合作空間。三是加強(qiáng)與全球性國際組織在印度洋區(qū)域治理方面的合作。在印度洋反海盜活動領(lǐng)域，中國可加強(qiáng)與國際海事組織(IMO)的合作，在印度洋非傳統(tǒng)安全治理領(lǐng)域主動發(fā)聲。具體而言，中國可嘗試參與《吉布提行為準(zhǔn)則》*2009年1月下旬，國際海事組織(IMO)在吉布提舉行會議，根據(jù)西印度洋、亞丁灣和紅海區(qū)域海盜襲擊和武裝搶劫事件的發(fā)展態(tài)勢，制定應(yīng)對準(zhǔn)則，即《吉布提行為準(zhǔn)則》。行為準(zhǔn)則涉及的國家聲明將通過國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和信息中心系統(tǒng)分享與報告有關(guān)信息，在抑制海盜和武裝劫匪襲擊時保持充分的合作與符合國際法的行動，并涵蓋了共同行動的可能性。2017年1月中旬，IMO在沙特吉達(dá)召開會議，修正了《吉布提行為準(zhǔn)則》，使之不僅針對在西印度洋和亞丁灣區(qū)域打擊海盜和海上武裝搶劫團(tuán)伙，而且適用于打擊人口走私、非法捕魚等海上違法活動。參見“The Jeddah Amendment to the Djibouti Code of Conduct 2017”, http://www.imo.org/en/OurWork/Security/PIU/Pages/DCoC.aspx. (上網(wǎng)時間：2017年6月19日)進(jìn)一步修訂進(jìn)程。此前，參與這一準(zhǔn)則制定進(jìn)程的國家除了印度洋地區(qū)國家和在該地區(qū)存在領(lǐng)地的英、法兩國以外，美、日等域外國家及相關(guān)國際組織也參與其中。中國有義務(wù)以域外大國和重要利益相關(guān)方的身份積極參與后續(xù)的文件修訂過程，并且可在今后的反海盜、反恐海上巡航以及海上搜救行動中，提供更多的公共產(chǎn)品。藉此不僅可保障“海絲路”互聯(lián)互通體系的建設(shè)，而且有助于提升中國在區(qū)域乃至國際規(guī)則制定領(lǐng)域的影響力和話語權(quán)。

綜上所述，在建設(shè)“海絲路”的背景下，諸多印度洋港口或大型良港的潛在選址地點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略意義將日益凸顯，并將會匯聚更多的國際關(guān)注。中國參與“海絲路”印度洋沿線港口項(xiàng)目的進(jìn)程將是對中國的經(jīng)濟(jì)能力、風(fēng)險防控能力和國際議程設(shè)置能力的綜合考驗(yàn)。這一進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)將改善印度洋海上互通的基礎(chǔ)條件與格局，為“一帶一路”倡議的有效落實(shí)、實(shí)現(xiàn)中國與區(qū)域國家互利共贏奠定堅實(shí)基礎(chǔ)?！?/p>

(責(zé)任編輯：吳興佐)