重新理解“政治”：對信訪治理困境的政治社會學解讀

文/桂曉偉

重新理解“政治”：對信訪治理困境的政治社會學解讀

文/桂曉偉

從1993年到2004年，全國信訪總量連續(xù)十二年上升。雖然信訪洪峰自2005年開始消退，但“非正常進京上訪”卻仍然持續(xù)高攀，并在2013年達到歷史峰值。盡管國家出臺了很多措施試圖扭轉局面，但效果不甚明顯。

如何改善這一局面，學界主要有法治化和政治化兩種思路。前者主張在民主法治的框架下通過約束政府行為，改善公民政治參與，乃至廢除信訪制度，重塑法律權威來解決問題。后者強調(diào)國家難以化解上訪的原因是因為信訪體系的內(nèi)在矛盾、基層政府專斷權力的式微，以及村莊內(nèi)生秩序的瓦解。為此，需要重塑信訪政治，建立信訪甄別和分類機制，找回群眾，并強化基層治理的權威。

然而，法治化思路雖然勾畫了一個美好的愿景，但至少在目前沒有充分考慮到中國的現(xiàn)實，其所提出的制度建議不可避免地帶有理想化的政治想象；而政治化思路雖然具有一定的合理性，但在目前的法治語境下，卻沒有足夠的正當性。其實，上述兩種思路都還是在制度層面談論信訪治理困境的成因及其出路，而沒有上升到更高的價值層面去理解信訪制度在當下的作用和意義。本文因此主張重新理解“政治”這一制度背后更為根本的價值關懷，通過區(qū)分“政治”的“道義論”（即“權利”）和“目的論”（即理想）理解，并比較中外歷史上基于不同政治理念所設置的信訪或請愿制度的功能和定位，我們將可以從更為根本的層面深刻理解今天的信訪治理困境，并提出相應的改進之道。

道義論政治和目的論政治

所謂“政治”，就是“管理眾人之事”。而既為眾人之事，則有兩個問題不得不繼續(xù)追問，那就是“人們應當如何生活在一起”，以及“人們?nèi)绾紊畹母谩?。而對這兩個問題的回答則又可以區(qū)分出兩種不同的政治理想。首先是主張權利優(yōu)先于善的道義論。這一理論將人類天性中的自由置于自我克制的德性之前，主張個人自由是“唯一的、根本性的權利”，是人之為人的關鍵，而追求幸福的欲望必須永遠處于“人是目的”的道德法則支配之下?！皺嗬麅?yōu)先于善”意味著自由主義不再糾纏有爭議的價值問題，而只關注可以滿足大眾需求的利益問題。其次是主張善優(yōu)先于權利的目的論。這一理論以某種（或幾種）可欲之善作為最高價值，并以此規(guī)范人們的行為，再確定何者為正當。功利主義就是這樣一種觀點，各種宗教教義（包括儒家）也都帶有明顯的目的論色彩。

目的論最易為人詬病之處便是其可能因追尋美德或理想之故而踐踏權利。然而，缺少了善之范導的個人僅僅依靠理性也難以為自己立法，而當整個社會都彌漫著虛無氣息時，自由社會也將難以維系。在這個意義上，“道義論”和“目的論”的政治理想各有利弊，只要人們還在意美好生活何以可能，而不僅僅是如何生活在一起，兩者之間的爭論就不會終結。

闡明這一問題的意義在于放棄西方壓倒東方、現(xiàn)代取代傳統(tǒng)的進步史觀，而更為客觀地理解中西方各自的政治理想和制度實踐。具體而言，當代西方民主國家多遵從“道義論”勾畫的政治方案，而無論是傳統(tǒng)還是當代中國的政治理想中則都具有濃厚的“目的論”色彩。在不同的政治理想下，這些國家形成了不同的國家社會互動模式，這進而決定了身處不同模式中的請愿或信訪制度的功能和定位。接下來本文將對它們進行比較分析，并在此基礎上更好地理解當下中國信訪制度面臨的困境。

基于道義論政治的西方請愿制度

西方民主國家的政治理想建立在權利基礎之上。這一理想認為政治的重心不是實現(xiàn)美好生活而是建構保護每個人免受傷害的制度架構。因此，政治需要的不是踐行美德之士，而是能權衡利弊的理性人。這一理想為權利提供了意識形態(tài)上的正當性。不過，當人們在權利劃定的內(nèi)在堡壘庇佑下追隨自己的欲望時，如何使他們在公共生活中正確地理解私利便成為一個難題。長遠來看，這樣的自由可能威脅到自由社會的自我維系。然而，在權利優(yōu)先和政治中立的原則下，民主國家只能將此問題交給社會管理，希望其能維系和生產(chǎn)源于生活之道的善觀念，并以此對個人產(chǎn)生范導。民主國家中的國家社會關系因此可以概括為“民主的國家—自主的社會—自由的個人”。

在這樣的國家社會關系中，民主國家雖然也有類似信訪的請愿制度，但其定位和功能卻大為不同。首先，民主國家主要依賴程序合法性，因此，雖然這些國家也需要類似信訪的制度來作為社會公正的最后一道防線，但其主要是一種程序性審查，并且有著明確的案件終結規(guī)定。其次，民主國家并不需要統(tǒng)合協(xié)調(diào)其他部門去對請愿者及其事項進行價值判斷，也不需要對請愿事項的最終解決承擔道義責任。最后，由于司法體系解決了大量糾紛，請愿制度在民主社會并不承擔重要的社會治理功能。這與下文將要討論的深受目的論政治影響的中國信訪制度的功能形成了巨大的反差。

源于目的論政治的中國信訪制度

不同于西方現(xiàn)代國家的“道義論”傾向，中國政治傳統(tǒng)中一直都有濃厚的“目的論”色彩。受其影響，無論是傳統(tǒng)還是新中國初期的政治實踐都強調(diào)國家對某種政治理想的樹立，強調(diào)這種政治理想對個人德性的范導，強調(diào)國家主導下的社會治理，以及強調(diào)這種治理對政治理想的實現(xiàn)作用。這進而塑造了截然不同于西方的國家社會互動模式，從而使信訪制度具有了不一樣的定位和功能。

傳統(tǒng)中國是儒化的禮治國家。受制于農(nóng)耕時代的匱乏經(jīng)濟和無為的政治理念，傳統(tǒng)國家主要采用“簡約治理”的方式，將更多治理社會的權力和任務交給了親族。而在一個倫理本位的社會里，每個人只有遵守忠、孝、悌、忍、善才能找準生活的定位。在此，善是優(yōu)先于權利的，每個人只有扮演好自己的角色，完成人生的任務，才能獲得承認，并真正有資格享有權利。因此，傳統(tǒng)中國的國家社會關系可以用“儒化的國家—自足的社會—識禮的個人”來概括。

在這樣的國家社會關系中，我們便不難理解傳統(tǒng)時期的上訪。首先，為了體現(xiàn)君父對子民疾苦的體恤，國家需要為其子民在正式渠道之外提供一個非常上訴途徑，以鞏固自己的統(tǒng)治；其次，在倫理本位的社會，國家并不鼓勵上訪，這為國家的各種懲戒措施提供了合理依據(jù)；最后，由于社會承擔了絕大多數(shù)糾紛化解工作，這種分類甄別制度并不會導致社會失序，因為上訪對于國家治理而言，本就不是主要手段。

新中國的政治理想仍然具有濃厚的“目的論”色彩，它希望通過現(xiàn)代化建設極大提升人民的精神和物質(zhì)生活。為此，國家需要“又紅又?！钡纳鐣髁x新人，并在他們思想出現(xiàn)懈怠時，責無旁貸地對其批評教育。在這樣的氛圍中，善仍然是優(yōu)先于權利的。因此，新中國初期的國家社會關系可以概括為“革命建設型國家—動員型社會—社會主義新人”。

在上述國家社會關系中同樣不難理解當時的信訪工作。首先，中國共產(chǎn)黨領導的革命建設事業(yè)有著比儒家無為而治更為宏大的政治抱負。它既要通過國家政權建設監(jiān)督地方官僚的怠政弊政，解決群眾疾苦，也要調(diào)動他們的民心民力來實現(xiàn)國家的各項戰(zhàn)略部署。其次，信訪工作，在這一宏偉藍圖中，承擔著比糾紛化解更為重要的政治任務。它不僅是黨和政府密切聯(lián)系群眾，切實為人民服務的有效途徑，更是其教育、提升群眾覺悟，讓他們超越一己私利而看清國家整體利益和長遠利益的重要手段。這為國家運用各種懲戒手段治理信訪提供了合理性依據(jù)。最后，借助這些意識形態(tài)資源和強制性手段，再加上對物質(zhì)資源的總體控制，基層政府也就具有了足夠的權威去化解矛盾，維系社會穩(wěn)定。

兩種政治互嵌下的信訪治理困境

基于上述分析，我們可以清晰地看到道義論和目的論的政治理想對國家社會互動模式的塑造，以及對嵌入其中的信訪制度或類似信訪的請愿制度所承擔功能的設定，這為我們進一步理解和改善當下中國信訪治理困境提供了有益的啟發(fā)。

根據(jù)筆者的研究，導致這一困境的根本原因在于道義論政治和目的論政治的互嵌。進而言之，1978年以后的信訪改革試圖兼容“道義論”和“目的論”兩種政治。然而，基于兩者之間的差異，這一過程不可避免地出現(xiàn)了階段性的適應和調(diào)整，從而在宏觀理念層面、中觀制度層面和微觀實踐層面塑造了當前信訪的治理困境。結果，道義論政治在改善國家規(guī)范合法性的同時，也通過一系列制度改革削弱了基層治權并助長了民眾的權利意識；而對目的論政治的強調(diào)在提升政績合法性的同時，又通過一系列政策指令導致了地方官員的怠政和釘子戶的纏鬧。最終，在“模糊的政治”面前，妥協(xié)便成為基層政府暫時的選擇。在此，兩種政治的互嵌對信訪治理的影響遵循如下的演進邏輯，即在改善“宏觀層面”的規(guī)范合法性和政績合法性的同時，卻在“中觀層面”產(chǎn)生了基層治權的弱化和地方官員的怠政，并最終在“微觀層面”引發(fā)了權利意識的覺醒、釘子戶的纏鬧和基層政府的妥協(xié)。

第一，規(guī)范合法性和政績合法性的改善。在現(xiàn)代社會，更多依靠對政治的“目的論”理解，而忽視其“道義論”作用的國家往往容易遭遇執(zhí)政危機。在這個意義上，我國當前的改革試圖兼容兩者，通過深化體制改革，推進依法治國，讓法治更好地為黨的建設事業(yè)保駕護航，這一過程改善了國家的合法性。具體來說，國家合法性可以細分為規(guī)范（即國家制度化的各種努力）、政績（即國家改善民生的各種經(jīng)濟社會服務）和意識形態(tài)（即有吸引力的價值體系）三個維度。其中，依法治國可以幫助國家提升規(guī)范合法性，群眾工作可以幫助其提升政績合法性，而將上述兩種理念合二為一的意識形態(tài)又彰顯了社會主義民主的優(yōu)越性，從而提升了國家的意識形態(tài)合法性。然而，這只是一種理想狀態(tài)?，F(xiàn)實中，上述三個維度的互嵌卻可能出現(xiàn)彼此掣肘的局面。比如，對規(guī)范的強化可能會為某些目標的實現(xiàn)設置障礙，對結果的追求也可能阻礙制度化建設的腳步，而無法理順兩者之間的關系，又會讓有吸引力的政治理想變得模糊起來。合法性構成這一宏觀要素的變化對中觀層面的制度安排和微觀層面的官民互動產(chǎn)生了一系列影響。

第二，基層治權的弱化和地方官員的怠政。在新中國初期，國家可以在沒有合法性障礙的情況下動用各種社會控制手段治理上訪。然而，隨著國家對規(guī)范合法性的強調(diào)，基層政府失去了區(qū)分并規(guī)訓釘子戶的“意識形態(tài)話語權”?；谕瑯拥脑颍鶎诱彩チ藙诮?、收容遣送等曾經(jīng)“合法”的對釘子戶的“人身控制權”。此外，土地承包經(jīng)營權的長久不變和農(nóng)業(yè)稅的取消，又使基層政府失去了威懾釘子戶的“物質(zhì)掌控權”。這一系列基于規(guī)范合法性的制度安排嚴重削弱了基層政府的治理資源。然而，國家卻并沒有放棄全心全意為人民服務這一帶有“目的論”色彩的宗旨，并通過“屬地管理”、“信訪排名”和“包保責任制”等一系列措施，希望基層政府及時妥善地化解矛盾糾紛。壓力面前，地方官員以及信息提供者和截訪者之間為了自身的利益，開始出現(xiàn)分化。信息提供者和截訪者受到利益的驅(qū)動傾向于鼓勵而不是阻礙上訪人繼續(xù)纏鬧。作為準官員的村、組干部往往也會消極應付上面派來的任務，因為他們不僅缺少職業(yè)激勵還要面對與之相熟的上訪人帶來的倫理壓力。地方普通官員是否盡力則首先要看其是否具有升遷的可能。職業(yè)前景暗淡的官員更可能選擇消極避事或者出工不出力。地方主要官員，作為體制內(nèi)考核壓力的直接承受者，反而不介意在適當?shù)臅r機贖買釘子戶，只要此種努力可以保證他們在任期內(nèi)的良好政績。

第三，權利意識的覺醒、釘子戶的纏鬧和基層政府的妥協(xié)。最終，上述改革在喚醒上訪者權利意識的同時，也為他們的纏鬧提供了額外的博弈空間。而在模糊的政治、基層治權的弱化，以及地方官員的怠政的共同約束下，基層政府可以動用的治理手段卻十分有限。一般來說，他們會首先通過釘子戶的社會關系網(wǎng)絡對其施壓，但釘子戶往往沒有什么有價值的關系可以利用；當這種有限的強制手段失效之后，基層政府又會通過監(jiān)控、攔截、遣返、穩(wěn)控上訪人，以及銷號和程序性結案等手段來消耗上訪人的耐心，但是在國家控制社會能力減弱和地方官員怠政的背景下，基層政府已經(jīng)很難有效攔截釘子戶，而這進而也意味著銷號和程序性結案這些權益之計最終也會失效。最后，基層政府只能動用低保、廉租房、提供工作，以及信訪救助等手段與上訪人達成暫時的妥協(xié)。

兼容兩種政治賦予信訪制度活力

當下中國是一個處于轉型中的國家。一方面，對“目的論”政治理想的強調(diào)仍然是其鮮明的特色，這不僅體現(xiàn)在其特有的對美好生活的理解上，也體現(xiàn)在其一以貫之的對民生改善的承諾上，還體現(xiàn)在其對實現(xiàn)上述目標的具有社會主義民主特色的群眾工作方法的強調(diào)上。另一方面，轉型還意味著對現(xiàn)代政治中的“道義論”理想的接納和實踐，這主要體現(xiàn)在對依法治國的重視上。不過，兩種政治的彼此嵌入也產(chǎn)生了一些階段性問題，并影響了信訪工作的正常運行。在這個意義上，如何解決兩種政治互嵌所產(chǎn)生的階段性問題就成為下一步信訪制度改革的關鍵。

第一，在理念層面上，當下中國應該在兼容“道義論”和“目的論”政治理想的基礎上，走出一條具有中國特色的現(xiàn)代化轉型之路。

第二，在制度層面上，必須在堅持群眾路線工作方法的同時推進信訪的制度化建設。當前的信訪積案，是我國在經(jīng)歷了急劇的經(jīng)濟社會轉型之后，所難以避免的階段性問題。對此，新時期的信訪工作應該通過相應的制度建設為群眾工作設立制度邊界，在保持其工作精髓的同時，也改善其在實踐中無原則兜底的狀況，從而形成既有韌性又有彈性的治理局面。

第三，在具體的規(guī)定上，為了確保上述局面，可以采取以下一些做法。首先，進一步完善信訪終結機制的配套制度建設，以強化基層政府的權威。其次，要充分考慮到當前信訪案件的復雜性，并在此基礎上進行分類甄別。就目前的國情而言，可行的過渡方案是區(qū)分新舊問題。對新的信訪事由進行前置性審核，而對于信訪積案則仍按老辦法處理。再次，要重新發(fā)掘和發(fā)揮政治的教育功能。這里的教育首先是一種法治教育。同時，這里的教育也包括通過各種渠道對社會主義核心價值觀的宣傳。最后，要充分發(fā)揮群眾參與基層治理的積極作用。這既包括輔助性（比如法律援助、政策咨詢、心理疏導）也包括實質(zhì)性（比如各類群眾組織的調(diào)解）地介入問題的處理。而為了更好地發(fā)揮群眾的自主性，使其成為一種能動的、可持續(xù)的政治行為，可以綜合運用宣傳、激勵和放權相結合的方法。

（作者單位：武漢大學社會學系；摘自《思想戰(zhàn)線》2017年第2期）