作為一個公共管理問題的心靈治理
——兼與劉太剛教授商榷

文/張乾友

作為一個公共管理問題的心靈治理
——兼與劉太剛教授商榷

文/張乾友

自人際關(guān)系運動以來，“人的因素”成為組織管理中一個不容回避的問題，也成為公共管理研究中的一個重要議題。尤其近幾十年來，由于片面強調(diào)客觀激勵手段的新公共管理改革造成了公共管理人員公共精神的失落，包括新公共服務理論、公共服務動機理論、服務型政府理論等在內(nèi)的諸多理論都向公共管理實踐提出了心靈治理的問題，要求對公共服務人員的心靈予以重視，甚至基于公共服務人員的心靈特征來改造和重建公共管理體系?！缎撵`治理：公共管理學的新邊疆——基于需求溢出理論和傳統(tǒng)中國心靈治理范式的分析》（以下簡稱《心靈》）中，將這樣一種關(guān)注發(fā)展到了一個新的階段。作者劉太剛教授不僅直接提出了“心靈治理”的概念，而且試圖通過這一概念來徹底刷新我們對公共管理實踐的認識，改寫公共管理學科的知識版圖。另一方面，該文無論是在對心靈治理是否一個公共管理問題的論證還是在如何治理心靈問題的闡述上都存在可商榷的地方，而對這些問題的爭論將有助于我們加深對于公共管理性質(zhì)的認識。

心靈治理是否一個公共管理問題

在現(xiàn)代觀念中，從私人性的失敗中尋找公共性的起源是一種常見的認識路徑，且這種路徑往往具有還原論的特征，總是試圖將復雜的社會生活還原為某個單一的社會要素，再通過這一要素來理解私人性與公共性間的關(guān)系。比如，政治學習慣于把個體視為利益主體，而作為利益主體，每一個人都需要通過占用社會資源來促進自己的利益，當這種占用與其他人的占用行為產(chǎn)生沖突時，就可能使沖突各方都無法實現(xiàn)自己的利益，于是，為了保護自己的利益，他們就需要通過某種方式確定社會的公共利益，并通過政府對公共利益的供給來保障每一個人的私人利益。又如，倫理學傾向于把個體視為責任主體，而作為責任主體，每一個人都對自己的生活負有責任，但當無論何種原因?qū)е履承┤藳]有辦法對自己的生活承擔責任，其他人則還有余力去承擔額外的責任時，如果社會要成為一個道德共同體，前者的生活就成了后者的剩余責任，而這種剩余責任就是公共責任，社會則需要通過政府來更有效地分配和承擔這一責任。需要指出的是，倫理學對于責任的探討往往是與需求尤其基本需求聯(lián)系在一起的，即每一個人都對自己的需求負責，同時也對其他人的基本需求負責，因而，只有當某些人的基本需求發(fā)生了溢出時才會產(chǎn)生公共責任，才需要通過政府來分配和承擔這一責任。

比較而言，利益具有行動意味，當我們說某個人在某件事中存在利益時，通常意味著他會采取某些行動來影響這件事的進行，來保護和促進自己的利益。而要這么做，他必須具備基本的行動能力。所以，從利益視角出發(fā)，政治學向我們描繪的是一個行動者的世界，這些行動者都有著自己的利益訴求，也都有能力采取行動來維護和實現(xiàn)自己的利益訴求。另一方面，利益具有排他性，當我們說某個人在某件事中存在利益時，也意味著，要實現(xiàn)自己的利益，他就必須排他性地占用與這件事相關(guān)的某種或某些資源，而當某兩個人在同一件事中都存在利益時，他們就在對某種或某些資源的占用上產(chǎn)生了沖突。要維護自己的利益，他們就必須通過行動來解決沖突。所以，在政治學的視野中，行動者的世界也是一個沖突的世界，在這個世界中，公共利益是解決沖突的一種方案。就此而言，利益視角為我們提供了一種關(guān)于私人性與公共性關(guān)系的解釋，在這種解釋中，銜接私人性與公共性的是沖突，政治就是尋找沖突解決方案的行為與過程，政府的工作則是通過執(zhí)行方案來實際地解決沖突。

另一方面，需求意味著依賴性，而責任正是產(chǎn)生于依賴關(guān)系。在現(xiàn)代觀念中，我們認為每一個人都是一個自主的道德主體，而他具有自主性的標志就是他對自己的需求負有完全責任，并會通過實踐中的努力來履行滿足自身需求的責任。而且，如果每個人都擁有實踐其自主性的完全能力，那每一個人就都是且僅僅是自我依賴的，結(jié)果，每一個人就都只需要對自己負責，而不會產(chǎn)生公共責任。但在現(xiàn)實中，這種情況是不可能的，原子化的現(xiàn)代人之所以仍然要結(jié)成社會，就是因為我們雖然都是自主的道德主體，但我們自主狀態(tài)的獲得又都依賴于其他人的行為，依賴于其他人對滿足我們需求的責任的分擔。并且，無論一個人有著多強的自主能力，最終，他都會發(fā)現(xiàn)在某些需求的滿足上自己仍然依賴于其他人。

然而，我們不可能對其他人的所有需求承擔責任，也不能要求其他人滿足我們的所有需求，否則就可能縱容人們的依賴性，甚至使他們失去自主的能力。要維護現(xiàn)代個體作為依賴性的自主主體的地位，我們需要為對他人的責任確立某個限度，根據(jù)基本需求理論的觀點，這個限度就是基本需求，即滿足每個人的基本需求——那些無法得到滿足就將使個體陷入脆弱狀態(tài)的需求——是所有人的無條件責任，而政府則是確保這一責任得到履行的一種機制?？梢?，需求視角關(guān)注的是人的脆弱性，而這種脆弱性就構(gòu)成了私人性與公共性間的轉(zhuǎn)化機制，其轉(zhuǎn)化的結(jié)果則是，政府需要通過保障所有人基本需求的滿足來將每個人的脆弱性降到一個合理的水平，并不斷提高基本需求的標準，直至消除每個人的脆弱性。這是對政府角色的一種倫理解釋，其所指向的則是福利國家的實踐安排。

在某種意義上，政治學是把公共性理解為一種沖突解決機制，倫理學則是把公共性理解為一種困難互助機制，這兩種理解都是與公共管理的學科傳統(tǒng)不符的。今天，在批評政治—行政二分誤導了人們對于治理過程的認識時，人們往往忽視了這一原則的歷史貢獻，即它讓人們得以擺脫政治學對于治理問題的沖突式理解，而把人們的注意力轉(zhuǎn)移到了治理問題中合作性的方面上來。從公共管理的學科視角來看，社會是一個合作體系，公共管理則是對這一合作體系的維護。由此出發(fā)，我們可以提出關(guān)于公共性的合作式理解，這就是：每個人都有自己的目標，同時，所有人都不擁有實現(xiàn)自身目標的全部手段，于是，所有人就都處在了一種相互依賴之中，都依賴于其他人扮演起作為實現(xiàn)其目標之手段的角色來實現(xiàn)這些目標。由此，目標與手段的不對稱分布就構(gòu)成了社會合作的必要性，而公共性在形式上就表現(xiàn)為社會的合作體系，這種公共性要得到實現(xiàn)，就需要以政府為代表的公共管理主體通過公共管理活動來維護社會的合作體系。

這種理解之所以是合作式的，一方面是因為它建立在不同社會成員間的分工而不是每個人的脆弱性的基礎(chǔ)上，從而確認了每個人作為合作貢獻者的地位；另一方面是因為它包含了所有社會成員不斷尋求更高目標的進步意涵，而不像在互助式的福利國家中那樣，人們只是在通過對已有資源的再分配來解決某些短缺性的問題。在這里，心靈問題之所以重要，是因為合作體系的有機運行需要每個人都具有某種服務意識，即主動扮演實現(xiàn)他人之目標的手段的意識，而如果服務意識不彰，就意味著政府需要訴諸一些強制性的手段，動用許多物質(zhì)資源來確保每個人都在必要的時候扮演作為手段的角色。由此，心靈治理就作為培育服務意識、讓人們主動扮演作為實現(xiàn)他人目標之手段的角色進而促進社會合作的一種非物質(zhì)化的機制，而被證明為了一個公共管理問題。

心靈治理的范圍與方式

在公共管理研究中，心靈問題很重要，這不僅是因為公共組織成員的心靈特征與心靈狀態(tài)會影響到狹義上的組織績效，更因為公共組織成員的心靈特征與心靈狀態(tài)會影響到政府存在的合法性。如果說市場的功能在于促進市場主體的道德自主性的話，政府的功能則在于促進社會作為一個共同體的道德自主性。如果說市場主體的道德自主性表現(xiàn)為他們能夠形成自己的需求，并通過市場行為來滿足自己的需求的話，社會作為一個共同體的道德自主性則表現(xiàn)為它能夠形成各種公共目標，并通過以政府為代表的公共管理主體的公共管理活動來建立和維護社會的合作體系，進而讓社會成員在這一體系中開展合作的行動以實現(xiàn)這些目標。在這里，之所以根據(jù)公共目標而不是公共需求來理解社會作為一個共同體的道德自主性，是因為需求這一概念所蘊含的生物性特征過于強烈。從社會層面看，雖然人類社會化的過程本身包含了以“抱團取暖”的方式來滿足某些共同需求的階段，但在各個社會能作為一個個共同體尤其是政治共同體而存在之后，可以認為，所有共同行動尤其政治行動都是以實現(xiàn)目標而非滿足需求為導向。從以需求為導向到以目標為導向的轉(zhuǎn)變反映了人走出自然狀態(tài)的過程，也構(gòu)成了廣義上的政治文明的基本標志。

以政府為代表的公共管理主體的合法性在于促進各種公共目標，而這將包括幾方面的內(nèi)容。

首先是要幫助形成公共目標。作為社會主體，每一個人都有自己的目標，而作為多元社會的標志，這些目標往往相互不一。從公共管理的學科視角出發(fā)，個體在目標上的差異構(gòu)成了合作的前提，而以政府為代表的公共管理主體則需要促進人們形成公共目標，進而在這一目標之下開展合作。在這里，無論我們?nèi)绾卫斫獾降姿饺四繕酥g的何種結(jié)合狀態(tài)才能被視為公共目標，這種結(jié)合或轉(zhuǎn)化一定需要某些程序，這些程序?qū)λ兴饺四繕俗龀龊Y選和組合，使最終得出的公共目標能在盡可能大的程度上包容盡可能多的私人目標。對這些程序的供給就是通常所說的制度供給，它是以政府為代表的公共管理主體最重要的常規(guī)職能，其結(jié)果則是以制度的形式為所有社會主體提供了一個合作行動的框架。進一步，在通過制度供給幫助社會形成了公共目標和達成這一目標的行動框架的基礎(chǔ)上，以政府為代表的公共管理主體還需要為合作行動找到必要的資源，并有效地運用這些資源來促進社會公共目標的實現(xiàn)。

在這一過程中，公共管理人員的心靈特征與心靈狀態(tài)是有作用的。這種作用一方面表現(xiàn)在公共目標的形成階段，即由于程序可能存在缺陷，某些本應被包容進公共目標的私人目標事實上被排除在了公共目標之外，在這種時候，我們往往希望公共管理人員具有額外的關(guān)懷意識，雖然他們并不能也不應改變已經(jīng)形成的公共目標，卻可以在被允許的裁量范圍內(nèi)對這些私人目標予以必要的照顧。這種照顧可能是偏狹的，但只要沒有超出合理的限度，就不被視為對公共性的背離。公共管理人員心靈特征與心靈狀態(tài)的作用也表現(xiàn)在合作行動的開展階段，在這里，公共管理人員是作為公共組織的一員而存在的，其心靈特征與心靈狀態(tài)對組織行為和組織績效的影響也是組織理論尤其組織行為學的經(jīng)典研究議題。但無論如何，似乎并沒有哪一種公共管理理論主張對非公共管理人員的社會主體開展心靈治理。其原因在于，社會作為一個共同體的道德自主性依賴于個體的道德自主性，即只有當每個人都能自主地決定其所欲實現(xiàn)的目標時，通過公共管理過程所形成的公共目標才可能的確具有公共性。

如前所述，公共管理的一大職能是通過制度供給來幫助形成公共目標。在這里，根據(jù)早期民主理論的解釋，個體有決定其私人目標的自由。但根據(jù)當代民主理論的解釋，個體決定其私人目標的自由并不是絕對的，這種自由也需要受到合法性原則的約束，即個體并無自由決定追求任何私人目標，而只有自由決定追求合法的私人目標，否則，如果任何私人目標都可進入公共管理過程，結(jié)果將是公共管理的超荷。在實踐中，如果公共管理所面對的所有私人目標都是任意的，如果所有人都僅僅從自己的立場出發(fā)來確定目標，那么，無論制度供給多么完善，所得出的公共目標都不可能具有充分的包容性，結(jié)果，公共管理所欲維護的社會合作體系也將重新變成政治沖突的場域。為了避免這一后果，當代民主理論提出了講理（reasonable）公民的概念，要求每一個人在確定自己的目標時不僅僅考慮自己的立場，也考慮其他人的立場。只有當一個人是從講理公民的立場出發(fā)確定自己的目標時，他的私人目標才具有進入公共領(lǐng)域的合法性。顯然，這是對普通社會成員的一種心靈要求，在這種要求有助于形成公共目標的意義上，它是必要的，在多元社會中人們固執(zhí)己見的傾向日益增加著公共目標形成困難的現(xiàn)實下，它還是十分緊迫的。而要把這種要求付諸實踐，就需要以政府為代表的公共管理主體承擔某種心靈治理的職能，以講理公民而非僅僅考慮自身立場的理性公民為標準來培育社會成員。

普通社會成員需要得到心靈治理的第二方面理由，源于所有社會成員互為手段的特殊關(guān)系。當一個人充當了另一個人實現(xiàn)其目標的手段而后者拒絕作為實現(xiàn)前者目標的手段時，社會中就出現(xiàn)了搭便車的行為，這種行為普遍到一定程度就會導致合作體系的瓦解。為了維護社會的合作體系，以政府為代表的公共管理主體需要采取一些措施來避免搭便車的現(xiàn)象。但這些措施的成本非常高昂，如果措施不得當，反而可能阻礙社會合作。在這種條件下，公共管理主體也需要采取一些心靈治理的措施來培育社會成員的服務意識，即主動承擔作為實現(xiàn)其他人目標之手段的角色的意識。服務意識是社會合作的潤滑劑，如果公共管理主體能夠有效地培育社會成員的服務意識，將對社會合作起到極大的促進作用。

可見，普通社會成員的心靈也需要得到治理，一方面是為了培育講理公民從而促進公共目標的形成，另一方面是為了培育服務意識從而促進合作行動的開展。那么，公共管理主體應當如何開展心靈治理呢？

在本文看來，公共管理主體的心靈治理職能主要是一種信息職能。如果說理性公民的問題在于他們僅僅從自己的立場出發(fā)考慮問題的話，要培育講理公民，公共管理主體就需要把所有人的立場都呈現(xiàn)在每一個人面前，并保證每一個人都無法無視其他人的立場。這一點在今天的公共生活中非常重要，因為今天的許多社會沖突與政治沖突都是由于許多社會群體有意無視社會中還存在其他群體，而且這些群體有著與自身不同的立場，只有在這種選擇性失明的條件下，人們才能心安理得地做一個理性人。而當公共管理主體將他們試圖無視的信息充分地呈現(xiàn)在他們面前時，我們將很難想象他們還能繼續(xù)心安理得地做一個只考慮自身立場的理性人。

同樣，培育服務意識也不是讓公共管理主體直接告訴每個社會成員“其他人的目標比你的目標更重要”，而是要求公共管理主體提供充分的信息，使每一個人都充分認識到其他人依賴于自己、自己也同樣地依賴于其他人的事實，進而，基于這些信息，每個人就都更可能產(chǎn)生服務的傾向。在本文看來，作為自主的道德主體，每一個人的心靈本身都是不受干預的，但由于每一個人通過自己的心靈所做出的判斷會影響到其他人的道德自主性和社會作為一個共同體的道德自主性，因而每一個人運用自己心靈的判斷過程都需要受到干預。又由于這種判斷的基礎(chǔ)是信息，因而公共管理主體就可以通過提供充分的信息來幫助每個社會成員做出更符合公共目標的判斷。這才是心靈治理作為一種公共管理職能的恰當履行方式。

（作者系南京大學政府管理學院副教授；摘自《中國行政管理》2017年第2期；原題為《如何理解作為一個公共管理問題的心靈治理——兼與劉太剛教授商榷》）