從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理
——走向基層社會治理的新形態(tài)

文/秦上人 郁建興

從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理
——走向基層社會治理的新形態(tài)

文/秦上人 郁建興

網(wǎng)格化管理的興起及其限度

“網(wǎng)格”一詞是借鑒電力網(wǎng)的概念而提出的，意為拆分，其優(yōu)勢在于用戶提交需求的簡潔性和網(wǎng)格響應(yīng)需求的精準(zhǔn)性以及迅捷性。由于城市的先發(fā)性，網(wǎng)格化管理首先應(yīng)用于城市社區(qū)，是在保持原有街道和社區(qū)管理體制不變的基礎(chǔ)上，將城市社區(qū)劃分為若干“網(wǎng)格”單元，配備網(wǎng)格管理人員進(jìn)行動態(tài)巡視，并依靠城市社區(qū)信息平臺建立起指揮與監(jiān)督相分離的一種新型的社區(qū)管理模式。網(wǎng)格化管理興起盡管源于數(shù)字化信息化管理，但在實際的基層治理過程中，網(wǎng)格化管理在中國實際上成為一種基層新型的行政方式。“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”是順應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新形勢的社會管理創(chuàng)新模式。其基本聚焦單位是家庭，在不改變原來的社區(qū)（村）區(qū)劃的前提下，力圖填補原來基層社會管理與服務(wù)的“空白地帶”，以“尊重傳統(tǒng)、便于管理、促進(jìn)發(fā)展”為原則，因地制宜地從社區(qū)（村）的管轄范圍、分布特點、人口數(shù)量、居住集散程度、群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣等特征出發(fā)來設(shè)計網(wǎng)格。所有居民都被“定位”在單元網(wǎng)格中，按照對等方式統(tǒng)領(lǐng)公共服務(wù)資源，組織服務(wù)團隊，對網(wǎng)格內(nèi)的居民提供服務(wù)。其運作方式在于，依托統(tǒng)一的數(shù)字化管理平臺，把全域行政管理區(qū)域劃分成若干網(wǎng)格，設(shè)置網(wǎng)格員在單元網(wǎng)格內(nèi)巡查，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，同時設(shè)計出一套完整流程形成立案督促處置的程序，明確責(zé)任單位，并設(shè)定解決這些問題的時間區(qū)間。“組團式服務(wù)”則是整合公共服務(wù)資源對每個網(wǎng)格配以服務(wù)團隊。網(wǎng)格化管理興起于城市居住區(qū)管理，特點是精細(xì)化管理。首先是科學(xué)合理劃分社會管理網(wǎng)格并配置相應(yīng)的人員，然后建立責(zé)任機制，依托信息化支持，將“人、地、物、情、事、組織等”維度納入網(wǎng)格設(shè)計程序，整合行政與社會資源，并配備考核評價機制。目前，網(wǎng)格化管理已經(jīng)成為我國基層社會管理的重要模式與管理工具。我國所有的省直轄市和自治區(qū)中都有一定級別的地方政府實施了網(wǎng)格化管理。

從社會管理到社會治理，是一種理念先行的轉(zhuǎn)變，這是源于社會管理的方式具有相對社會治理實際需求的滯后性。隨著合作的興起——任何單一的力量都無法以一己之力應(yīng)對復(fù)雜多樣的公共事務(wù)問題，必須明確責(zé)任，走向合作。社會治理所替代的是國家權(quán)力對基層社會的侵蝕與控制的邏輯。網(wǎng)格化管理在一定程度上誕生于這種針對社會的控制邏輯，并仍然存在這種色彩。

技術(shù)管控類事務(wù)，如基層的安全治理領(lǐng)域，火災(zāi)源頭的發(fā)現(xiàn)，信息的定位等，這類事務(wù)采用網(wǎng)格化管理的效能做得較好。“網(wǎng)格化管理對市政工程方面的處理最有效，但在應(yīng)對社會單位管理區(qū)域的處理上，網(wǎng)格中心只能起到‘發(fā)現(xiàn)’作用，督促改正的力度不是很大”。典型的證據(jù)是網(wǎng)格化管理的“入格事項”是以基礎(chǔ)服務(wù)事項為主。這些工作在網(wǎng)格化管理的模式下實施得較好。但是，對于網(wǎng)格化管理模式而言，治理服務(wù)類事務(wù)處理就比較薄弱。治理服務(wù)類事務(wù)是需要多個責(zé)任方協(xié)調(diào)的，牽涉到職責(zé)的協(xié)作完成的，單個網(wǎng)格員的資源不足以應(yīng)對問題的解決。如“涉及社會單位以及居民自身原因產(chǎn)生的問題，就難以處理?！本W(wǎng)格化“發(fā)現(xiàn)”目前做得很好，而“誰來處理”是網(wǎng)格化管理需要重點解決的問題”。

可見，網(wǎng)格化管理運用現(xiàn)代信息技術(shù)，對部分基層社區(qū)公共物品的供給效率與基本服務(wù)信息的掌控能力較強。也就是說，其管控類職能部分較強，但主要是發(fā)現(xiàn)部分做得比較好。由于其自身級別低，科層制的傳導(dǎo)功能就難以發(fā)揮，雖用“采辦分離”制度暫時緩解這一問題，但并不能解決徹底——因為數(shù)據(jù)不共享、機構(gòu)不明確、人員難到位、資源不夠用；其不足在于理念與實質(zhì)仍是屬地性質(zhì)。因此，一些需要治理理念與機制來完成的議題，網(wǎng)格化管理的效果就比較有限，停留在管控與管理層次。而且，已有的治理型事務(wù)的解決方式，也主要是協(xié)調(diào)合作的結(jié)果。

網(wǎng)格化管理面臨的“能”與“不能”表明，網(wǎng)格化管理定位有術(shù)，治理乏能。對治理問題的解決就必須向網(wǎng)絡(luò)化治理轉(zhuǎn)變。目前的網(wǎng)格化管理已經(jīng)比較完善，這個完善過程也是網(wǎng)格化管理不斷適應(yīng)基層社會治理需求的自我變革過程，因此，目前的網(wǎng)格化管理已經(jīng)在一定的程度上具備治理屬性。為深入探究該問題，須對網(wǎng)格化管理與網(wǎng)絡(luò)化治理進(jìn)行辨析。

網(wǎng)格化管理與網(wǎng)絡(luò)化治理辨析

首先，二者之間的總體治理思路及其表現(xiàn)存在差別。

網(wǎng)格化管理與網(wǎng)絡(luò)化治理本質(zhì)的區(qū)別在于各自指導(dǎo)思維的差異。網(wǎng)格化管理重在管理，其形式是網(wǎng)格化，是一種管理與控制思維；而網(wǎng)絡(luò)化治理重在治理，其形式是網(wǎng)絡(luò)化，因而是一種治理理論指導(dǎo)下的新的治理模式。

在本質(zhì)上，網(wǎng)格化體制只是將原來的傳統(tǒng)體制進(jìn)行信息化、數(shù)字化運用，組合具有功能定位、責(zé)任到戶的體制模式，所運用的機制與動力主要還是傳統(tǒng)的自上而下的管理機制。網(wǎng)絡(luò)化治理，是根據(jù)新的治理需求的變化，建立政府與社會之間的伙伴關(guān)系，形成政府與社會互助、合作的網(wǎng)絡(luò)體系，是成員主體共同參與的一種網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。

在網(wǎng)格化管理形態(tài)與網(wǎng)絡(luò)化治理形態(tài)中，各個行動主體——如國家、政府和社會的角色是不同的。在網(wǎng)格化管理中，政府仍是管理者與控制者，國家與政府仍然是管理活動與治理行為的主要推動者，社會的存在是對政府管理社會工作的一種配合，個人是網(wǎng)格化管理的主要對象，其角色更多地局限于基層管理活動的執(zhí)行者。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府將不再是基層治理互動的唯一主體，不再是一個管控者，而更多地將扮演一個協(xié)調(diào)者，社會及社會組織將會是社會治理的重要參與者，不再處于一種被控制的態(tài)勢，個人也不局限于社會治理的配合者。相反，社會治理的各個主體將是基層社會治理的主要推動力。

面對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的新形勢、行業(yè)發(fā)展的新趨勢，云天化在服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級方面進(jìn)行了卓有成效的探索，從產(chǎn)品的提供商逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱a(chǎn)品+服務(wù)”的綜合服務(wù)商?！拔磥?，服務(wù)將會被放在企業(yè)發(fā)展更加重要和突出的位置。簡單來說，服務(wù)就是對種植的服務(wù)，對農(nóng)民的服務(wù)?！倍挝腻硎?。

在治理的目標(biāo)上，網(wǎng)格化管理的目標(biāo)多是基于維穩(wěn)的導(dǎo)向，服務(wù)是手段，穩(wěn)定是目的，具有較強的管理情結(jié)。而對于網(wǎng)絡(luò)化治理而言，治理是手段，效能是目的。在治理方式上，網(wǎng)格化管理主要采用政府控制社會的傳統(tǒng)方法，其主導(dǎo)思想在于國家管控社會。網(wǎng)絡(luò)化治理則呼吁提倡政府與社會合作，主導(dǎo)思想在于國家與社會的合作、協(xié)商與互動的結(jié)果。

從各自的政府模式來看，網(wǎng)格化管理還處于傳統(tǒng)的政府體制環(huán)境中，其所在的政府環(huán)境還是單部門的碎片化的政府，重條塊，忽視社會系統(tǒng)的整體性特征，官僚制等級比較明顯。而網(wǎng)絡(luò)化治理重在政府之間、政府與社會之間的伙伴關(guān)系與網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系，其治理的特點是精細(xì)化、扁平化，更注重政府的整體性。

其次，二者在具體治理過程方面存在不同之處。

從依賴的動力來看，網(wǎng)格化管理依賴的力量是政府官僚科層制的等級壓力，以及干部任命系統(tǒng)與績效考核機制。因為網(wǎng)格化管理的主要是傳統(tǒng)行政控制方式。而網(wǎng)絡(luò)化治理的依賴動力則是政府與社會之間的網(wǎng)絡(luò)機制以及公私伙伴關(guān)系；在參與的方式上，網(wǎng)格化管理模式下的社會治理過程中，各個參與主體是被動參與，各個社會治理主體多是被動納入管理活動，執(zhí)行管理活動。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，各個主體的角色是互動者，其參與治理活動是主動的，表現(xiàn)出較多的自下而上的、自發(fā)性的特征。

從推動變革的過程看，網(wǎng)格化管理的變革主體是政府單一主導(dǎo)，而網(wǎng)絡(luò)化治理則是社會主體多元參與推動；從權(quán)力制度看，網(wǎng)格化管理的權(quán)力安排的明顯特點是集權(quán)，而網(wǎng)絡(luò)化治理的權(quán)力安排則是向社會分權(quán)；從信任機制來看，在網(wǎng)格化管理模式之下，政府不信任社會，由政府全攬治理資源與權(quán)力。在網(wǎng)絡(luò)化治理模式下，政府與社會建立了伙伴關(guān)系，政府與社會各個參與主體建立了交互網(wǎng)絡(luò)機制，同時也是信任機制，從而得以進(jìn)行合作治理，可以在一定程度上解脫政府的負(fù)擔(dān)。

在治理的取向上，網(wǎng)格化治理重在內(nèi)部取向，從內(nèi)部尋找動力，從內(nèi)部執(zhí)行管理活動，并以政府體制內(nèi)部控制外部社會。而網(wǎng)絡(luò)化治理則是外部取向的，其治理的對象是外部社會矛盾，依靠的參與主體是外部的社會組織與團體，其體制機制是外部取向的網(wǎng)絡(luò)化機制。而且，從資源的調(diào)動來看，從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)變也是對象資源的內(nèi)部性到對象資源的外部性的轉(zhuǎn)變。網(wǎng)格化管理的資源多是取自于內(nèi)部，具有資源的內(nèi)部導(dǎo)向性，這往往造成行政與管理資源能耗過大的問題，從而造成社會管理事倍功半的局面，政府資源如人力、物力、財力等入不敷出，難以持續(xù)治理。而網(wǎng)絡(luò)化治理具有資源的外部導(dǎo)向性，主張社會的自我良性運轉(zhuǎn)，不是僅依靠政府力量來推動，而是依靠基層社會中的各個參與主體與組織，調(diào)動社會力量與社會資源、社會資本共同推進(jìn)社會治理活動。所以，在資源配置方式上，前者的資源配置方式是依賴原有的權(quán)威配置模式，而后者則是政府與社會的交易模式、網(wǎng)絡(luò)化機制中各個行動者之間的協(xié)商模式。

在政府間關(guān)系上，網(wǎng)格化管理模式主要還是依賴于傳統(tǒng)的等級制，而網(wǎng)絡(luò)化治理模式下的政府間關(guān)系是多向度的、交織性的關(guān)系；從聚焦對象來看，網(wǎng)格化管理聚焦的對象主要是屬地，其治理形態(tài)屬于靜態(tài)管理，而網(wǎng)絡(luò)化治理的聚焦對象主要是屬人，其治理形態(tài)更多地顧及社會流動性。

因此，網(wǎng)格化管理與網(wǎng)絡(luò)化治理會面臨不同的治理情形。網(wǎng)格化管理雖然也實現(xiàn)了事權(quán)下放，但是由于自身是資源內(nèi)部導(dǎo)向的，致使資源不足而往往陷入基層社會治理的困境。雖然通過巨大的成本可以實現(xiàn)對一些問題的“擺平”，但具有不可持續(xù)性；網(wǎng)絡(luò)化治理也是通過事權(quán)下放，但由于自身具有資源的外部導(dǎo)向性，通過網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、政府與社會的伙伴關(guān)系實現(xiàn)資源的整合，避免了運用政府單臂之力應(yīng)對紛繁復(fù)雜的基層事務(wù)的困境。所以，就網(wǎng)格化管理與網(wǎng)絡(luò)化治理的秩序觀而言，前者在于著重對社會秩序的控制性，而后者則更傾向于注重政府、社會之間的合作性導(dǎo)向。

從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理

推進(jìn)網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)變，首先需要對目前的網(wǎng)格化管理模式進(jìn)行“保強補弱”——保留功能，補強不足。

1. 轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)——保留功能

網(wǎng)格化管理模式中的“管理”方面的功能，既可以與網(wǎng)絡(luò)化治理的治理功能相互兼容，而且本身也是值得保留的。

網(wǎng)格化管理的目的與定位在于緩釋基層社會矛盾，破解社會治理難題，集約社會處置資源，激活基層社會治理隊伍。通過網(wǎng)格化管理，可充分發(fā)揮基層社會組織作用，調(diào)動了社會公眾參與社會治理的積極性，引導(dǎo)社區(qū)自治組織、社會組織、企事業(yè)單位、志愿者等各種社會治理主體參與進(jìn)來。網(wǎng)格化管理還變革了原來的管理體系，使原來的被動發(fā)現(xiàn)問題轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃影l(fā)現(xiàn)問題。在基層社會治理議程方面，網(wǎng)格化管理實現(xiàn)了從坐等群眾上門到主動上門服務(wù)的轉(zhuǎn)變、事后處理到事前防范的轉(zhuǎn)變，打破體制分割，實現(xiàn)動態(tài)化巡查。

此外，網(wǎng)格化管理還存在著縱向利用充分、橫向協(xié)調(diào)不足的問題。因為管理思維受制于管理科層體制的僵化，如果級別較低便協(xié)調(diào)無果。同時，體制內(nèi)的資源雖得到整合，體制外的資源卻不能有效調(diào)動。根據(jù)治理的資源依賴力量，在一個開放的社會中，沒有一個主體是自給自足的；包括政府都是嵌入到具體的環(huán)境當(dāng)中通過獲取環(huán)境中的資源來維持生存和發(fā)展。這就需要進(jìn)一步推動將網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)變。

2. 轉(zhuǎn)變路徑——整合提升

網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)變既是一種提升，也是一種變革。目前的網(wǎng)格化管理已經(jīng)比較完善，在一定程度上已經(jīng)具備治理屬性?！肮芾怼迸c“治理”中的各項元素之間不是絕對的是否關(guān)系，而是含量與程度的多少問題。在保留好網(wǎng)格化管理本身所具有的功能之后，就可以對網(wǎng)格化管理進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化治理方向的提升了。

首先，是整合功能，建立網(wǎng)絡(luò)。大型的國家機構(gòu)可以逐步利用管理與市場專家與地方以及社會組織建立合作伙伴關(guān)系，形成整體的服務(wù)運行與治理模式。作為基層社會治理模式的網(wǎng)格化管理，要實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)整合，即多網(wǎng)合并、網(wǎng)網(wǎng)整合、網(wǎng)間溝通。在這個階段，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)整合、市場整合、供應(yīng)鏈整合以及服務(wù)團隊整合。如要簡化傳導(dǎo)，從“必須傳達(dá)”的規(guī)定到網(wǎng)格員“自由裁量”傳導(dǎo)；要實現(xiàn)多網(wǎng)合一，以事定網(wǎng)。防止網(wǎng)絡(luò)與網(wǎng)絡(luò)之間成為資源與信息孤島，相互隔離，造成資源不流通；要打破網(wǎng)絡(luò)界限，統(tǒng)籌調(diào)集資源，以網(wǎng)絡(luò)為工具。在網(wǎng)絡(luò)化治理的進(jìn)程方面，積極培育參與主體，完善制度規(guī)范，勾勒責(zé)任體系。這就要建立幾個機制，即多元參與機制、價值共識與合作機制、社會資本與信任機制、利益共享與協(xié)調(diào)機制。要實現(xiàn)要素下沉、實現(xiàn)治理資源的優(yōu)化配置。最終實現(xiàn)多網(wǎng)聯(lián)動、多元經(jīng)營。

其次，啟動網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)化治理的推進(jìn)要把握整合的原則與路徑。網(wǎng)絡(luò)化治理不是沒有核心的治理，也不是沒有政府的治理；相反，國家與政府必須扮演“元治理者”的角色。實施網(wǎng)絡(luò)化治理的大致原則在于，設(shè)計網(wǎng)絡(luò)，連接網(wǎng)絡(luò)治理主體，規(guī)范主體責(zé)任，運作與經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)化治理。這就需要放開社會資本，選擇伙伴，建立信任。這要求政府與社會中的各個治理主體建立溝通渠道，促進(jìn)各個社會治理主體之間的協(xié)調(diào)與工作鏈接；明確責(zé)任，共擔(dān)風(fēng)險；建立激勵機制與監(jiān)督機制；促進(jìn)政府工作方式轉(zhuǎn)變。

再次，從組團式服務(wù)向?qū)I(yè)化服務(wù)轉(zhuǎn)變。網(wǎng)格化管理對應(yīng)組團式服務(wù)模式，即各個部門雜糅一起而提供服務(wù)。而網(wǎng)絡(luò)化組織模式正漸漸成為新世紀(jì)商業(yè)界的基本特征，正在徹底改變公司的組織結(jié)構(gòu)與經(jīng)營模式。類似地，網(wǎng)絡(luò)化模式也將改變政府管理模式，促進(jìn)社會治理形態(tài)的模式轉(zhuǎn)變。正如網(wǎng)絡(luò)對商業(yè)的變革要求——競爭中的公司必須建立一個公司網(wǎng)絡(luò)，促使網(wǎng)絡(luò)中的企業(yè)都知道如何通過有效合作創(chuàng)造出獨一無二的、有價值的難以仿效的產(chǎn)品與服務(wù)——網(wǎng)絡(luò)化治理模式可以讓各個治理主體、政府部門得以解脫，從而投入核心的使命與責(zé)任，明確分工，便于服務(wù)商開發(fā)最優(yōu)型的、專業(yè)化的產(chǎn)品。因此，網(wǎng)絡(luò)化整合后的基層社會治理新模式，可以解放責(zé)任不清、任務(wù)繁雜的各個管控機構(gòu)，將精力投入到如何提供專業(yè)化、個性化的服務(wù)上來。

最后，網(wǎng)絡(luò)化治理要強調(diào)法治化，因為多元的治理主體需要協(xié)調(diào)和規(guī)范。治理能力現(xiàn)代化意味著治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化和治理手段法治化。而網(wǎng)絡(luò)化治理本身也可能面臨一些問題，如各個主體、網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)的一致性問題、監(jiān)督問題、協(xié)調(diào)問題。這意味著在網(wǎng)絡(luò)化治理過程中需要經(jīng)營好各個網(wǎng)絡(luò)，把握好責(zé)任與監(jiān)督問題，以及合作的結(jié)構(gòu)問題，需要法治調(diào)節(jié)。

（秦上人系杭州師范大學(xué)醫(yī)學(xué)院講師，郁建興系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授；摘自《南京社會科學(xué)》2017年第1期）