推動公民參與基層治理:公共服務(wù)提升與社會秩序維護(hù)

文/鄭建君

推動公民參與基層治理:公共服務(wù)提升與社會秩序維護(hù)

文/鄭建君

基層治理現(xiàn)代化的本質(zhì)在于，政府、社會與市場等領(lǐng)域的多元主體在法治框架下參與社會治理，并在此過程中積極互動與合作，最終達(dá)成社會自治和保障公民基本權(quán)利平等的目的。在此過程中，建基于法治框架下的多元主體參與活動以及各行為主體的互動與合作，不僅有助于提升社會基本公共服務(wù)質(zhì)量、滿足社會多元利益主體的差異化需求，同時還為不同的社會利益關(guān)聯(lián)方參與公共事務(wù)管理決策提供了制度化的途徑和渠道，有利于社會秩序的積極維護(hù)。然而，由于我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方差異性以及原有基層治理“單中心”思維模式的作用慣性，使得多元主體參與下的基層治理現(xiàn)代化格局并未形成?；诖?，文本結(jié)合對蘇州市相城區(qū)基層治理的實(shí)地調(diào)研情況，從服務(wù)提升與秩序維護(hù)角度就公民參與基層治理的實(shí)踐意義進(jìn)行分析與討論。

當(dāng)前基層治理實(shí)踐及公民參與的現(xiàn)狀

從現(xiàn)實(shí)來看，多數(shù)基層社會治理實(shí)踐仍舊具有非常明顯的傳統(tǒng)單中心管理模式的印記，這與“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”所強(qiáng)調(diào)的多元主體參與下的共治要求相距甚遠(yuǎn)。無論是農(nóng)村還是城鎮(zhèn)，在基層治理的實(shí)踐過程中均表現(xiàn)出以下三個方面的問題。第一，單中心治理思維與管理模式仍舊主導(dǎo)著當(dāng)前的基層治理，表現(xiàn)出明顯的行政傾向與管控特征。隨著改革開放的持續(xù)推進(jìn)和基層社會結(jié)構(gòu)的不斷變化，原有城鄉(xiāng)社會的治理模式也隨之發(fā)生調(diào)試與變革，以圖適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。然而，這種變化，并非聚焦于體制或制度層面的變化。從實(shí)踐來看，治理的主導(dǎo)仍舊是地方政府，由此推行的各類治理創(chuàng)新，不過是在原有行政權(quán)力主導(dǎo)及管理模式推動下的改進(jìn)舉措。而現(xiàn)代基層治理恰恰要通過多元主體的參與行動，解決在治理過程中非政府主體無法平等參與治理決策過程環(huán)節(jié)的問題。第二，現(xiàn)代治理所強(qiáng)調(diào)的社會自治沒有得到有效落實(shí)，自治弱化表現(xiàn)突出。面對傳統(tǒng)單中心權(quán)威治理模式被持續(xù)強(qiáng)化的現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)代基層治理所強(qiáng)調(diào)的自治性特征難以有效發(fā)揮作用。一方面，以村（居）委會為代表的基層群眾自治組織，在行政權(quán)力主導(dǎo)作用的干預(yù)、掌控下，逐漸蛻變?yōu)榛鶎诱姓\(yùn)行的下級終端，根本無力承接和開展基層自治。久而久之，基層群眾自治組織的自治能力和作用被嚴(yán)重削弱，極大地?fù)p害了基層群眾對其的認(rèn)同程度及參與熱情。另一方面，代表市場與社會治理主體的其他自治組織，在政府干預(yù)與管控下很難獲得獨(dú)立發(fā)展空間，也不可能在社會治理的過程中發(fā)揮作用。第三，在基層治理現(xiàn)代化的構(gòu)建過程中，仍需不斷加強(qiáng)對體制與制度層面改革的關(guān)注及跟進(jìn)。多中心民主治理，不僅要求治理理念與政府職能的轉(zhuǎn)變，同時還要在體制與制度層面上進(jìn)行改革和跟進(jìn)。從當(dāng)前我國的現(xiàn)實(shí)來看，一些基于體制與制度層面的問題成為社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的重要阻礙因素。針對上述現(xiàn)實(shí)所進(jìn)行的改革，如不能在體制和制度層面徹底改革和解決問題，不但無益于現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)型，還會在基層治理的推進(jìn)過程中形成新的不平等與社會矛盾，使基層治理實(shí)踐始終處于一種忙于應(yīng)對和不斷糾錯的無效進(jìn)程之中。

當(dāng)前，基層政府所進(jìn)行的各類創(chuàng)新實(shí)踐（例如深圳南山的“一核多元”、山東泰安的“平安協(xié)會機(jī)制”等）試圖將公民參與納入其社會治理體系結(jié)構(gòu)當(dāng)中。結(jié)合我國目前基層治理的實(shí)際，我們將治理實(shí)踐過程中的公民參與現(xiàn)狀概括分析如下。一是參與主體構(gòu)成。在我國基層治理實(shí)踐中，參與的主體或主導(dǎo)力量仍舊以單中心的行政主體為主，這實(shí)際上主要代表政府領(lǐng)域的主體，而市場和社會兩個領(lǐng)域主體的參與則明顯表現(xiàn)不足。具體來看，公民個體的基層治理參與表現(xiàn)為碎片化和“趨利參與”；而村（居）委會在基層政府行政管控下，自治參與的意識、能力不斷減弱，其參與基層治理的決策影響力非常有限。作為社會力量參與基層治理的社會組織，村居社區(qū)的各類文娛組織和專業(yè)化公共服務(wù)供給組織對基層治理的決策影響不具有實(shí)際意義，至多在決策的實(shí)施過程中有所介入；而行業(yè)協(xié)會組織的作用和影響效應(yīng)初步顯現(xiàn)，正逐漸成為一種趨勢。二是參與發(fā)生類型。從多元主體參與基層治理的驅(qū)動來源進(jìn)行劃分，可以將參與劃分為動員性參與和自主性參與。我國目前仍舊以動員性參與為主要表現(xiàn)形態(tài)，而自主性參與相對較少。在行政權(quán)威主導(dǎo)慣性作用下，群眾自治組織和公民個體的參與活動對治理決策不具備有效的影響力，而這種形式化的治理參與又反過來降低了參與主體對公共性事務(wù)的自我卷入水平，從而表現(xiàn)出極低的參與意愿和較少的主動性參與行為。三是參與內(nèi)容與途徑。目前城鄉(xiāng)居民對于基層治理的參與，雖然在內(nèi)容上已開始涉及基本公共服務(wù)供給等方面，一些城市社區(qū)居民還會通過小區(qū)業(yè)委會或維權(quán)組織參與一些與自身利益切實(shí)相關(guān)的維權(quán)活動。但總體上，涉及有關(guān)基層治理決策性議題的參與，仍非常少見。在參與途徑上，一些利用新技術(shù)發(fā)展創(chuàng)設(shè)的參與平臺正逐漸被城鄉(xiāng)居民所接受。特別是網(wǎng)絡(luò)和移動互聯(lián)技術(shù)的運(yùn)用，使居民參與治理的互動性體驗(yàn)大大提升，并在一定程度上吸引了年輕群體的關(guān)注。但需要明確的是，上述發(fā)展變化仍舊是技術(shù)層面上的，這不會翻轉(zhuǎn)我們對“當(dāng)前公民參與對基層治理決策并無實(shí)質(zhì)影響”的判斷。

蘇州相城實(shí)踐：多元主體參與體系的初步構(gòu)建

地方社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展必須輔以現(xiàn)代治理體系與治理能力的構(gòu)建，一旦二者的互依關(guān)系匹配度出現(xiàn)不穩(wěn)定時，勢必對當(dāng)?shù)匕l(fā)展形成嚴(yán)重干擾。而在蘇州相城的發(fā)展中，也確實(shí)出現(xiàn)了一些亟待解決的社會治理問題與矛盾。第一，大量外來人口進(jìn)入相城區(qū)（戶籍人口40.54萬，外來人口49.84萬），為社會治理常規(guī)工作的開展帶來巨大挑戰(zhàn)。第二，在基層治理的實(shí)踐中，還存在政府職能轉(zhuǎn)變與基層治理銜接不暢、資源配置與服務(wù)整合低效并存、群眾期望與實(shí)際存在較大落差等問題。第三，基層社會矛盾化解乏力。當(dāng)政府投入大量人力、物力和財(cái)力進(jìn)行矛盾化解時，卻總是無法獲得滿意的結(jié)果，甚至使自身也陷入矛盾沖突各方的糾葛之中。面對上述基層社會治理實(shí)踐過程中出現(xiàn)的問題與挑戰(zhàn)，相城區(qū)以“精細(xì)管理、精準(zhǔn)服務(wù)、提升群眾滿意度與獲得感”為目標(biāo)，開展了一系列的探索嘗試。

基于社會服務(wù)理念主導(dǎo)下的網(wǎng)格化管理實(shí)踐探索。從全國范圍來看，網(wǎng)格化管理是在傳統(tǒng)權(quán)威治理思維與邏輯主導(dǎo)下，開展社會管理的一種技術(shù)層面的改革，其本質(zhì)或出發(fā)點(diǎn)仍舊是對社會秩序的管控。但值得一提的是，相城區(qū)在推進(jìn)網(wǎng)格化管理實(shí)踐探索時，有意識的將社會服務(wù)的理念貫穿其中，并在實(shí)際的運(yùn)行過程中強(qiáng)化了公民參與這一現(xiàn)代社會治理實(shí)現(xiàn)途徑。具體而言，相城區(qū)在構(gòu)建社會治理三級網(wǎng)格體系的基礎(chǔ)上，將城鄉(xiāng)社區(qū)的管理服務(wù)重心下移，一方面調(diào)動全員參與社會治理的積極性，通過一整套運(yùn)行機(jī)制，提升社會管理服務(wù)的效率；另一方面，將各職能部門的具體工作嵌入網(wǎng)格，從而獲得優(yōu)化資源配置和強(qiáng)化部門聯(lián)動的效果，并最終實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)精準(zhǔn)化的治理目標(biāo)。

公民參與下的公共服務(wù)運(yùn)行系統(tǒng)。作為社會治理的重要實(shí)踐構(gòu)成，公共服務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行要能夠在保障公民基本權(quán)利的同時，兼顧公平與效率統(tǒng)一，而公民參與則是達(dá)成上述目標(biāo)的重要途徑。其一，公共服務(wù)供給決策參與為社會多元主體提供了平等共享信息、合理表達(dá)利益訴求和維護(hù)自身權(quán)益的制度化渠道。其二，社會組織有效承接公共服務(wù)供給，一方面滿足了基層對公共服務(wù)的差異化需求，另一方面提升了治理過程中的精準(zhǔn)化服務(wù)能力。其三，多元主體介入公共服務(wù)品控過程，有效引導(dǎo)和優(yōu)化資源配置，極大提升了系統(tǒng)運(yùn)行能力與效果。

社會組織在基層治理過程中的“聯(lián)動”效應(yīng)。在我國社會治理實(shí)踐中，對于政府與市場、社會的關(guān)系調(diào)整和確立，社會組織發(fā)揮著重要的“聯(lián)動”作用。在蘇州相城的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些來自于市場領(lǐng)域的行為主體，他們基于明確的組織規(guī)范、清晰的利益訴求和成員間的互信互利基礎(chǔ)，組成了具有行業(yè)協(xié)會性質(zhì)的社會組織，并在參與社會治理實(shí)踐的過程中發(fā)揮了積極的影響效應(yīng)。在此，以陽澄湖服裝行業(yè)商會為例。在基層治理的日常事務(wù)中（例如工資糾紛、工傷處理等），商會組織充分發(fā)揮了聯(lián)接政府、企業(yè)、公民個人的作用，有效兼顧各方利益，使一些矛盾糾紛依法、合情、合理、快速的得到解決，成為與地方政府、公民個人和基層群眾自治組織共同參與社會治理的重要主體力量。

從相城的實(shí)踐探索來看，其具體內(nèi)容及效果仍存在一些受制于現(xiàn)有體制機(jī)制、自身理念及客觀社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的情況存在。但是，在推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化過程中，相城區(qū)力圖使公民參與這一主線貫穿于治理實(shí)踐，并由此嘗試構(gòu)建由政府、市場和社會等多元行為主體共同參與的治理體系，對于進(jìn)一步提升基層治理發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。而這種初步構(gòu)建的多元主體參與形態(tài)，也有別于以往實(shí)踐所反映出的非政府主體參與的形式化特征，進(jìn)而在一定條件或程度上表現(xiàn)出對基層治理的實(shí)質(zhì)化影響。

基層探索的實(shí)踐意義：服務(wù)提升與秩序維護(hù)

聚焦于蘇州相城的實(shí)踐（其驅(qū)動既有地方政府的政績考量，也有自身社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的倒逼因素），雖然相城目前的探索仍屬于現(xiàn)有體制機(jī)制框架下的一種嘗試，但其基于強(qiáng)化基層治理服務(wù)理念下的實(shí)踐推進(jìn)，已逐漸顯現(xiàn)出多元主體參與共治的現(xiàn)代治理體系所應(yīng)具備的基本要素或雛形，這對于同類（或欠發(fā)達(dá)）地區(qū)具有某種示范作用。

基層治理現(xiàn)代化的核心與關(guān)鍵在于服務(wù)，這體現(xiàn)了為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化所進(jìn)行的治理轉(zhuǎn)型的客觀需要。隨著改革開放的不斷深化和市場經(jīng)濟(jì)地位的逐步確立，行為主體多樣化、利益群體訴求多元化使得傳統(tǒng)的基層社會管理模式難以適應(yīng)公民對公共服務(wù)的需求擴(kuò)增。此時，對于基層治理的落腳點(diǎn)不能僅局限于“管理”的層面和問題，而應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)“服務(wù)”以及如何滿足服務(wù)需求（即服務(wù)到位），而這一轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)則需要公民參與其中。與此同時，基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型作為現(xiàn)代國家構(gòu)建的重要組成部分，還必須關(guān)注政府的公共性問題。也是就說，在某種程度上，基層治理現(xiàn)代化是對保障公民基本權(quán)利和基本公共服務(wù)的確認(rèn)及強(qiáng)化，而在此過程中同樣需要利益相關(guān)群體的參與。有鑒于此，蘇州相城針對基層治理過程中公民參與的探索，其對實(shí)踐發(fā)展的首要意義在于對公共服務(wù)的提升效應(yīng)。其一，多元主體參與下的基層治理實(shí)踐，有助于公共服務(wù)系統(tǒng)的有效運(yùn)行。公民參與促使不同利益主體的服務(wù)訴求予以有效表達(dá)，從而兼顧到多元主體的差異化需求；同時，第三方社會團(tuán)體通過政府購買的方式參與和承接公共服務(wù)供給，在一定程度上提升了服務(wù)產(chǎn)品的專業(yè)化品質(zhì)。其二，公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量提升與公共服務(wù)運(yùn)行系統(tǒng)的持續(xù)優(yōu)化，離不開公共服務(wù)供給方與接收方之間的互動，這其中暗含了治理現(xiàn)代化對社會自主性以及社會自治機(jī)制的確立要求。其三，公共服務(wù)品質(zhì)的提升，不僅依賴于制度、政策、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素，同時還取決于各利益主體的社會共同體意識與認(rèn)同水平。而在基層治理的實(shí)踐中，通過參與能夠使各行為主體不斷增強(qiáng)其對治理事務(wù)公共性的關(guān)注和主動卷入的程度，最終達(dá)到提升公共服務(wù)總體水平的目的。

社會秩序的穩(wěn)定維護(hù)是政府自身職責(zé)所在，但關(guān)鍵在于通過何種方式達(dá)成目的，是不斷強(qiáng)化社會管控，還是繼續(xù)加大維穩(wěn)投入，抑或其他。從我們對蘇州相城的實(shí)地調(diào)研分析來看，基層治理過程中的多元主體參與，特別是社會組織的參與，對于社會秩序的維護(hù)穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。第一，多元主體參與基層社會治理實(shí)踐，有利于明晰和確認(rèn)政府、市場與社會三者之間的權(quán)責(zé)邊界及關(guān)系。政府必須對原有的管理思維與模式做出反思和調(diào)整，將原本屬于市場和社會的公共事項(xiàng)交還回去，切實(shí)擺正位置、轉(zhuǎn)變職能，做到既“不越位”也“不缺位”，同時鼓勵市場和社會領(lǐng)域中的各行為主體積極參與和承接基層治理與服務(wù)任務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)推進(jìn)社會自治、減少社會矛盾與沖突、穩(wěn)定社會秩序的目的。第二，基層社會治理實(shí)踐中的多元主體參與行為本身，具有保障民主權(quán)利、增強(qiáng)科學(xué)決策、提升社會公平和提振和諧包容的功能作用。通過治理參與，不同利益群體能夠借由正式化渠道表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身權(quán)益、理性溝通合作、協(xié)商達(dá)成共識，進(jìn)而保障公民基本權(quán)利的平等享有，形成公共輿論與合意性決策，進(jìn)而增強(qiáng)其共同體意識。因而，當(dāng)遇到與自身利益沖突或不一致的情況時，基于對自我損益效價值的評估，各方的應(yīng)對行為會表現(xiàn)出更多的理性及包容。第三，當(dāng)社會沖突發(fā)生時，多元主體的參與（特別是第三方社會組織的介入）會起到積極的緩沖作用，從而避免沖突方彼此直面或沖突升級所造成的不利結(jié)果。不同社會成員或行動主體對利益分歧的理解與感知，促發(fā)了社會沖突的形成。對于此，除了沖突雙方直面矛盾，是否還有更好的解決方式。此時，第三方的介入，將會為沖突的干預(yù)帶來一定的效果。

結(jié)語

社會治理作為我國推進(jìn)全面深化改革的重要議題，其發(fā)展目標(biāo)在于形成具有多元主體共同參與的共治、共享治理格局，這是國家現(xiàn)代轉(zhuǎn)型所必須面對的問題。在現(xiàn)有體制與制度背景下，我國基層社會治理受行政權(quán)力主導(dǎo)與干預(yù)影響，仍舊表現(xiàn)出明顯的單中心權(quán)威治理模式特征，這顯然與當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)要求以及現(xiàn)代社會治理體系的構(gòu)建預(yù)期不相匹配?；鶎又卫憩F(xiàn)代化要求轉(zhuǎn)變政府單一主體主導(dǎo)社會治理的傳統(tǒng)模式，明確和確立政府、市場與社會的權(quán)責(zé)領(lǐng)域與關(guān)系，通過多元主體參與來推進(jìn)社會自治。

就當(dāng)前我國公民參與基層治理的現(xiàn)實(shí)情況而言，雖然很多地方的探索嘗試只能算是剛剛起步，其中存在諸多需要加以重視和解決的問題，但從基層治理的實(shí)際效果與發(fā)展推進(jìn)來看，地方政府推進(jìn)多元主體參與基層治理的探索嘗試，對于基本公共服務(wù)提升、維護(hù)社會秩序穩(wěn)定等仍具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。對于如何推進(jìn)公民參與基層社會治理這一問題，未來還需重點(diǎn)關(guān)注以下三個方面的內(nèi)容：第一，加強(qiáng)基層社會治理的法治化建設(shè)，推進(jìn)多元主體參與的制度化發(fā)展；第二，將政府職能轉(zhuǎn)變與基層治理相結(jié)合，保障公民對社會公共事務(wù)管理與服務(wù)的有效參與；第三，提升社會自治空間，鼓勵社會組織積極參與基層治理。

（作者系中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員；摘自《甘肅社會科學(xué)》2017年第2期；原題為《推動公民參與基層治理:公共服務(wù)提升與社會秩序維護(hù)——基于蘇州市相城區(qū)的調(diào)研分析）