論基層社會自治

文/周慶智

論基層社會自治

文/周慶智

當(dāng)前的基層治理結(jié)構(gòu)，有自治空間，但沒有自治權(quán)，是單中心（集權(quán)）權(quán)威秩序，不是多中心（分權(quán)）自治秩序?；鶎由鐣灾蔚慕?gòu)，一是自治權(quán)的法律保障，即明確社會自治權(quán)以及公民與國家之間、不同層次的自治體之間的權(quán)利內(nèi)涵和邊界。二是政府、社會、市場等領(lǐng)域的多中心公共治理主體的型構(gòu)。三是重構(gòu)主體社會。祛除社會對國家的依附性，將自治原則建立起來。

社會自治的治理含義

社會自治是社會自治權(quán)的組織化，即社會自治權(quán)通過社群的集合體即社團組織來實現(xiàn)。社團組織對于社會秩序的作用，是將公民利益充分組織化，它們組成的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)從基層一直關(guān)聯(lián)到國家，每一個組織擁有足夠的（成員支持率）資源，用以發(fā)揮影響，與國家權(quán)力構(gòu)成分離與制衡的良性互動關(guān)系。社會自治之于基層社會治理的意義：

第一，社會自治是民主社會運行的結(jié)構(gòu)性條件。以往以及現(xiàn)在的研究表明，社會自治在國家和民眾之間形成一個中間結(jié)構(gòu)，這個中間結(jié)構(gòu)起到了緩沖社會危機、防止極端和暴力革命的作用。改革開放30多年的經(jīng)驗也表明，社會不穩(wěn)定性來源于這個中間結(jié)構(gòu)的缺失和社會組織的不發(fā)達。反過來講，社會自治組織的發(fā)展對于社會秩序的作用，是將民眾利益充分組織化，公民與國家之間、不同層次的自治體之間，有明確的權(quán)利邊界?？傊由顕遗c社會之間的分界并且同時使這兩個領(lǐng)域民主化，通過連結(jié)國家與民眾的社會自治組織，保證權(quán)威來自于社會，使突破權(quán)利基礎(chǔ)的任何權(quán)力都沒有正當(dāng)性。事實上，社會穩(wěn)定秩序就存在于這種全體社會成員都置身于相互勾連的、制度化網(wǎng)絡(luò)之中。

第二，多中心（polycentric）自治秩序。多中心秩序是自治秩序，其正當(dāng)性在于：所有公共組織均具有有限但獨立的自治地位，沒有任何個人或群體作為最終的權(quán)威凌駕于法律之上。多中心自治秩序有三大構(gòu)成元素。（1）權(quán)威來源多樣化。政府并不是國家唯一權(quán)力中心，各種機構(gòu)（包括社會的、私人的）只要得到其成員的支持，就可以成為社會權(quán)力中心。（2）多中心治理。多中心治理包括社區(qū)治理的主體多元化，社區(qū)秩序的多中心化，治理手段的轉(zhuǎn)變，建立政府的行政權(quán)、居民的自治權(quán)、市場的經(jīng)營權(quán)的協(xié)調(diào)機制等。（3）治理主體多元化。即從以政府為唯一治理主體的治理模式轉(zhuǎn)向以政府、市場、企業(yè)、社會組織、公民為多元主體的共同參與治理模式?？傊谝粋€多中心秩序中，相互獨立的各個共同體根據(jù)共同體成員的具體情況，制定符合共同體利益的公共政策，每個主體通過相互的配合達成一致性，以實現(xiàn)相互關(guān)系的整合與調(diào)整，這是一個自治型（self-governing）的治理模式，它形成的是一個由多個權(quán)力中心組成的治理網(wǎng)絡(luò)和多元社會自治秩序。

第三，社會自治是社會治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的制度基礎(chǔ)和本質(zhì)要求。傳統(tǒng)的單中心（mono-centric）權(quán)威治理模式，是在政府的主導(dǎo)下，把社區(qū)主體作為治理的客體，社區(qū)治理就是政府動員加上少數(shù)精英主動參與，大部分民眾、群眾團體以及社會組織等自治主體被動參與，社區(qū)治理成為少部分人的事情，大部分社區(qū)行動者在社區(qū)治理中缺席，這難以實現(xiàn)自治主體對社區(qū)公共事務(wù)的自覺、自愿和深度參與。同時，單中心權(quán)威治理模式造成社區(qū)主體對社區(qū)的情感認(rèn)同程度較低，不愿意積極參與社區(qū)治理。如何聚合社會成員和組織之間的沖突、以保持社會的內(nèi)聚和國家權(quán)威的合法性，這是單中心權(quán)威治理模式所面對的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。而實現(xiàn)社會自治，從單中心（mono-centric）權(quán)威治理模式轉(zhuǎn)向多中心（polycentric）參與治理模式，從權(quán)威秩序到自治秩序，才能實現(xiàn)傳統(tǒng)社會治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)多元民主共治和公民利益最大化。

權(quán)威秩序到自治秩序

市場化改革使公民擁有了一定的自主性。首先，單位制體制的改變，基層實行了村居民自治制度。這是在政社合一體制解體后，在基層實行的新的社會組織形式。其次，利益群體多元化。一方面，利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，利益階層和利益群體不斷分化；另一方面，經(jīng)濟分工、利益多元導(dǎo)致社會權(quán)力分散，權(quán)威的來源日益多樣化。再次，社會自治空間得到了一定程度的發(fā)展，自發(fā)成長的公民自組織變得越來越活躍，范圍也越來越大，同時，新的社會階層的出現(xiàn)，形成了不同的社會力量參與擴大要求。

但基層治理還沒有形成多中心自治秩序，這受制于深層的結(jié)構(gòu)性因素。第一，權(quán)力支配社會觀念。統(tǒng)治的觀念是依附性質(zhì)的權(quán)威，即讓社會置于一個強制性權(quán)威治理之下，它的另一面就是防范社會，社會組織的發(fā)展被視為對秩序的威脅，或者說，體制不能吸納異己的社會力量和社會勢力。所以，限制社會權(quán)利與擴張政府權(quán)力是國家支配社會觀念的一體兩面，它的統(tǒng)治的目標(biāo)，是讓社會依附于國家，依附于國家權(quán)力。結(jié)果是，社會主體性不能形成，社會處于易于管控的民眾原子化（atomized）狀態(tài)。第二，黨政統(tǒng)合組織結(jié)構(gòu)形式。黨政統(tǒng)合結(jié)構(gòu)是黨政一元化體系的本質(zhì)要求，它的內(nèi)在邏輯是：黨的決策即是人民的意愿，即黨執(zhí)政就是“大眾參與”并進入行政體系當(dāng)中。因此，民眾成為治理的對象，其參與處于個體“分散的意見”的非組織化水平。這種體制的基本特征就在于政治控制成為完整行政機器的一部分，執(zhí)政黨意志替代了民意的表達和匯聚，行政成為“黨政”，社會整合在行政體系中達成，并且政治博弈進入行政體系當(dāng)中。第三，代理治理模式。代理治理模式的權(quán)力來源在國家，向上級政府（國家）負(fù)責(zé)，與基層社會沒有授權(quán)關(guān)系，它通過不斷地復(fù)制新的代理關(guān)系，來積累和加強權(quán)威，由此形成多中心權(quán)威（機構(gòu)）治理結(jié)構(gòu)，這些權(quán)威機構(gòu)代表政府參與社會治理，實現(xiàn)政府治理任務(wù)。代理模式的治理特征：一方面是以權(quán)力集中和結(jié)構(gòu)集中，來控制和平衡權(quán)力分散和結(jié)構(gòu)多元；另一方面是集權(quán)下的分權(quán)，即以民主化為方向的分權(quán)，適應(yīng)社會多元化。強國家與弱社會是代理治理模式得以存續(xù)的基本社會條件，社會支配空間狹窄，基層社會自治不可能發(fā)展起來。概言之，代理治理模式需要的是代理人而不是具有獨立性與自主性的社團法人，在沒有自治權(quán)的法律保障下，基層政府就能夠?qū)ι鐣M織包括村居民自治組織實施集權(quán)化和行政化。

基層社會要形成多中心自治秩序，涉及的是一個權(quán)利與秩序應(yīng)該建立在什么樣的原則和關(guān)系之上的問題。在計劃體制下，實行自上而下的統(tǒng)治治理模式，沒有社會自治，社會也沒有自治能力，在單中心權(quán)威主導(dǎo)的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)和治理形式當(dāng)中，個人權(quán)利的實現(xiàn)是由組織化的單位社會來完成，權(quán)利分配和資源分配確立在國家、集體、個人三者利益關(guān)系的調(diào)整當(dāng)中。市場化改革打破了原來的權(quán)利分配制度化結(jié)構(gòu)，社會分工的多元化帶來了利益群體的分化，社會體制發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化。也就是說，舊的利益組織化依存的整個社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變化，其實際運行體制和社會變遷之間的巨大落差，必然會產(chǎn)生一系列問題。單中心權(quán)威主導(dǎo)的多中心治理結(jié)構(gòu)不能解決權(quán)利與秩序問題，因為，這個權(quán)威主導(dǎo)下的多中心治理結(jié)構(gòu)只是代表各個具有控制權(quán)的單位之間的利益政治博弈，并且，這種利益政治博弈是以單位利益為核心展開的，并不是民意匯聚的反映，當(dāng)然也就不可能達到制度整合與社會整合的效果。代理治理模式下內(nèi)生的代理關(guān)系，是體制使然，一方面，它沒有（也不可能）脫離集權(quán)體制的政治與行政控制，它是其整體政治行政體系的一部分；另一方面，通過復(fù)制新的代理單元和代理關(guān)系，是權(quán)威治理的一般邏輯，因為，它的治理正當(dāng)性不是確立在社會基礎(chǔ)上，而是在國家權(quán)力基礎(chǔ)上。在利益多元社會，如何通過個體利益組織化方式為個體權(quán)益提供保障，而組織化問題的核心，也就是如何有效地保障個體的結(jié)社權(quán)。這涉及的是體制性問題，而不僅僅是內(nèi)部管理機制上的問題。但社會自治對于社會秩序的作用，是將大眾利益充分組織化，通過連結(jié)公民和國家的社會組織，全體社會成員（包括精英）都置身于相互勾連的、制度化網(wǎng)絡(luò)之中。所以，建構(gòu)一種穩(wěn)定、民主、多元的多中心自治秩序，就是當(dāng)前基層社會迫切需要闡釋的理論問題和現(xiàn)實發(fā)展問題?；蛘哒f，基層社會自治具備解決權(quán)利和秩序關(guān)系的制度建構(gòu)意義。

建構(gòu)基層社會自治

建構(gòu)社會自治，保證權(quán)力擴散，同時又不損害秩序，就必須讓社會自治組織發(fā)展壯大?；鶎庸仓卫碇刃虻倪\行和維持，要從其權(quán)威源于國家授權(quán)的基層單中心權(quán)威秩序，過渡到其權(quán)威源于社會授權(quán)的多中心自治秩序之上。

一是自治權(quán)的法律保障。20世紀(jì)80年代以來的社會自治運動，并未產(chǎn)生法治意義上的社會自治權(quán)利，這對社會自治的發(fā)展帶來的直接影響，一方面是自治權(quán)的缺失使社會自治的范疇和邊界不清；另一方面是自治不能成為自治體成員的自治，而只是自治機關(guān)的自治。因此，村居民自治成為基層政府權(quán)力構(gòu)成的一部分，同時，其他社會自治主體和自治領(lǐng)域也發(fā)展不起來。也就是說，沒有個人自治權(quán)和社會自治權(quán)，社會團體在法律上就不可能有獨立于國家之外的存在，就不能自行處理自身的公共事務(wù)。另外，在個人權(quán)利與國家權(quán)力的關(guān)系中，個人權(quán)利既需要國家權(quán)力的保護，又極易遭到后者的侵犯。這樣，如何約束國家權(quán)力，不使其過度擴張，或者當(dāng)其侵犯個人權(quán)利時，能夠有一種勢力與之相抗衡，就成為一個非常重要的問題。而能與國家權(quán)力相抗衡的勢力就是獨立的自治社會，即一個由各種獨立、自主的社團組成的多元社會可以成為一種對權(quán)力的社會制衡。因此，自治權(quán)的法律保障涉及兩個方面：一方面是社會自治遵循法治原則，以尊重和保護社會成員的基本權(quán)利為前提，沒有公民個人的結(jié)社權(quán)，就沒有社會組織的自治權(quán)；另一方面是國家為社會自治提供制度性的法律保障，即對社會自治活動確立人人適用的普遍法律規(guī)則。所以，法治是社會自治制度化的保障，是社會共同體存在的基本條件。

二是政府、社會、市場等領(lǐng)域的多中心公共治理主體的形構(gòu)。建構(gòu)多元主體的基層治理，關(guān)鍵是政府權(quán)威角色、性質(zhì)，及其與被治理者關(guān)系的變化。同時，基層治理需要來自其他系統(tǒng)如社會、經(jīng)濟和文化層面諸要素的支持，社會自治是基層公共治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)部分。進一步講，基層治理的多元主體建構(gòu)，首先是權(quán)威治理原則的改變，一方面，明確和限定國家和政府的有限職能，并依此來不斷調(diào)整國家與非國家組織和團體的關(guān)系；另一方面，社會自治組織受法律、法規(guī)以及社會規(guī)范體系的限制和約束。其次，社會自己管理自己?；鶎由鐣灾问巧鐣蓡T通過社群的集合體共同行使自治權(quán)利即“自己統(tǒng)治自己”的社會治理形式。社會自治體現(xiàn)了公民社會的本質(zhì)意義。一方面，公民社會在公共生活中扮演重要的角色，形成了多元社會權(quán)利對國家權(quán)力的分享和制衡，能夠遏制公共權(quán)力的專斷傾向；另一方面，公民社會由介于國家與個人之間的中介組織——社會自治組織和團體——所組成，公民社會以及具有非營利性、民間性、志愿性和自治性的社會組織在應(yīng)對“市場失靈”和“政府失靈”方面發(fā)揮著積極作用。再次，市場主體參與治理。市場自組織是形成市場秩序的基本因素，一方面，市場主體形成聯(lián)合形式，約束成員和規(guī)范市場行為，在政府與個體之間起到溝通和協(xié)調(diào)作用，即防止政府公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)行為；另一方面，也約束成員損害市場秩序和社會秩序的行為。但當(dāng)前的市場自組織存在三個發(fā)展方向。一是依附化。黨政系統(tǒng)通過政治和行政力量將市場經(jīng)濟組織進行統(tǒng)合，使其與政府的目標(biāo)保持一致，比如在“兩新”組織（新經(jīng)濟組織和新社會組織）中，通過調(diào)動黨政資源進行社會動員，使分殊的社會利益達成政治秩序。二是法團化（Corporatism）。指地方政府即縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接介入經(jīng)濟，擔(dān)任管理企業(yè)的角色的過程，以及各級政府、政黨組織與所轄企業(yè)形成的一個類似大企業(yè)的利益共同體。這些利益共同體成為國家體制的一部分，即帶有某種法團主義組織特征的市場組織成為公共權(quán)力正規(guī)的、組織化利益的聯(lián)合體的制度形式。三是自治化，即市場利益共同體成為連接國家和社會兩方的協(xié)調(diào)性經(jīng)濟組織，有了更多的自主性地位和權(quán)力，這意味著國家和社會兩邊的權(quán)力平衡發(fā)生了變化，即這類經(jīng)濟組織獲得了重要的中介地位，帶來了國家和社會關(guān)系的（“準(zhǔn)”公民社會或“半”公民社會）新變化。

三是重構(gòu)主體社會。主體社會是指一個國家或政治共同體內(nèi)的一種介于國家和個人之間的領(lǐng)域，它由相對獨立而存在的各種各樣的組織和團體所構(gòu)成，這些組織和團體包括家庭組織、宗教團體、工會、商會、學(xué)會、學(xué)校團體、社區(qū)和村社組織、各種娛樂組織和俱樂部、各種聯(lián)合會和互助協(xié)會等等。主體社會是在國家權(quán)力體系之外自發(fā)形成的一種自治社會，以其獨立性和制度化為特點，它按照不同的組織方式和行為規(guī)范將單個的個人組織在不同的“次級社會共同體”中。主體社會關(guān)涉兩個領(lǐng)域，一個是葛蘭西（Gramsci）提出的“公民社會”（civil society），它建立在個人從事經(jīng)濟、文化和社會活動的基礎(chǔ)上并與國家相對應(yīng)的一個公共領(lǐng)域。各種非政府組織、志愿性社團、慈善組織、社區(qū)組織、利益團體構(gòu)成了公民社會的基本元素。在這個公共領(lǐng)域中，社會本著自我組織、自我規(guī)制的原則，在法治和民主協(xié)商的框架下自主運轉(zhuǎn)，并與國家權(quán)力相制衡。另一個是波蘭尼（Polanyi）提出的“能動社會”（active society）。它是面對市場的侵蝕，社會本身展開動員，產(chǎn)生出各種社會規(guī)范和制度安排，諸如工會、合作社、爭取擴大政治權(quán)利的運動等，以此來抵御和規(guī)范市場。進一步講，主體社會表現(xiàn)為社會當(dāng)中存在不同層次、不同類型的組織實體。哈貝馬斯指出，構(gòu)成主體社會或公民社會建制核心的，是一些非政府的、非經(jīng)濟的聯(lián)系和自愿聯(lián)合，它們使公共領(lǐng)域的交往結(jié)構(gòu)扎根于生活世界的社會成分之中。組成公民社會的是那些或多或少自發(fā)地出現(xiàn)的社團、組織和運動，它們對私人生活領(lǐng)域中形成共鳴的那些問題加以感受、選擇、濃縮，并經(jīng)過放大之后進入公共領(lǐng)域。也就是說，社會主體性是指社會的自治與自律，即將社會作為自組織的、獨立自主和自治的主體。社會結(jié)構(gòu)是社會主體性的基礎(chǔ)，社會組織是社會主體性的載體，而社會制度則是社會主體性的保障，其終極目標(biāo)則是形成建立在有限的政府、有邊界的市場與自組織的社會三者之間相互制衡與良性互動基礎(chǔ)之上的多元社會治理模式。換言之，這樣的社會就不再是國家權(quán)力可以主宰的一個領(lǐng)域，而是一個由社會自治組織構(gòu)成的一個主體，或者說，這樣的社會由各種公民自組織所構(gòu)成，并以有組織的聯(lián)合方式——利益凝聚機制和民意表達機制，參與到社會治理當(dāng)中。

【作者系中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員；摘自《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2017年第1期】