社會組織能力建設(shè)芻議

◎史柏年

一、社會治理與社會組織

由于歷史的原因，我國民間性社會組織的發(fā)展較為波折，力量較為弱小。這在政府掌控絕大部分社會資源、并且由政府直接提供社會福利服務(wù)的年代無礙大局。但是，在社會急劇轉(zhuǎn)型、社會問題積累以及社會矛盾加劇的現(xiàn)今社會中，單靠政府一家管理社會以及提供公共服務(wù)，已經(jīng)無法達(dá)成構(gòu)建和諧安全社會環(huán)境的目標(biāo)，也無法滿足人民日益增長的美好生活需要。社會的變化與發(fā)展，提出了構(gòu)建一個多元主體共同參與社會治理局面的現(xiàn)實(shí)要求。

2004年，中共十六屆四中全會首次提出創(chuàng)新社會管理的任務(wù)。經(jīng)過十年左右的實(shí)踐探索，2013年中共十八屆三中全會進(jìn)一步提出創(chuàng)新社會治理體系的任務(wù)。標(biāo)志我國政府管理社會的理念，已經(jīng)發(fā)生了由社會控制向社會治理的轉(zhuǎn)變。

社會治理與以往的社會控制相比較，理念上的最大區(qū)別在于行為主體發(fā)生了變化，即由一元變?yōu)槎嘣?。社會控制?cè)重政府對于社會事務(wù)的管理職能，強(qiáng)調(diào)政府是社會管理合法權(quán)力的唯一來源；而社會治理則強(qiáng)調(diào)合法權(quán)力來源的多樣性，認(rèn)為除了政府之外，社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)組織以及公民個人等同樣具有參與決策和管理社會的權(quán)利。

在共建共治共享的社會治理格局下，社會組織的地位和作用發(fā)生了極大變化。社會組織再也不是可有可無的點(diǎn)綴和陪襯，而是已經(jīng)成為多元主體中不可或缺的一元。因此，中共十八屆三中全會在提出創(chuàng)新社會治理體系任務(wù)的同時，進(jìn)一步提出了“激發(fā)社會組織的活力”的目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一系列措施，包括：正確處理政府和社會關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用；適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)；限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記，等等。

二、社會組織現(xiàn)狀分析

社會的轉(zhuǎn)型與發(fā)展賦予社會組織崇高的地位及作用，但是我國社會組織的現(xiàn)狀卻與應(yīng)有的地位和作用存在不小差距，表現(xiàn)為社會組織規(guī)模小、人員少、籌措資金困難、社會公信力差、專業(yè)化水平低、發(fā)展后勁不足，總之，許多社會組織承載政府及企業(yè)剝離的社會管理與社會服務(wù)的能力差強(qiáng)人意，嚴(yán)重影響了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障社會治理局面的形成。

從外部社會影響因素分析，社會組織的上述狀況是由其法定地位所形塑的。在中國，從事公益性服務(wù)事業(yè)的組織大致有兩類：

一類是由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織，此類組織被稱為“國家事業(yè)單位”。

另一類是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織，此類組織被稱為“民辦非企業(yè)單位”。

從法律文件的定義可見，這兩類組織的最大區(qū)別有兩點(diǎn)：

一是舉辦者不同。事業(yè)單位主要由國家機(jī)關(guān)舉辦，而“民非”主要由社會力量舉辦。

二是經(jīng)費(fèi)來源不同。事業(yè)單位“利用國有資產(chǎn)舉辦”，而“民非”組織“利用非國有資產(chǎn)舉辦”。

上述特征表明，民間社會組織得不到國有資產(chǎn)即政府財政資助是由其法定地位及其與國家政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系確定的。一直以來，中國政府在財政投入的方向上是“公私分明”的，不向民間舉辦的非營利組織投放資源，被認(rèn)為是堅守國有資產(chǎn)“純潔性”的原則，因此，民間社會組織不能獲得政府財政資助便有了法律上的依據(jù)。近些年，隨著觀念的改變以及改革的深入，政府在資金投放上的上述界限已經(jīng)打破，政府向社會組織購買服務(wù)的力度不斷加強(qiáng)，社會組織獲得財政資源的機(jī)會也越來越多，但是，國家事業(yè)單位與民間社會組織在法定地位方面的差距，以及在資金獲得方面的懸殊依然存在。

從社會組織內(nèi)部影響因素分析，一方面，由于其先天發(fā)育不良造成社會公信力不足。長期以來，我國社會組織的發(fā)展受到嚴(yán)格限制，因而社會組織數(shù)量少、規(guī)模小、資源缺、能力差。近些年，在政府的鼓勵和扶持下，社會組織得到快速發(fā)展，但是數(shù)量的快速增加并沒有帶來自身能力的同步增長。而大發(fā)展的局面將一些動機(jī)不純者裹挾進(jìn)來，一些社會組織存在著申報項目時虛報冒領(lǐng)，提供服務(wù)時偷工減料，評估成效時弄虛作假等組織運(yùn)作及行為的非規(guī)范性，以及社會組織之間的惡性競爭等問題。上述現(xiàn)象嚴(yán)重影響了社會組織的社會公信力，使得社會民眾不愿意將公益慈善捐款交給社會組織管理和使用。社會組織除了從政府購買服務(wù)項目獲得資金支持外，沒有其他資金來源，這又造成了社會組織對政府的嚴(yán)重依賴。

另一方面，社會組織后天能力不足造成其社會影響力低微。中國的社會組織一般來說規(guī)模比較小，成員比較少，動員社會資源的能力比較弱，提供服務(wù)的專業(yè)性比較差，使得它們在參與社會管理和提供公共服務(wù)方面涉及面窄，覆蓋人群少，發(fā)揮作用小，社會影響力低。在政府加速推進(jìn)行政體系改革、加快剝離公共服務(wù)職能的背景下，社會組織的能力成長回應(yīng)不了社會的需要，難以承擔(dān)政府“卸載”下來的公共服務(wù)生產(chǎn)與供給職能。

三、社會組織能力的意涵及結(jié)構(gòu)

社會組織的能力是一個綜合性的概念，即：組織所擁有的實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的能力，它是組織所擁有的有利于實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的各要素之間的整合，以及可以借助的外部力量的綜合。

我們可以將社會組織的能力結(jié)構(gòu)分為以下四個方面：

要素能力。即該社會組織各組織要素的強(qiáng)弱所表現(xiàn)出來的實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的能力。包括：組織目標(biāo)、內(nèi)部分工和管理體系、組織制度、物資設(shè)備，等等。

協(xié)調(diào)能力。即組織協(xié)調(diào)它所擁有的要素資源去實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的能力。

獲致能力。即社會組織回避外部風(fēng)險、爭取外部支持的能力。

影響能力。即因自己的良好的服務(wù)獲得服務(wù)對象及公眾的好評，由此反過來對組織的持續(xù)行動所產(chǎn)生的支持力。

四、社會組織能力建設(shè)的途徑

從上述社會組織能力結(jié)構(gòu)的內(nèi)容以及目前我國社會組織的狀況出發(fā)，進(jìn)行社會組織能力建設(shè)可以從以下途徑著手。

明確組織目標(biāo)，提升社會公信力

在計劃經(jīng)濟(jì)年代里，政府掌控絕大部分社會資源，并且直接提供公共服務(wù)。雖然政府提供的福利服務(wù)層次較低，只是滿足基本溫飽，無法解決居民多樣化的需求，而且政府直接提供的服務(wù)占用資源多，服務(wù)成效差，但是在老百姓的心目中，政府的公信力還是比較高的，中國老百姓習(xí)慣了“有困難找政府”。相比較而言，社會組織在老百姓的心目中，認(rèn)知度和認(rèn)同度都不高。改革開放之后，政府逐漸剝離直接提供公共服務(wù)的職能，社會組織在社會公共服務(wù)領(lǐng)域有了一席之地，但是總體而言，社會組織的社會影響力還是不高，公信力還是不強(qiáng)。再加之慈善領(lǐng)域曝出的幾起丑聞，公眾對于社會組織的信任度更加受到重創(chuàng)。

要改變這種狀況，社會組織首先要明確自身組織的目標(biāo)，體現(xiàn)組織的宗旨。社會組織是以社會公益為其使命和目標(biāo)，不以營利為目的的組織。它的經(jīng)費(fèi)大部分來自稅賦形成的公共財政，或是社會捐贈，且享受各類稅收優(yōu)惠，組織經(jīng)費(fèi)的管理和使用是否符合它對公眾的承諾，直接影響到它的社會公信力。社會組織維護(hù)自身社會公信力第一位的舉措就是始終堅守為社會公益而行動的組織目標(biāo)。

嚴(yán)格內(nèi)部管理，提升社會組織執(zhí)行力

首先，要做好社會組織的戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略管理不是組織的日常管理，也不是危機(jī)管理，而是涉及未來3-5年中期發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略性的計劃或規(guī)劃的管理。其核心是對組織及其內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)的戰(zhàn)略思考，即明確組織的宗旨與目標(biāo)，并選擇最佳的方法和對策。要克服社會組織沒有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃、沒有穩(wěn)定的服務(wù)面向、沒有品牌化的服務(wù)特色，東一榔頭、西一棒子，誰給錢就給誰做，什么領(lǐng)域都涉及，什么服務(wù)都做不深做不好的急功近利現(xiàn)象。

其次，要優(yōu)化社會組織的治理結(jié)構(gòu)。我國社會組織內(nèi)部治理方面存在著如下主要困難和問題：內(nèi)部控制不強(qiáng)、監(jiān)督評估機(jī)制缺乏、利益驅(qū)使道德失范、政府角色需要調(diào)整以及監(jiān)督主體缺位等。因此，要健全組織理事會、監(jiān)事會的設(shè)置并真正發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)、決策及監(jiān)督職能。

再次，要加強(qiáng)社會組織人力資源管理。社會組織的人力資源包括有酬員工和志愿者兩大類，對于組織有酬人員的管理是社會組織人力資源管理的核心部分。根據(jù)社會組織的人力資源發(fā)展規(guī)劃，一是需要招聘、考核、錄用新的員工加入團(tuán)隊，以保障員工數(shù)量、素質(zhì)和結(jié)構(gòu)與機(jī)構(gòu)任務(wù)相匹配；二是需要使用、激勵和培訓(xùn)全體員工，使機(jī)構(gòu)人力資源發(fā)揮最大最優(yōu)效能。

最后，要嚴(yán)格社會組織財務(wù)管理。一個社會組織的財務(wù)管理，不僅有助于這個組織內(nèi)部效率的提高和運(yùn)作成本的降低，而且也有助于它對外樹立形象，提高組織的公信力。社會組織的財務(wù)管理的主要功能包括：體現(xiàn)宗旨、防止腐敗、提高效率、促進(jìn)營銷、增加收入、監(jiān)督運(yùn)行、預(yù)防危機(jī)等七個方面。要實(shí)現(xiàn)上述功能，社會組織必須健全會計制度，做好財務(wù)預(yù)算和決算，接受財務(wù)審計，做到財務(wù)公開。

提高專業(yè)水平，體現(xiàn)社會組織存在價值

社會組織尤其是其中的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，是以服務(wù)某類社群或解決某類社會問題為其存在依據(jù)的，服務(wù)成效的高低優(yōu)劣，直接影響其在社會的公信力和存在價值。在中國社會工作發(fā)展的初始階段，由于存在著教育先行的優(yōu)勢，當(dāng)時開展的社會服務(wù)，較之嚴(yán)重滯后的實(shí)務(wù)領(lǐng)域而言，顯現(xiàn)了社會工作在解決社會問題和滿足社會需求方面的領(lǐng)先示范性。然而，當(dāng)中國已經(jīng)進(jìn)入社會主義發(fā)展的新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，社會工作者和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)性不足的問題日益顯現(xiàn)，社會公眾對其存在價值也存有疑問。社會組織應(yīng)該正視社會質(zhì)疑，努力提高自身的專業(yè)服務(wù)水平，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)品質(zhì)體現(xiàn)社會組織的存在價值。

提升專業(yè)水平的三個途徑：一是通過培訓(xùn)教育，學(xué)習(xí)和掌握國際上公認(rèn)有效的介入理論和方法；二是通過不斷的實(shí)踐探索適合本地區(qū)民眾特點(diǎn)和需求的服務(wù)模式；三是加強(qiáng)實(shí)踐研究，以形成具有指導(dǎo)價值的本土化知識體系。