政府城市發(fā)展意志與中國區(qū)域城市化空間推進(jìn)

文/侯新爍 楊汝岱

政府城市發(fā)展意志與中國區(qū)域城市化空間推進(jìn)

文/侯新爍 楊汝岱

中國的城市化絕非簡單的人口空間轉(zhuǎn)移，處處布滿政府意志的表達(dá)；意志導(dǎo)向何處，運(yùn)動(dòng)軌跡就會偏向何方。我們可以通過外太空遙感衛(wèi)星拍攝的夜間燈光數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)形成了典型集聚特征：東部沿海地區(qū)主要是以城市為節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)式城市化推進(jìn)特征，發(fā)展以城市群連片區(qū)為主要載體；內(nèi)陸地區(qū)則仍舊是以個(gè)別中心城市超前發(fā)展為基本特征，城市化過程受到政府主導(dǎo)行為的顯著影響，努力促成人口的“城鎮(zhèn)化”集聚已經(jīng)演化為地方實(shí)踐中的一個(gè)重要目標(biāo)。然而，在正確認(rèn)識和促成城市化提升的過程中，需要空間布局遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，更需強(qiáng)調(diào)政府發(fā)展意愿嵌入城市化過程的客觀事實(shí)。

從理論上來看，經(jīng)濟(jì)稟賦、人口的推力和拉力作用、城市發(fā)展的模式、工業(yè)化水平等都是城市化推進(jìn)速度的重要影響因素。陸銘、王小魯、Au and Henderson、龍奮杰等、簡新華、黃錕、劉生龍等學(xué)者從城市化模式、問題與矛盾和推進(jìn)動(dòng)力等多方面展開了深入分析。然而，中國城市化過程有其獨(dú)特性，因此在發(fā)展過程中仍舊存在諸多有待識別的主題。首先，雖然研究認(rèn)為城市化水平由要素城鄉(xiāng)配置和產(chǎn)品貿(mào)易均衡共同決定，但中國不同地區(qū)城市化進(jìn)程的明顯空間差異并非既有要素可完全解釋；其次，中國的城市形成和發(fā)展本身，并不只依附于工業(yè)化和人口集聚過程，各級政府在城市建設(shè)中的意志決定了差異是自然而然的結(jié)果；最后，盡管在過去的討論中，人們已意識到了政府的重要影響，但在話語體系中往往僅以“行政主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化”一語概之，忽視了政府在“多大程度上愿意推進(jìn)城市化”的意志表達(dá)的左右力量。筆者認(rèn)為，中國的特殊性在于政府意志傾向引導(dǎo)中國城市化發(fā)展的空間分布，伴之以新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略安排和戶籍制度與人口流向新變化，政府意志會通過人口和空間渠道交互地對城市化的空間格局產(chǎn)生作用?；诖?，本文創(chuàng)新性的利用中央政府和地方政府歷年《政府工作報(bào)告》抽取城市化相關(guān)有效關(guān)鍵詞詞頻數(shù)，對政府意志傾向進(jìn)行定量刻畫（其中有效性以專門關(guān)于城鎮(zhèn)化或城市化問題的敘述作為識別依據(jù)），構(gòu)建包含意志變量、空間屬性數(shù)據(jù)匹配的面板數(shù)據(jù)模型，檢驗(yàn)省份間空間溢散過程以識別城市化發(fā)展的實(shí)現(xiàn)機(jī)制渠道。

抓住政府意志左右城市化進(jìn)程這一特征事實(shí)，構(gòu)建空間面板模型展開政府意志、空間驅(qū)動(dòng)與區(qū)域城市化推進(jìn)的關(guān)聯(lián)機(jī)理、支撐渠道和空間路徑甄別，以闡釋區(qū)域城市化推進(jìn)的內(nèi)在機(jī)理過程，這是本文區(qū)別于既有文獻(xiàn)的重要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)所在。

政府意志影響城市化空間推進(jìn)的定量分析

本文需重點(diǎn)解決的定量問題之一是：政府意志如何度量？作為解決方案，本文利用歷年國務(wù)院和各省《政府工作報(bào)告》對城市化相關(guān)有效詞頻進(jìn)行了檢索和分類，描述意志的傾向、差異和調(diào)整過程。其適宜性在于：《政府工作報(bào)告》作為反映“上一年工作成果”、“制定總體部署”、“提出當(dāng)年規(guī)劃”的重要文本窗口，一切內(nèi)容都嚴(yán)格地以政府的意志為綱領(lǐng)，特定詞語出現(xiàn)的時(shí)間、背景和頻次等都經(jīng)過深思熟慮，因此，利用相關(guān)有效詞頻展開城市化意志分析不失為一項(xiàng)較為客觀且有效的研究手段。簡言之，依靠《政府工作報(bào)告》抽取有效詞頻，在研究不能做到和國家領(lǐng)導(dǎo)人直接對話的約束下，可解決難以定量且連貫地描摹政府意志的難題，亦能體現(xiàn)“央地”兩級政府意志對城市化的引導(dǎo)功能，因此可視為反映政府意志表達(dá)的較優(yōu)良變量選擇。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)既有文獻(xiàn)設(shè)定經(jīng)濟(jì)因素、人口因素和地區(qū)投資因素為控制變量，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)分析結(jié)果如下。

政府意志左右著中國區(qū)域城市化的進(jìn)程。其一，中央和地方兩級政府在推進(jìn)意志表達(dá)和實(shí)際影響上呈現(xiàn)分歧：中央政府對城市化的影響更主要是意志引導(dǎo)上的影響，并不具備顯著的直接作用過程，若要形成具體作用效果則還需要通過引導(dǎo)性促成地方政府的承接；而地方政府強(qiáng)調(diào)“本地區(qū)”發(fā)展和競爭考慮，快速推進(jìn)城市化成為其數(shù)字目標(biāo)之一。其二，中央和地方政府意志影響效果差異明顯，城市化實(shí)踐最終分化為“市化”和“鎮(zhèn)化”兩類，中央政府城市化意志未體現(xiàn)統(tǒng)計(jì)顯著的直接影響，而省份“市化”意志的強(qiáng)化促進(jìn)了本地區(qū)城市化水平的提升，被寄予厚望的“鎮(zhèn)化”則呈現(xiàn)抑制作用，省份發(fā)展實(shí)踐具有現(xiàn)實(shí)約束。其三，人的流動(dòng)和非農(nóng)化是城市化的重要引致因子，推進(jìn)區(qū)域城市化需重塑人的本位特征；資本和收入差距也是人口轉(zhuǎn)移的相關(guān)因素。

機(jī)制渠道層面，本文重點(diǎn)闡釋了三種支撐渠道。其一，結(jié)構(gòu)調(diào)整渠道。誠然，產(chǎn)業(yè)的迅速調(diào)整是促成中國區(qū)域城市化加速實(shí)現(xiàn)的重要因素，依賴于市場和政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化對城市化的影響具有單向性。國家層面統(tǒng)一的城市化推進(jìn)安排并不會通過省域有顯著差異的產(chǎn)業(yè)條件形成影響，且不存在明顯的空間關(guān)聯(lián)；地方政府意志層面，在高非農(nóng)化地區(qū)意志表達(dá)更易形成快速的城市化，且這種推進(jìn)中“鎮(zhèn)化”意志的作用效果更強(qiáng)。此外，鄰近省份持有的“鎮(zhèn)化”傾向與高非農(nóng)化交互過程會限制本地區(qū)城市化進(jìn)程，“市化”傾向并未表現(xiàn)出這種交互溢出性。其二，資本投入渠道。政府意志作用的發(fā)揮受到資本的支撐和約束作用。具有更高投資水平的省份在推進(jìn)“鎮(zhèn)化”的意志表達(dá)過程中，反而形成對本省城市化的約束力量，深層次思考其表現(xiàn)，固定資產(chǎn)投資在中央政府“促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，控制大城市規(guī)?！钡囊庵颈磉_(dá)條件下，其資本支撐效應(yīng)實(shí)則對城市化水平提升有反作用和制約力。其三，人口增長渠道。城市發(fā)展和區(qū)域重構(gòu)過程中，常住人口和戶籍人口的差異更為重要，“外鄉(xiāng)人”成為維持城市不斷擴(kuò)張的主動(dòng)力，人口變動(dòng)的跨省空間配置屬性依舊是影響地方城市化過程實(shí)現(xiàn)的重要因素，政府從意志傾向和政策導(dǎo)向上都會關(guān)注和疏導(dǎo)此配置過程。

對城市化推進(jìn)的空間傳導(dǎo)路徑進(jìn)行檢驗(yàn)，可發(fā)現(xiàn)政府意志總效應(yīng)發(fā)揮依賴于渠道要素的支撐，是“有條件的”空間驅(qū)動(dòng)過程。政府意志作用發(fā)揮依賴于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資規(guī)模和人口增長的支撐，但在空間傳導(dǎo)路徑上“市化”和“鎮(zhèn)化”的直接和間接效應(yīng)表現(xiàn)不一。直接效應(yīng)表明，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀促進(jìn)城市優(yōu)化建設(shè)，基于人口基礎(chǔ)強(qiáng)調(diào)“鎮(zhèn)化”的人口吸納過程有利于城市化的推進(jìn)；政府意志與資本的交互效應(yīng)說明兩者間缺乏協(xié)調(diào)性，資本的投向并非政府意志導(dǎo)向之處，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展中并未做好人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移。間接效應(yīng)表明，產(chǎn)業(yè)、投資和撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)具有較為明顯的空間傳導(dǎo)性，產(chǎn)業(yè)調(diào)整渠道和人口支撐渠道是政府意志作用的主渠道，其中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為對“鎮(zhèn)化”的約束，人口體現(xiàn)為對總體城市建設(shè)的約束。即其空間驅(qū)動(dòng)過程呈現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)調(diào)整的外部性和人口的區(qū)域間流動(dòng)兩方面，前者是工業(yè)和服務(wù)業(yè)集聚促成城市化的過程，后者則與區(qū)域人口的機(jī)械增長密切相關(guān)，人的空間流動(dòng)成為決定城市發(fā)展和政府意志得以貫徹的空間驅(qū)動(dòng)力量。

政策啟示

本文以政府意志與空間城市化機(jī)制切題，實(shí)為反思和質(zhì)詰中國區(qū)域城市化的“運(yùn)動(dòng)式”推進(jìn)過程，探尋外顯政府意志推動(dòng)城市化的作用渠道和空間效應(yīng)重新審視并強(qiáng)調(diào)城市化推進(jìn)的政府主導(dǎo)性和條件性，從如下三個(gè)方面提出政策建議：

其一，深刻認(rèn)識中國城市化的政府主導(dǎo)性，厘清中央和地方兩級政府的互動(dòng)關(guān)系。城市化與政府意志表達(dá)存有內(nèi)在聯(lián)系，李克強(qiáng)總理指出：“……必須更好地發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。”因此，需明確地方政府對中央政府意志表達(dá)的反應(yīng)機(jī)制，本質(zhì)上是“中央權(quán)威”和“地方利益”互相權(quán)衡的過程，因此就更要強(qiáng)調(diào)政府力量嵌入對城市化推進(jìn)路徑的影響，“既要優(yōu)化宏觀布局，也要搞好城市微觀空間治理”，那么各省市不僅要有對本地區(qū)支撐條件的明確認(rèn)知，還需要做到因勢利導(dǎo)，依靠國家規(guī)劃和市場力量積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

其二，依附于政府行為選擇，強(qiáng)調(diào)城市化的空間效應(yīng)，合理應(yīng)對“市化”或“鎮(zhèn)化”實(shí)踐。緣由城市化的階段性和空間性，沿海和內(nèi)地面臨由政府干預(yù)導(dǎo)致的不同困境，發(fā)展“大城市”還是發(fā)展“小城鎮(zhèn)”的爭論從未停止；至“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”推出，本地（就地）城鎮(zhèn)化、縣域城鎮(zhèn)化成為地方政府推進(jìn)城市化的重要手段，數(shù)據(jù)上表現(xiàn)為中小城市、縣級城市發(fā)展速度明顯快于大城市和小城鎮(zhèn)，其行為在區(qū)域連接的空間上設(shè)置了農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的“疏散口”。因此，要認(rèn)識到城市化推進(jìn)的時(shí)序性和個(gè)體特征，充分強(qiáng)調(diào)地區(qū)異質(zhì)性，也需要政府意志設(shè)定嵌入對省際溢出效應(yīng)的分析，規(guī)劃中納入地方政府在發(fā)展思路上的相互學(xué)習(xí)和競爭特征。

其三，注重疏導(dǎo)區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間人口的合理流動(dòng)和流向，通過人口關(guān)聯(lián)形成地區(qū)協(xié)同。人口是支撐城市發(fā)展的根本，城市化推進(jìn)速度會受限于農(nóng)村可流動(dòng)人口數(shù)量，未來城市化必然要注重人口流向的空間匹配。置于城市化由分散趨向集中的背景下，人的聚集呈現(xiàn)“市化”和“鎮(zhèn)化”共同驅(qū)動(dòng)特征，城市群的人口吸納作用正在增強(qiáng)，如何適宜疏導(dǎo)人的集散過程、發(fā)揮大城市和中心城市的輻射作用，亟需城市部門對于落戶限制和外來人口福利保障制度作出省思：大城市要成為人口的中心承載區(qū)，注重人口的疏導(dǎo)和吸納，不能讓城市門檻成為阻礙城鄉(xiāng)融合的“玻璃幕墻”。簡言之，人們?yōu)樽非蟾玫纳?，需要的是市化，而不是僅僅滯留在一個(gè)次優(yōu)的“鎮(zhèn)化”之中。

（侯新爍系湘潭大學(xué)商學(xué)院講師，楊汝岱系北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授；摘自《經(jīng)濟(jì)評論》2016年第6期；原題為《政府城市發(fā)展意志與中國區(qū)域城市化空間推進(jìn)——基于<政府工作報(bào)告>視角的研究》）