“智庫(kù)熱”與政策思想市場(chǎng)

文/楊沐 鄧淑宜

“智庫(kù)熱”與政策思想市場(chǎng)

文/楊沐 鄧淑宜

引言

思想市場(chǎng)的涵義是指作用于思想領(lǐng)域的市場(chǎng)機(jī)制，具體包括：第一，供求與交易，思想市場(chǎng)不僅僅是各抒己見，更是一種通過(guò)思想交換讓觀念、信息等不一致的供需雙方達(dá)成一致的機(jī)制；第二，多元競(jìng)爭(zhēng)，思想市場(chǎng)里表達(dá)和交流自由的重要意義在于形成多元的思想競(jìng)爭(zhēng)，在思想的交鋒碰撞中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰；第三，價(jià)值信號(hào)，思想的價(jià)值表現(xiàn)為有用性或影響力，而這些價(jià)值是指導(dǎo)思想生產(chǎn)、傳播和消費(fèi)的重要信號(hào)。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯指出缺乏思想市場(chǎng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)諸多弊端和險(xiǎn)象叢生的根源，近年來(lái)的“智庫(kù)熱”則被認(rèn)為是智庫(kù)思想市場(chǎng)的逐漸形成。從多元和競(jìng)爭(zhēng)的意義上來(lái)說(shuō)，“智庫(kù)熱”確實(shí)有助于思想市場(chǎng)的培育，然而必須指出的是，中國(guó)的市場(chǎng)是一種“府內(nèi)市場(chǎng)”，市場(chǎng)要服從政府原則；政治體制則呈現(xiàn)出一種內(nèi)部多元主義的特征，不同利益首先被“內(nèi)部化”到既有體系之中，進(jìn)而在體系內(nèi)部與不同利益群體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作。在這種政治經(jīng)濟(jì)體制下，政府在思想市場(chǎng)的培育和發(fā)展上也起著主導(dǎo)作用，反映到智庫(kù)的發(fā)展上則是一個(gè)以政府權(quán)力為中心的多圈層結(jié)構(gòu)，不同類型的智庫(kù)因其與權(quán)力中心的遠(yuǎn)近而有著不同的比較優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。

本文認(rèn)為在近年來(lái)中國(guó)大陸的智庫(kù)建設(shè)熱潮中，一個(gè)政策思想市場(chǎng)正在逐漸形成。在“智庫(kù)熱”中培育起來(lái)的政策思想市場(chǎng)深嵌于中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制之中，具有以下特征：

第一，存在明確的政策思想需求方和供給方，且需求方在政策思想市場(chǎng)的發(fā)展過(guò)程中起著主導(dǎo)作用。

第二，存在多種政策思想供給者，它們以政府權(quán)力為中心形成圈層結(jié)構(gòu)，并由于所處位置的不同享有不同的資源，生產(chǎn)的政策思想產(chǎn)品也因此呈現(xiàn)多元化的特征。

第三，多元的政策思想產(chǎn)品得以充分地展示和交流，在互動(dòng)中進(jìn)行對(duì)比和競(jìng)爭(zhēng)。而政策思想的供需雙方之間則有穩(wěn)定的交換渠道，以實(shí)現(xiàn)政策思想產(chǎn)品的消費(fèi)。

第四，有明確的政策思想價(jià)值信號(hào)以判定多元競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，且這些信號(hào)傾向于需求方的偏好。

基于過(guò)去5年的智庫(kù)數(shù)據(jù)以及對(duì)國(guó)內(nèi)30余家不同類型智庫(kù)的深度訪談材料，本文從點(diǎn)到面展現(xiàn)了近年來(lái)的智庫(kù)建設(shè)熱潮。分析結(jié)果表明，政策思想市場(chǎng)在過(guò)去幾年的“智庫(kù)熱”中逐漸形成。

智庫(kù)建設(shè)與政策思想市場(chǎng)的發(fā)展

1.供給方主體地位的確立

智庫(kù)興起之前，政策思想供給方的主體地位是不明顯的。在中國(guó)古代，知識(shí)分子以“謀士”“智囊”“帝王師”等身份為君王或朝廷官員提供智力支持，他們對(duì)官員具有極強(qiáng)的依附性，政策知識(shí)的生產(chǎn)和供給沒有獨(dú)立性可言。而在當(dāng)代，政府的需求主要由學(xué)者個(gè)人或政府智囊機(jī)構(gòu)來(lái)滿足，以理論研究見長(zhǎng)的學(xué)者由于缺乏對(duì)一線政策執(zhí)行的了解，生產(chǎn)出來(lái)的政策知識(shí)常常被認(rèn)為“不接地氣”；政府研究室等智囊機(jī)構(gòu)由于自身就隸屬于政府，制度空間有限，難以生產(chǎn)獨(dú)立客觀的政策知識(shí)，其作用往往局限于論證既定政府政策。

智庫(kù)建設(shè)從個(gè)人和機(jī)構(gòu)兩個(gè)層面確立了供給方在思想市場(chǎng)里的主體地位，從而形成了明確的需求方和供給方。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》提出新型智庫(kù)的8項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋資金、人員、平臺(tái)和組織架構(gòu)上的要求。通過(guò)智庫(kù)建設(shè)，從事政策研究的學(xué)者得以專職化，生產(chǎn)政策知識(shí)的機(jī)構(gòu)得以實(shí)體化，這兩者相輔相成，使資金、智力、信息等政策思想的生產(chǎn)資源得以有效組織起來(lái)，進(jìn)行專業(yè)的政策思想產(chǎn)品生產(chǎn)和傳播，從而確立供給方在政策思想市場(chǎng)的主體地位。

供需雙方主體地位的確立是政策思想市場(chǎng)形成的基礎(chǔ)，這一過(guò)程是由作為需求方的政府主導(dǎo)的。根據(jù)萬(wàn)方法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，名稱或全文中提及“智庫(kù)建設(shè)”的政策法規(guī)共有64條，集中于2010年后頒布，且于2015年大幅攀升。而且，以2013年習(xí)近平總書記有關(guān)智庫(kù)建設(shè)的批示為分水嶺，批示之前“智庫(kù)建設(shè)”主要出現(xiàn)于地方法規(guī)，批示之后提及“智庫(kù)建設(shè)”的中央法規(guī)大幅增加并遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)地方法規(guī)的數(shù)量，中央政府成為了智庫(kù)建設(shè)的主要推動(dòng)者。政府作為需求方的主導(dǎo)作用在上海高校智庫(kù)和國(guó)家高端智庫(kù)兩個(gè)案例中得到很好的體現(xiàn)。這兩個(gè)項(xiàng)目都由政府牽頭，設(shè)立智庫(kù)建設(shè)專項(xiàng)資金，并為智庫(kù)搭建同行交流平臺(tái)和咨政建言渠道。而且，政府通過(guò)制定詳細(xì)的考核指標(biāo)，引導(dǎo)智庫(kù)建設(shè)的過(guò)程，上海高校智庫(kù)建設(shè)的頭兩年幾乎圍繞著考核指標(biāo)逐項(xiàng)展開。

2.政策思想市場(chǎng)的圈層結(jié)構(gòu)

政府在“智庫(kù)熱”的主導(dǎo)作用決定了需求方處于政策思想市場(chǎng)的中心位置。資源和有效使用資源的制度空間是智庫(kù)發(fā)展的兩個(gè)關(guān)鍵因素，而政府權(quán)力對(duì)這兩個(gè)因素均有重大影響，因此，以政府權(quán)力為中心，由近到遠(yuǎn)分布著官方智庫(kù)、高校智庫(kù)和社會(huì)智庫(kù)。這些不同的智庫(kù)因其與權(quán)力中心距離的遠(yuǎn)近而享受著不同的資源和制度空間，形成明顯的圈層結(jié)構(gòu)，這是嵌于中國(guó)經(jīng)濟(jì)政治體制中的政策思想市場(chǎng)的特征。

從不同類型的智庫(kù)占比的變化可以清晰看到這種圈層結(jié)構(gòu)的形成，從原來(lái)的官方智庫(kù)獨(dú)步天下到官方智庫(kù)、高校智庫(kù)、社會(huì)智庫(kù)共同發(fā)展，不同舉辦者合辦的智庫(kù)也越來(lái)越多。根據(jù)《中國(guó)智庫(kù)名錄2015》和上海社科院智庫(kù)評(píng)價(jià)備選池收錄的智庫(kù)，20世紀(jì)80年代以前，智庫(kù)的類型以官方智庫(kù)為主，其他類型的智庫(kù)所占比例極小。高校智庫(kù)和社會(huì)智庫(kù)隨著80年代的改革大潮開始發(fā)展，經(jīng)過(guò)90年代的穩(wěn)步增長(zhǎng)，在21世紀(jì)的頭10年，兩者所占比例已超過(guò)官方智庫(kù)所占比例，智庫(kù)類型開始呈現(xiàn)較為均衡的布局。而且，從21世紀(jì)開始，不同類型的舉辦者合辦的智庫(kù)也越來(lái)越多，成為了智庫(kù)群體中的新生力量。隨著“外圍”智庫(kù)的增多，政策思想市場(chǎng)的供給方開始呈現(xiàn)多元化的特征。

這些不同類型的智庫(kù)并不是政策思想市場(chǎng)里的鐵板一塊，而是以政府權(quán)力為中心呈現(xiàn)圈層結(jié)構(gòu)分布，在圈層結(jié)構(gòu)中所處的位置不同給其帶來(lái)了不同的資源和制度空間。具體來(lái)說(shuō)，與權(quán)力中心有著不同政治距離的智庫(kù)在信息可及性、生產(chǎn)獨(dú)立性和知識(shí)信任度上有著不同的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，從而使得政策思想產(chǎn)品也呈現(xiàn)多元化的特征。

首先，信息是最關(guān)鍵的政策知識(shí)生產(chǎn)資源，不同類型的智庫(kù)享受的信息資源差別極大。官方智庫(kù)與權(quán)力中心聯(lián)系緊密，能夠及時(shí)掌握政府的政策需求信息，利用政府豐富的數(shù)據(jù)資源也相對(duì)容易，其信息可及性最高；高校智庫(kù)與權(quán)力中心的距離稍遠(yuǎn)，通過(guò)政府委托課題能一定程度地掌握政策需求信息和政府?dāng)?shù)據(jù)，其信息可及性居中；社會(huì)智庫(kù)與權(quán)力中心的距離最遠(yuǎn)，除非與政府官員有私人聯(lián)系，社會(huì)智庫(kù)很難掌握政策需求信息和政府?dāng)?shù)據(jù)，其信息可及性最低。

其次，不同智庫(kù)因其與權(quán)力中心的距離遠(yuǎn)近而享有不同程度的生產(chǎn)獨(dú)立性。官方智庫(kù)為政府部門論證既定政策的情況時(shí)有發(fā)生，加之僵化的財(cái)政、人事、科研管理制度的限制，官方智庫(kù)的政策知識(shí)生產(chǎn)獨(dú)立性最低。高校智庫(kù)受制約程度較官方智庫(kù)低，高校學(xué)者以其學(xué)術(shù)積淀能為自身爭(zhēng)取到一定程度的研究自主性，高校也擁有一定的制度空間為校內(nèi)智庫(kù)機(jī)構(gòu)提供財(cái)政、人事和科研制度上的便利。而社會(huì)智庫(kù)則得益于與權(quán)力中心的距離，在機(jī)構(gòu)運(yùn)行和研究過(guò)程方面都享有最高程度的生產(chǎn)獨(dú)立性。

最后，官方智庫(kù)離權(quán)力中心最近，權(quán)力中心對(duì)其政治信任最高，其政策思想產(chǎn)品被吸納進(jìn)權(quán)力系統(tǒng)并對(duì)政府決策產(chǎn)生影響的幾率最大；高校智庫(kù)享受的政治信任較官方智庫(kù)略低，但憑借高校系統(tǒng)雄厚的學(xué)術(shù)積淀，高校智庫(kù)生產(chǎn)的政策知識(shí)更強(qiáng)調(diào)的是科學(xué)性和戰(zhàn)略性；權(quán)力中心對(duì)社會(huì)智庫(kù)的政治信任最低，但社會(huì)智庫(kù)能更加充分地掌握社會(huì)公眾的利益訴求，其生產(chǎn)的政策知識(shí)主要強(qiáng)調(diào)實(shí)踐性和“接地氣”，從而形成自己的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

3.政策思想市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

多元的思想產(chǎn)品通過(guò)充分的展示和交流，在互動(dòng)中進(jìn)行對(duì)比和競(jìng)爭(zhēng)，是思想市場(chǎng)最重要的機(jī)制。近年的“智庫(kù)熱”除了帶來(lái)了智庫(kù)建設(shè)的高潮，也帶來(lái)了智庫(kù)活動(dòng)和智庫(kù)研究的熱潮。根據(jù)《光明日?qǐng)?bào)》整理的智庫(kù)大事件，智庫(kù)發(fā)展的大事件可以分為新智庫(kù)成立、智庫(kù)成果發(fā)布、政府有關(guān)智庫(kù)建設(shè)的文件或講話、智庫(kù)會(huì)議或智庫(kù)交流，其中智庫(kù)會(huì)議或智庫(kù)交流所占比例最大。在形形色色的智庫(kù)交流活動(dòng)中，多元的政策思想產(chǎn)品得到展示的機(jī)會(huì)，并通過(guò)與同行產(chǎn)品的交流和對(duì)比實(shí)現(xiàn)彼此間的競(jìng)爭(zhēng)。

多元競(jìng)爭(zhēng)的重要意義在于實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，除了搭建多元政策思想產(chǎn)品的展示和交流平臺(tái)，更為重要的是暢通供需雙方之間的交換渠道，使政策思想產(chǎn)品在生產(chǎn)和傳播之后得以進(jìn)入消費(fèi)的環(huán)節(jié)。近年來(lái)智庫(kù)建設(shè)的一項(xiàng)重要配套就是建立穩(wěn)定的供需對(duì)接渠道，比如由全國(guó)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室主辦的《國(guó)家高端智庫(kù)報(bào)告》和教育部設(shè)立的《教育部簡(jiǎn)報(bào)（大學(xué)智庫(kù)?？贰Ｕ咚枷氘a(chǎn)品傳播和消費(fèi)渠道制度化和經(jīng)?；螅涮椎莫?jiǎng)勵(lì)措施也得以制度化，不少高校將入選這種智庫(kù)?？恼哐芯砍晒{入獎(jiǎng)勵(lì)和職稱評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。

然而，這種制度化了的渠道依然具有排他性，非國(guó)家高端智庫(kù)試點(diǎn)單位不能進(jìn)入《國(guó)家高端智庫(kù)報(bào)告》渠道，非高等教育系統(tǒng)的個(gè)人和機(jī)構(gòu)也很難利用《教育部簡(jiǎn)報(bào)（大學(xué)智庫(kù)?？返那馈?duì)于遠(yuǎn)離權(quán)力中心的社會(huì)智庫(kù)來(lái)說(shuō)，通過(guò)政府主導(dǎo)開放的這些渠道直接對(duì)政府決策產(chǎn)生影響十分困難。但是，處于圈層結(jié)構(gòu)最外圍的社會(huì)智庫(kù)對(duì)社會(huì)公眾的利益訴求變化十分敏感，且具有較為寬松的制度環(huán)境進(jìn)行政策知識(shí)的生產(chǎn)、整合、傳播，加之新媒體技術(shù)的發(fā)展，通過(guò)媒體渠道影響社會(huì)公眾，創(chuàng)設(shè)公共議程，從而間接地對(duì)政府決策施加影響就成為了社會(huì)智庫(kù)的重要傳播策略。根據(jù)CKNI的報(bào)紙數(shù)據(jù)庫(kù)，以智庫(kù)為主題的報(bào)紙文章從2013年開始穩(wěn)步增長(zhǎng)，并在2015年激增。許多主流媒體紛紛設(shè)立智庫(kù)專欄或者專版，利用自身的資源優(yōu)勢(shì)和運(yùn)作能力為政策思想市場(chǎng)的供需雙方搭建新型的交流渠道。

4.政策思想市場(chǎng)的價(jià)值信號(hào)

多元競(jìng)爭(zhēng)是為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，孰優(yōu)孰劣則由政策思想產(chǎn)品的價(jià)值決定，這些價(jià)值信號(hào)判定政策思想市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果，并指導(dǎo)著政策思想產(chǎn)品的生產(chǎn)、傳播和消費(fèi)活動(dòng)。在以往封閉的決策模式中，政府部門的主觀判定作為政策思想產(chǎn)品的唯一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成了政策思想市場(chǎng)的價(jià)值信號(hào)，然而這種信號(hào)是不明確的，一件政策思想產(chǎn)品得到批示或者采納有可能是因?yàn)樗哂锌茖W(xué)性，也有可能因?yàn)樗狭藳Q策者的政策偏好，更有可能因?yàn)樗钣行У仄胶饬斯倭畔到y(tǒng)里的部門利益。以批示或者采納傳達(dá)出來(lái)的價(jià)值信號(hào)具有模糊性，不能有效地指導(dǎo)政策思想市場(chǎng)的生產(chǎn)活動(dòng)，甚至把部分政策思想生產(chǎn)資源轉(zhuǎn)移到猜測(cè)和迎合決策者的主觀意圖之上。

智庫(kù)建設(shè)的最終目的不是“智庫(kù)熱”本身，而是大浪淘沙后最終建成50~100家高端智庫(kù)，形成穩(wěn)定有序的政策思想市場(chǎng)。市場(chǎng)機(jī)制的有序運(yùn)行則離不開有效的價(jià)值信號(hào)，能夠靈敏地反映供需關(guān)系的變化，引導(dǎo)政策知識(shí)生產(chǎn)資源的有效配置。近年來(lái)的智庫(kù)建設(shè)熱潮從3個(gè)層面上明確了政策思想市場(chǎng)的價(jià)值信號(hào)。首先，《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》明確了智庫(kù)的功能和定位。其次，智庫(kù)建設(shè)的熱潮帶動(dòng)了智庫(kù)研究的熱潮，其中的一個(gè)重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容就是智庫(kù)評(píng)價(jià)，包括零點(diǎn)集團(tuán)、上海社科院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)中心都先后著手進(jìn)行智庫(kù)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)，把宏觀上的功能定位細(xì)化到了具體的衡量指標(biāo)。最后，在實(shí)際操作層面也從單一的批示和采納發(fā)展到多元的價(jià)值信號(hào)體系，打破了政府部門在政策思想產(chǎn)品價(jià)值判定中的絕對(duì)主導(dǎo)地位。比如《教育部簡(jiǎn)報(bào)（大學(xué)智庫(kù)?？芬雽＜以u(píng)審制度，并把評(píng)審意見反饋到供給方，由此傳達(dá)清晰的價(jià)值信號(hào)。上海高校智庫(kù)建設(shè)主打“咨政、啟民、育才”，其智庫(kù)建設(shè)考核指標(biāo)除了批示和采納，還包括媒體發(fā)表、人才培養(yǎng)等詳細(xì)指標(biāo)。而在自媒體時(shí)代，政策思想供給方借助新媒體技術(shù)與社會(huì)公眾進(jìn)行即時(shí)溝通，其政策思想產(chǎn)品在媒體上的閱讀量、轉(zhuǎn)發(fā)量等數(shù)據(jù)也構(gòu)成了清晰明確的社會(huì)評(píng)價(jià)信號(hào)。

政策思想市場(chǎng)的價(jià)值信號(hào)從單一的政府部門主觀評(píng)價(jià)發(fā)展為多元的價(jià)值信號(hào)體系，能更加清晰地傳遞政策思想市場(chǎng)里的供求變化，指導(dǎo)政策思想生產(chǎn)資源的配置，從而達(dá)到政策思想市場(chǎng)的均衡。而且，多元的價(jià)值信號(hào)體系也與政策思想市場(chǎng)的圈層結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，處于不同位置的智庫(kù)機(jī)構(gòu)可利用自身資源和制度上的相對(duì)優(yōu)勢(shì)集中占領(lǐng)局部政策思想市場(chǎng)，最終形成布局合理的智庫(kù)群體，也形成運(yùn)行有序的政策思想市場(chǎng)。

總結(jié)與討論

本文論證了一個(gè)具有內(nèi)部多元主義特征的政策思想市場(chǎng)伴隨著智庫(kù)建設(shè)的推進(jìn)而逐漸培育起來(lái)。智庫(kù)建設(shè)首先確立了政策思想供給方的主體地位，使資金、智力、信息等資源得以組織起來(lái)并進(jìn)行制度化的政策思想生產(chǎn)。作為需求方的政府主導(dǎo)了這一過(guò)程，這就決定了政策思想市場(chǎng)的供需關(guān)系不同于一般的產(chǎn)品市場(chǎng)，以政府權(quán)力為中心，不同類型的供給方呈現(xiàn)圈層結(jié)構(gòu)分布，并由于其所處位置的不同享有不同的資源和制度空間，從而使得生產(chǎn)的政策思想產(chǎn)品也呈現(xiàn)多元化的特征。這些多元的政策思想供給通過(guò)智庫(kù)建設(shè)熱潮中的智庫(kù)活動(dòng)得到展示、交流和競(jìng)爭(zhēng)，脫穎而出的政策思想產(chǎn)品也通過(guò)智庫(kù)建設(shè)中配套的供需交流渠道完成最終的消費(fèi)環(huán)節(jié)。這一系列政策思想的生產(chǎn)、傳播和消費(fèi)活動(dòng)的有序進(jìn)行離不開有效的價(jià)值信號(hào)，智庫(kù)建設(shè)通過(guò)政府文件、智庫(kù)研究、實(shí)際操作3個(gè)層面確立了政策思想市場(chǎng)的多元價(jià)值信號(hào)體系，以圖指導(dǎo)政策思想生產(chǎn)資源的有效配置，形成穩(wěn)定的政策思想市場(chǎng)機(jī)制。

然而，必須指出的是，中國(guó)的智庫(kù)建設(shè)和政策思想市場(chǎng)均處于起步階段，雖然智庫(kù)建設(shè)的許多措施都有助于政策思想市場(chǎng)的培育和發(fā)展，但落實(shí)起來(lái)依然存在偏差。在現(xiàn)階段，政府主導(dǎo)作用的滲透在政策知識(shí)生產(chǎn)系統(tǒng)里依然明顯，社會(huì)智庫(kù)的力量還很弱小，不同圈層之間、供需雙方之間的交流交換渠道依然有待進(jìn)一步的開放。隨著智庫(kù)建設(shè)和政策思想市場(chǎng)的發(fā)展，主導(dǎo)這一進(jìn)程的政府如何逐步抽離，劃清政策思想市場(chǎng)供給方和需求方的界限，如何彌合不同圈層之間的信息差距，使不同的供給者平等地參與政策思想市場(chǎng)，如何發(fā)揮多元價(jià)值信號(hào)的作用，引導(dǎo)政策知識(shí)生產(chǎn)資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展，這些都是智庫(kù)建設(shè)下一步需要考慮的問(wèn)題，也是新生的政策思想市場(chǎng)得以發(fā)展并穩(wěn)定運(yùn)行需要解決的問(wèn)題。

（楊沐系華南理工大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行院長(zhǎng)，鄧淑宜系華南理工大學(xué)公共政策研究院研究助理；摘自《智庫(kù)理論與實(shí)踐》2016年第5期）