關(guān)于地方政府融資平臺融資的對策研究

孫思

摘 要 近年來，隨著國家融資政策的不斷出臺，平臺公司原有的經(jīng)營及融資模式面臨著一系列的困難。本文以江蘇省A融資平臺為例，分析了集團公司在新政策下面臨的政策、經(jīng)營、融資方面的問題，并結(jié)合現(xiàn)有政策，提出了規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新融資方式及規(guī)范經(jīng)營管理等相關(guān)建議，希望能夠積極推動A融資平臺公司在新形勢下的轉(zhuǎn)型升級。

關(guān)鍵詞 融資平臺 融資渠道 法人治理

一、A融資平臺公司設(shè)立的背景、意義及現(xiàn)狀

（一）A融資平臺公司設(shè)立的背景、意義及作用

江蘇A融資平臺公司（以下簡稱A平臺公司）是江蘇省B市2009年成立的一家國有獨資融資平臺公司，其主要承擔(dān)園區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及配套服務(wù)。經(jīng)過8年的快速發(fā)展，A平臺公司資產(chǎn)總額突破450億元，涉及港口物流、地產(chǎn)開發(fā)、科技投資、公用配套服務(wù)等業(yè)務(wù)領(lǐng)域。2016年營業(yè)收入突破30億元，已躋身B市平臺類公司前三位。在未來的5年，公司將立足園區(qū)，通過高效的資源整合和資本運作，擴大資產(chǎn)規(guī)模及自身盈利能力。

（二）A融資平臺公司的經(jīng)營及融資現(xiàn)狀

1.經(jīng)營狀況及特點

一是資產(chǎn)規(guī)模較大，但流動性資產(chǎn)尤其是短期流動性資產(chǎn)較少。經(jīng)過8年的發(fā)展，A平臺公司資產(chǎn)規(guī)模由成立之初的不到20億元，發(fā)展至450億元，但其中流動資產(chǎn)為146億元，占比只有32.44%。大部分資產(chǎn)為投資性房地產(chǎn)、在建工程等。

二是收入較大，但結(jié)構(gòu)單一，且應(yīng)收賬款的比例較高。目前，集團公司的主要收入分別為政府代建市政工程，按投資額收取代建費、財政補貼及商鋪租金收入、土地回儲收入。應(yīng)收賬款余額約為61.36億元，多為應(yīng)收政府的代建款。

三是資產(chǎn)負債率一般較高，應(yīng)付賬款和中短期融資比例較高。雖然經(jīng)營過程中，一直重視對資產(chǎn)負債率的控制，但是隨著工程款項支付、還本付息的需求，A平臺公司的資產(chǎn)負債率要控制在65%以下非常困難。

四是經(jīng)營性現(xiàn)金流持續(xù)為負數(shù)。由于A平臺公司的收入主要取決于政府，在園區(qū)企業(yè)尚未形成稅收收入之前，政府財政收入的最終來源是政府的土地出讓收入。因此，經(jīng)營性現(xiàn)金流持續(xù)為負數(shù)。

2.融資的結(jié)構(gòu)及現(xiàn)狀（見附表）

表1中，列示了集團公司2014 ～ 2016年有息債務(wù)余額的情況。從表中的數(shù)據(jù)可以看出，短短3年的時間，有息債務(wù)的規(guī)模迅速增長，2016年相比2014年基本翻倍。其中，短期借款規(guī)模較為穩(wěn)定，長期借款及有息債券規(guī)模增長較大。

二、A平臺公司融資面臨的問題

A平臺公司的融資為園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各項公共事業(yè)實施提供了強有力的資金保障，在此過程中，集團公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)也發(fā)展壯大。但是在集團公司擴張的過程中，也面臨以下幾個問題：

（一）政策方面的不利影響

自2014年以來，中央政府出臺了一系列規(guī)范地方政府融資行為的政策，主要包括《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)

〔2014〕43號）、新《預(yù)算法》；2017年

4月26日，財政部等六部委聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）；2017年5月28日，財政部發(fā)文《關(guān)于堅決制止地方以購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）等。同時，在2017年7月召開的全國金融工作會議上，再次提出把“國有企業(yè)降杠桿作為重中之重、嚴控地方政府債務(wù)增量”。上述政策精神在規(guī)范地方政府債務(wù)的同時，對A平臺公司也產(chǎn)生了一系列的影響。主要包括：

第一，銀行規(guī)模緊張，融資成本上升。2017年以來，國家密集出臺了多項政策舉措，規(guī)范地方政府及平臺融資行為，整頓金融市場環(huán)境。這導(dǎo)致金融環(huán)境偏緊，預(yù)計在未來一段時間內(nèi)市場資金面緊張，融資成本將上升。

第二，項目融資難度大，公益性、準公益性類等收益來源于政府的項目不可融資。財預(yù)〔2017〕50號、財預(yù)〔2017〕87號文，堵死了非經(jīng)營性項目的融資渠道，以前依靠地方政府信用的融資方式銀行已不予認可。目前的融資渠道只有自身經(jīng)營性現(xiàn)金流充足的項目、依托于資產(chǎn)的融資租賃業(yè)務(wù)及依托于公司信用的流動資金貸款。

第三，來源于政府的支持力度將大大削弱，集團公司的委托代建收入將大大減少。從注資的角度，地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司；從業(yè)務(wù)的角度，不得將任何建設(shè)工程、貨物等實物資產(chǎn)作為政府購買服務(wù)項目，政府只能購買相關(guān)的管理服務(wù)。

（二）內(nèi)部經(jīng)營管理中存在的問題

第一，職能定位模糊，缺少長期融資規(guī)劃。A平臺公司雖是按照《公司法》搭建的企業(yè)，但在重大投資、融資決策方面，運營行政化現(xiàn)象較為突出，一定程度上造成了投資、融資、管理和運營中的責(zé)權(quán)分離。未制定企業(yè)中長期戰(zhàn)略發(fā)展目標，這就容易使企業(yè)走向無序發(fā)展的狀態(tài)，盲目、過度籌集資金會加大償債壓力以及債務(wù)風(fēng)險，不利于企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

第二，資產(chǎn)質(zhì)量差，盈利能力弱。A平臺公司在建項目的投資決策，大部分取決于政府的投資任務(wù)，但項目后期運營的現(xiàn)金流不足以覆蓋項目的建設(shè)成本。集團公司下屬子公司，多為提供園區(qū)保障性服務(wù)，盈利能力較弱，基本上無法實現(xiàn)盈利。因此，集團公司經(jīng)營性凈利潤及經(jīng)營性凈現(xiàn)金流持續(xù)為負數(shù)，這影響了集團公司后續(xù)的評級及融資能力。

（三）內(nèi)部融資存在的問題

第一，融資模式單一，融資渠道窄。A平臺公司成立之初，資金來源主要是項目貸款。2013年，A平臺公司克服重重困難，首次通過發(fā)中期票據(jù)和短期融資券獲得了15億資金。優(yōu)化了公司的債務(wù)結(jié)構(gòu)，打破了公司單純依賴銀行貸款的融資方式，促進了該公司融資的可持續(xù)發(fā)展。從現(xiàn)有的融資渠道上看，短期借款、長期借款及應(yīng)付債券是目前集團公司的主要融資渠道。

第二，負債率高。由于A平臺公司的存量債務(wù)規(guī)模不斷增長，盈利能力有限，園區(qū)政府非經(jīng)營性項目資產(chǎn)注入不符合政策規(guī)定，因此A平臺公司資產(chǎn)負債率逐年增長。endprint

第三，資金需求壓力大。隨著園區(qū)內(nèi)建設(shè)項目投資規(guī)模的不斷增長，工程款項需求大，短期借款、中期票據(jù)和短期融資券等存量債務(wù)陸續(xù)進入還款期，A平臺公司目前還本付息的壓力較大。

三、A平臺公司的對策

積極探索、創(chuàng)新融資渠道，解決現(xiàn)今基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)資金來源短缺的難題。

（一）利用各種政策，拓展融資渠道，降低融資成本

1.探索平臺公司互保，增加信用評級，降低融資成本

A平臺公司之前靠政府承諾函增信的方式，已經(jīng)舉步維艱了，A平臺公司開始采取與子公司互保的方式。但此種方式，大部分金融機構(gòu)不予認可。因此，A平臺公司開始探索與市內(nèi)平臺公司協(xié)商互保，一定程度上減少貸款審批的難度，降低成本。

2.拓展融資渠道

政府在規(guī)范國有平臺公司融資的同時，也頒布了諸如《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕40號）和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）的政策，旨在疏堵結(jié)合，使國有平臺公司健康發(fā)展。

一是積極對接發(fā)行企業(yè)債券。發(fā)行企業(yè)債券為地方政府融資平臺公司的融資開辟了新渠道，滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)大規(guī)模、多層次的資金需求。發(fā)行企業(yè)債券，雖然需要經(jīng)過一系列的審批，周期長，但相比其他的融資產(chǎn)品，具有利息低、周期長的特點，特別適合周期較長的建設(shè)資金需求。并且，國家對綠色債等還有一些引導(dǎo)的政策。集團公司在包裝在建項目時，要利用政策引導(dǎo)，申報諸如節(jié)能環(huán)保標準廠房等項目，便于企業(yè)債的發(fā)行和審批。

二是資產(chǎn)證券化。A平臺公司在承擔(dān)園區(qū)委托代建工程任務(wù)的同時，賬面應(yīng)收賬款金額約40億元，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，提高資產(chǎn)流動性，彌補項目建設(shè)資金短缺，加速項目資金回收。

三是委托貸款?？梢酝ㄟ^委托貸款的形式，向其園區(qū)內(nèi)一些有資金實力或有閑置資金的企業(yè)進行借款融資。

四是股權(quán)投資。借鑒國內(nèi)平臺公司的上市經(jīng)驗，引導(dǎo)下屬優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)子公司進行上市，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，降低資產(chǎn)負債率。在保證集團公司控股的前提下，通過子公司的重點項目引入戰(zhàn)略投資者，降低集團公司資產(chǎn)負債率。

五是債轉(zhuǎn)貸的申報。集團公司正積極申報地方政府一般債券和專項置換債券，可以一定程度上緩解資金壓力，降低融資成本。

此外，集團公司積極創(chuàng)新融資渠道，與各大金融機構(gòu)對接，探索明股實債、永續(xù)債、海外債及融資租賃等業(yè)務(wù)。

（二）經(jīng)營管理方面

第一，A平臺公司需要不斷規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，結(jié)合自身情況制定明確的戰(zhàn)略規(guī)劃和中長期的行動計劃。在新形勢下，必須注重自身經(jīng)營性項目的打造。在項目決策時，不光要關(guān)注政策績效，更應(yīng)該關(guān)注項目本身的收益水平，加強對子公司的管控和考核，增強其盈利能力；根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃及投資需求，制定未來3～5年的融資規(guī)劃，控制資金風(fēng)險，保障現(xiàn)金流的穩(wěn)定性。

第二，梳理自建代建項目。集團公司需要積極對建設(shè)項目進行梳理，及時完善建設(shè)項目計劃、規(guī)劃、用地、環(huán)保、施工許可證等手續(xù)，儲備一批現(xiàn)金流充足的經(jīng)營性項目。對于國家政策鼓勵的項目，諸如固危廢處理項目、收費性停車場項目等，要積極推進。

第三，加速資產(chǎn)處置及變現(xiàn)，盤活存量資產(chǎn)。A平臺公司需要在對自有資產(chǎn)進行清理的基礎(chǔ)上，采取租賃、合作經(jīng)營及資產(chǎn)處置等多種方式，盤活存量資產(chǎn)，加速資產(chǎn)變現(xiàn)。對前期形成的達到可使用狀態(tài)的在建工程，開展財務(wù)決算審計，并明確后期經(jīng)營模式。未來增值空間大的資產(chǎn)，短期內(nèi)可采用租賃的形式，對外出租，以實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值；對于資金占用量大，但與自身主營業(yè)務(wù)不相關(guān)的資產(chǎn)，可以采取出售的方式，對園區(qū)內(nèi)的企業(yè)出售；對于水廠、電廠等公用設(shè)施建設(shè)等準公益性項目，可與其他企業(yè)入股，解決運營資金的問題。

（作者單位為江蘇方洋集團有限公司）

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