日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資體系的演變、特征及其啟示

毛世平，龔雅婷

(1.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京100081；2.Department of Economics University of Wisconsin-Madison, Madison, Wisconsin 53706, USA)

日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資體系的演變、特征及其啟示

毛世平1，龔雅婷2

(1.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京100081；2.Department of Economics University of Wisconsin-Madison, Madison, Wisconsin 53706, USA)

日本從20世紀(jì)下半葉開(kāi)始構(gòu)建并逐步完善其農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資體系，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品有效供給提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障。由于日本與中國(guó)具有相似的農(nóng)業(yè)資源稟賦，其農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資體系值得我們學(xué)習(xí)和參考。本文首先探究了日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資體系的歷史演變，然后梳理分析了其農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資體系的現(xiàn)實(shí)特征，最后總結(jié)凝練出對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的有益借鑒和啟示。

農(nóng)業(yè)基本建設(shè)；投資體系；投資主體；日本

“十三五”規(guī)劃和2016年的“中央一號(hào)文件”均強(qiáng)調(diào)推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)，一方面大規(guī)模推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面形成與市場(chǎng)需求相適應(yīng)、與資源稟賦相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)，也是進(jìn)一步鞏固提升我國(guó)糧食生產(chǎn)能力、有效保障國(guó)家糧食安全的必由之路。目前我國(guó)正不斷加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資力度，但由于尚未形成完備體系，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的效率和效益仍有待提高。

由于農(nóng)業(yè)的特殊地位，世界各國(guó)非常重視加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資以保障糧食安全，提高其農(nóng)產(chǎn)品供給體系的質(zhì)量和效率，提升本國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。日本在二十世紀(jì)下半葉投入了大量資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)基本建設(shè)，逐步建立了完備的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資體系，取得了卓越的成效。日本與中國(guó)具有相似的農(nóng)業(yè)資源稟賦，其農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資之路值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

日本是一個(gè)典型的人多地少的國(guó)家，農(nóng)戶規(guī)模較小，并非規(guī)模效應(yīng)顯著的歐美澳式現(xiàn)代大農(nóng)場(chǎng)，卻實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的高度現(xiàn)代化[1]，這與其持續(xù)大量的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資密切相關(guān)。日本國(guó)內(nèi)對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資發(fā)展有深入的研究，暉峻眾三和岡部守等分別對(duì)明治維新后以及二戰(zhàn)后的日本農(nóng)業(yè)發(fā)展軌跡進(jìn)行了梳理總結(jié)[2-3]，關(guān)谷俊作深入分析了日本的農(nóng)地制度[4]，為深入了解日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資發(fā)展提供了基礎(chǔ)。目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界與此相關(guān)的研究主要有：郭紅東總結(jié)了日本的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模政策[5]，張舒英梳理了日本農(nóng)法體系及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義[6]，汪先平研究了日本土地制度的目的的變遷[7]，高強(qiáng)、高橋五郎及高德、孔祥智等梳理和總結(jié)了日本農(nóng)地制度改革進(jìn)程[8-9]，董景山研究了日本農(nóng)地利用管制的主要手段[10]，中國(guó)人民銀行考察團(tuán)等分析了日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)資金的籌集[11]，趙可利、惠獻(xiàn)波及聶峰、許文新等論述了日本的農(nóng)村建設(shè)金融體制[12-14]，以上學(xué)者均認(rèn)為日本的財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)其農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展有著重要作用。中國(guó)與日本同屬小農(nóng)經(jīng)營(yíng)，都具有人多地少、土地零碎的特點(diǎn)，且我國(guó)的農(nóng)戶規(guī)模更小，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展水平與日本二十世紀(jì)六十年代相似[15]。因此，深入、系統(tǒng)地探究日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資體系的歷史演變及其現(xiàn)實(shí)特征，可為新常態(tài)下中國(guó)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)、農(nóng)村發(fā)展提供有價(jià)值的借鑒和參考。

一、日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資體系的歷史演變

二戰(zhàn)后，為了保障糧食安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，日本對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資不斷增加，形成了多元化、共同參與農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資主體，建立了完備的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)法律體系，保障農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的順利進(jìn)行。

日本十分注重通過(guò)制定和實(shí)施法律法規(guī)來(lái)促進(jìn)、規(guī)范和保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展。二戰(zhàn)后，日本先后頒布了《土地改良法》、《農(nóng)地法》、《農(nóng)業(yè)基本法》、《關(guān)于農(nóng)業(yè)振興地域的法律》、《增進(jìn)農(nóng)用地利用法》和《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》等重要農(nóng)業(yè)法律，并對(duì)它們進(jìn)行了多次修改以深化農(nóng)業(yè)基本建設(shè)。在不同發(fā)展階段，日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的目標(biāo)有較大差異，農(nóng)業(yè)法律的側(cè)重點(diǎn)也不同?？偟膩?lái)看，根據(jù)日本農(nóng)業(yè)發(fā)展時(shí)期和發(fā)展目標(biāo)，其農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資體系的演變大致可分為戰(zhàn)后恢復(fù)期、支援改善期、生產(chǎn)過(guò)剩期、全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展期四個(gè)階段。

(一)戰(zhàn)后恢復(fù)期的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資(20世紀(jì)40年代中期至60年代初)

1945-1960年，處于戰(zhàn)后恢復(fù)期的日本陷入了極端的混亂中，國(guó)內(nèi)糧食極度短缺，國(guó)民處于饑餓邊緣，提高糧食產(chǎn)量、解決國(guó)民溫飽問(wèn)題是農(nóng)業(yè)發(fā)展的唯一目標(biāo)。在此背景下，日本政府于1949年制定了《土地改良法》，投資重點(diǎn)在于開(kāi)展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、圍湖造田開(kāi)拓耕地和改造灌溉設(shè)施，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；于1952年制定《農(nóng)地法》，均分土地，使耕者有其田，并保護(hù)和強(qiáng)化農(nóng)地耕作者的地位，形成以自耕形態(tài)為主體的結(jié)構(gòu)性變化，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

(二)支援改善期的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資(20世紀(jì)60年代至70年代中期)

1960-1975年，隨著日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)和其他行業(yè)之間的差距——無(wú)論是在生產(chǎn)力方面還是在從業(yè)人員的生活水平方面——都持續(xù)擴(kuò)大，開(kāi)始出現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。這一時(shí)期，日本出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)基本法》，多次修改《農(nóng)地法》，通過(guò)直接、具體的政策介入，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的有效利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代化，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。主要政策手段包括促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)；完善融資制度，創(chuàng)設(shè)農(nóng)協(xié)的農(nóng)地信托事業(yè)；強(qiáng)化土地改良事業(yè)，促進(jìn)機(jī)械化進(jìn)程。此外，田間工程建設(shè)也是這一階段的重點(diǎn)，歷經(jīng)多次修改的《土地改良法》有力地促進(jìn)了從國(guó)營(yíng)、都道府縣營(yíng)到其他團(tuán)體經(jīng)營(yíng)這樣一個(gè)完備項(xiàng)目體系的形成，基本建設(shè)投資涵蓋了用水排水工程建設(shè)、農(nóng)用道路建設(shè)、區(qū)劃整理到農(nóng)用地創(chuàng)制等多種農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目，囊括了從立項(xiàng)到換地處置全過(guò)程的項(xiàng)目實(shí)施手續(xù)。

后期，隨著日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，人口向城市集中，工商業(yè)迅猛發(fā)展，住房用地、道路及其他公共設(shè)施用地的需求迅猛增加，使得農(nóng)地向其他類(lèi)型用地的轉(zhuǎn)換呈現(xiàn)增加態(tài)勢(shì)。日本于1968年制定了《關(guān)于農(nóng)業(yè)振興地域的法律》(即《農(nóng)振法》)，該法綜合考慮土地自然條件、土地利用動(dòng)向、地區(qū)人口以及產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展前景等諸多因素，指定農(nóng)業(yè)振興地域，制定農(nóng)業(yè)振興地域建設(shè)計(jì)劃，確保了一定面積的農(nóng)業(yè)用地及其有效利用，并促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)和建設(shè)。農(nóng)業(yè)振興地域的指定是自下而上的，即它的策劃主體為市町村，確立了以地方主義方式推動(dòng)農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施以及改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的活動(dòng)。這一時(shí)期，通過(guò)大量的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資，最終形成1729萬(wàn)公頃的農(nóng)業(yè)振興地域，占日本國(guó)土面積的45.8%，其中農(nóng)用地區(qū)域面積約為563萬(wàn)公頃。

(三)生產(chǎn)過(guò)剩期的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資(20世紀(jì)70年代中期至90年代初)

1975-1990年，農(nóng)業(yè)基本法的貫徹落實(shí)極大地促進(jìn)了大米、畜產(chǎn)品、水果和蔬菜的生產(chǎn)，水果和蔬菜自給率分別達(dá)到84%和99%，大米自給率達(dá)到100%，并開(kāi)始出現(xiàn)過(guò)剩。這一時(shí)期的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資繼續(xù)重視農(nóng)地有效利用和田地工程建設(shè)，并開(kāi)始注重農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

為改良土壤以提高土地生產(chǎn)力，1980年日本政府通過(guò)《增進(jìn)農(nóng)用地利用法》，主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)為農(nóng)林水產(chǎn)省和都道府縣。其中，農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)制定促進(jìn)土地生產(chǎn)力的基本方針，主要包括土壤性質(zhì)的改善目標(biāo)及與改善土壤使用材料、耕耘平整土地等相關(guān)的基本事項(xiàng)，都道府縣根據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)大臣的基本方針指定土地生產(chǎn)力促進(jìn)地區(qū)，對(duì)各促進(jìn)地區(qū)的土壤性質(zhì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況等進(jìn)行對(duì)策調(diào)查，對(duì)農(nóng)田土壤性質(zhì)的改善成果進(jìn)行調(diào)查或現(xiàn)場(chǎng)檢查。1984年，日本再次修改《農(nóng)振法》，增加了促進(jìn)農(nóng)用地有效綜合利用、改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村生活環(huán)境等內(nèi)容，完善了由市町村實(shí)施的土地交換合并制度，為最佳農(nóng)用開(kāi)發(fā)地、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化設(shè)施用地、生活環(huán)境設(shè)施用地提供了法律保障。

(四)全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展期的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資(20世紀(jì)90年代以來(lái))

這一時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，愿意從事農(nóng)業(yè)的年輕人越來(lái)越少，“周末農(nóng)業(yè)”、“老人農(nóng)業(yè)”現(xiàn)象日益成為阻礙日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重問(wèn)題。為此，這一階段的農(nóng)業(yè)政策與法律在注重農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的同時(shí)，更側(cè)重于促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)的強(qiáng)化，特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育。另外，隨著日本加入WTO，日本農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)逐漸形成了本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品直接與海外農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力、培育農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，成為日本中央政府扶持農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)。這一階段的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)相關(guān)法律還著重于推動(dòng)地方分權(quán)，提高地方政府在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的積極性。

1993年，日本頒布《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)促法》)，其目的不再是“增進(jìn)農(nóng)用地的利用”，而是“促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)的強(qiáng)化”，“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”替代“農(nóng)用地”成為政策對(duì)象。促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化的主體為都道府縣和市町村，而各種事業(yè)實(shí)施主體則是農(nóng)地保有合理化法人、市町村、改善農(nóng)用地利用團(tuán)體和特定農(nóng)業(yè)法人等，形成了由各級(jí)組織分工負(fù)責(zé)的、相互配合協(xié)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)。1998年和2000年，日本分別對(duì)《農(nóng)地法》和《農(nóng)振法》進(jìn)行了修改。修訂后的《農(nóng)地法》賦予都道府縣知事更大的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限，使轉(zhuǎn)用審批基準(zhǔn)法制化；《農(nóng)振法》進(jìn)一步擴(kuò)大都道府縣知事制定農(nóng)業(yè)振興地域建設(shè)方針以及市町村制定農(nóng)業(yè)振興建設(shè)計(jì)劃中農(nóng)業(yè)振興建設(shè)的權(quán)限，如保護(hù)農(nóng)地、確保農(nóng)業(yè)人的培養(yǎng)以及設(shè)施建設(shè)等，使中央政府、都道府縣、市町村各級(jí)政府的農(nóng)村地域計(jì)劃與投資管理制度更加完善。

2000年后，基于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)比較完備的現(xiàn)狀，日本政府支持政策重心由農(nóng)業(yè)基本建設(shè)轉(zhuǎn)為促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)的強(qiáng)化，特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資相應(yīng)減少。

二、日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資體系的現(xiàn)實(shí)特征

日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資有效運(yùn)行的關(guān)鍵在于建立了完備的法律體系，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資主體多元化且職責(zé)分工明確，政府和金融機(jī)構(gòu)提供了有力的資金支持，國(guó)家自上而下地設(shè)計(jì)了農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，市場(chǎng)自下而上地提出農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資具體項(xiàng)目，實(shí)施科學(xué)透明的項(xiàng)目管理流程。這些因素共同保障了日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的有效運(yùn)行。日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資體系的現(xiàn)實(shí)特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)完備的法律體系為農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資提供了制度保障

日本構(gòu)建了完備的法律體系以保障農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的順利進(jìn)行。目前，日本實(shí)行的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)制度體系由《農(nóng)業(yè)基本法》、《農(nóng)地法》、《農(nóng)促法》、《農(nóng)振法》、《土地改良法》、《增進(jìn)農(nóng)用地利用法》等法律和與之相配套的規(guī)章制度組成，在不同的階段承擔(dān)著不同的使命，促使日本農(nóng)業(yè)不斷向前發(fā)展。1950年的第一版《農(nóng)地法》使耕者有其田，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性；1961年的《農(nóng)業(yè)基本法》和1962年的《農(nóng)地法》修正案致力于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)的規(guī)?；ㄔO(shè)投資奠定了基礎(chǔ)；1969年的《農(nóng)振法》確保了工業(yè)大發(fā)展背景下農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)投資的持續(xù)發(fā)展；《土地改良法》及其多次修正案以及1980年的《增進(jìn)農(nóng)用地利用法》引導(dǎo)了農(nóng)用土地改良、農(nóng)業(yè)給排水工程、農(nóng)用道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)區(qū)劃整理等農(nóng)業(yè)田間建設(shè)投資項(xiàng)目的具體運(yùn)行；1993年的《農(nóng)促法》則側(cè)重于促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)的強(qiáng)化；1998年的《農(nóng)地法》修正案和2000年的《農(nóng)振法》修正案推動(dòng)了地方分權(quán)，提高了地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的自主性和積極性。這些法律為日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的順利進(jìn)行提供了制度保障。

(二)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資主體多元化且職責(zé)分工明確

日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資主體包括日本政府機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)協(xié)同組合(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)協(xié)”)和農(nóng)民。其中，日本政府機(jī)構(gòu)分為中央政府和地方政府，中央政府中主管農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的部門(mén)是農(nóng)林水產(chǎn)省，主要負(fù)責(zé)政策制定、預(yù)算編制、項(xiàng)目審核立項(xiàng)、預(yù)算發(fā)放項(xiàng)目監(jiān)督與項(xiàng)目驗(yàn)收等；地方政府分為都道府縣和市町村兩個(gè)級(jí)別，每個(gè)級(jí)別中的組織機(jī)構(gòu)都是自治體，主要根據(jù)中央政府的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)方針向上申報(bào)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目，獲得相應(yīng)投資后實(shí)施完成農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目，向上匯報(bào)并公開(kāi)完成基本建設(shè)項(xiàng)目情況，并負(fù)擔(dān)一定比例的投資資金。農(nóng)協(xié)是日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資體系中的重要主體，在農(nóng)業(yè)投資管理上有三個(gè)特點(diǎn)：一是農(nóng)協(xié)本身?yè)碛薪鹑跈C(jī)構(gòu)，可向農(nóng)戶吸收存款、發(fā)放貸款，但一般限于生產(chǎn)資料購(gòu)置資金、流動(dòng)資金及少量的固定資產(chǎn)建設(shè)資金；二是農(nóng)協(xié)需要中央政府財(cái)政補(bǔ)貼資金，用于為農(nóng)戶提供金融貸款；三是農(nóng)協(xié)自身也需要中央政府投資，以開(kāi)展市場(chǎng)、流通、基地等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高服務(wù)能力。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目的投資資金由政府全額負(fù)擔(dān)，具體建設(shè)任務(wù)和后期維護(hù)任務(wù)由市町村、都道府縣、農(nóng)林水產(chǎn)省或社會(huì)團(tuán)體組織來(lái)完成，項(xiàng)目實(shí)施地農(nóng)戶只需要提出基本建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)，按照程序征求其他相關(guān)農(nóng)戶的同意，并在項(xiàng)目建成后參加項(xiàng)目驗(yàn)收。

(三)政府為農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資提供強(qiáng)有力的財(cái)政支持

自20世紀(jì)60年代起，日本經(jīng)濟(jì)騰飛進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列，積累了大量財(cái)富，政府有能力也有意愿進(jìn)行農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資。中央政府每制訂一項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策，都會(huì)配備相應(yīng)的資金，因此農(nóng)業(yè)政策保持著較高的兌現(xiàn)率。在日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資主體中，政府是日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的主要投資者。中央政府財(cái)政直接投資主要用于農(nóng)田水利建設(shè)和農(nóng)田改造，是土地改良區(qū)建設(shè)投資資金的主要來(lái)源。除為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村公共事業(yè)提供全額資金外，日本政府對(duì)私人發(fā)展農(nóng)業(yè)設(shè)施也給予超過(guò)投資總額50%的補(bǔ)助。具體來(lái)看，日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資項(xiàng)目根據(jù)管轄權(quán)不同，主要分為兩類(lèi)：各級(jí)農(nóng)政部門(mén)主導(dǎo)的項(xiàng)目(分為中央、都道府縣、市町村三級(jí))和個(gè)人、企業(yè)、社團(tuán)主導(dǎo)的項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目投資構(gòu)成與項(xiàng)目的管轄權(quán)直接相關(guān)，由國(guó)家層面負(fù)責(zé)的國(guó)營(yíng)事業(yè)項(xiàng)目，基本建設(shè)投資由國(guó)家100%解決；由都道府縣負(fù)責(zé)的基本建設(shè)項(xiàng)目，中央政府投資占全部投資的50%，都道府縣本級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)其余的50%；由市町村負(fù)責(zé)的基本建設(shè)項(xiàng)目，中央政府投資占全部投資的50%，都道府縣和市町村分別承擔(dān)全部投資的25%；由企業(yè)、個(gè)人等其他團(tuán)體負(fù)責(zé)的基本建設(shè)項(xiàng)目，中央政府投資占全部投資的50%，都道府縣承擔(dān)全部投資的25%，市町村和項(xiàng)目單位共同承擔(dān)剩余的25%；此外，項(xiàng)目單位自籌部分資金，還可以獲得政策金融公庫(kù)的長(zhǎng)期低息貸款。

表1給出了1960-2015年日本政府農(nóng)業(yè)投資情況。2015年，日本農(nóng)業(yè)預(yù)算投資為2.3萬(wàn)億日元，占國(guó)家預(yù)算總額的2.4%，其中農(nóng)業(yè)農(nóng)村固定資產(chǎn)投資額為0.27萬(wàn)億日元，占農(nóng)業(yè)預(yù)算投資的11.9%，占比較高。1960-2015年間，日本農(nóng)業(yè)預(yù)算投資、農(nóng)業(yè)農(nóng)村固定資產(chǎn)投資均呈現(xiàn)先升后降的態(tài)勢(shì)，在20世紀(jì)90年代達(dá)到高峰，2000年分別達(dá)到3.4萬(wàn)億日元、1.1萬(wàn)億日元。二者所占比例也大體呈現(xiàn)先升后降的態(tài)勢(shì)，農(nóng)業(yè)預(yù)算投資占國(guó)家預(yù)算總額的比例由1975年的10.2%逐步降至2015年的2.4%，農(nóng)業(yè)農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占農(nóng)業(yè)預(yù)算的比例在20世紀(jì)90年代達(dá)到高峰，為32.9%，但2015年已降至11.9%。日本通過(guò)長(zhǎng)期穩(wěn)定的中央財(cái)政直接投資建成了完善的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，為農(nóng)業(yè)高效發(fā)展提供了基礎(chǔ)保障。

表1 1960-2015年日本政府農(nóng)業(yè)投資情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：農(nóng)林水產(chǎn)省[16-17]。

① 農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備事業(yè)投資是指日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備事業(yè)的公共預(yù)算，覆蓋農(nóng)田的大區(qū)劃分、老化設(shè)施的修復(fù)、農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化、農(nóng)村地區(qū)的國(guó)土堅(jiān)韌化、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、農(nóng)村地區(qū)水路管道化、老化的農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的長(zhǎng)壽命化耐震化等項(xiàng)目。

(四)農(nóng)業(yè)金融系統(tǒng)為農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資提供堅(jiān)實(shí)的金融支撐

為了保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資金需求，日本政府在19世紀(jì)50年代立法創(chuàng)建了政策性金融和合作性金融。政策性金融是政府全額投資組建的金融機(jī)構(gòu)。日本政府全額投資成立農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)，承擔(dān)日本農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面貸款任務(wù)，與政府施政目標(biāo)緊密配合*政策性金融對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行長(zhǎng)期低息貸款，平均貸款年限20年，最長(zhǎng)可達(dá)55年，平均貸款利率3.89%。在貸款期限內(nèi)，貸款利率一般固定不變，但在特殊情況下貸款戶還可申請(qǐng)減息，由此造成的利息損失，農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)可獲得政府成立的“農(nóng)林漁業(yè)振興基金”補(bǔ)償。。合作性金融是政府補(bǔ)貼的農(nóng)協(xié)金融機(jī)構(gòu)，承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通等各環(huán)節(jié)貸款，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金需求*對(duì)農(nóng)業(yè)金融資金，國(guó)家給予利息補(bǔ)貼、損失補(bǔ)貼和債務(wù)補(bǔ)貼。農(nóng)協(xié)金融機(jī)構(gòu)以此為基礎(chǔ)，用存款利率高于貸款利率的方法，吸引農(nóng)民將手中的閑置資金最大限度地存在農(nóng)協(xié)金融機(jī)構(gòu)，把分散的資金集中起來(lái)解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的大量資金，其差額由政府給予補(bǔ)償。。農(nóng)協(xié)金融機(jī)構(gòu)提供的低息長(zhǎng)期貸款為農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)提供了充足的資金，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)村金融體系的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府財(cái)政注入資金扶持農(nóng)協(xié)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村貸款給予各種財(cái)政補(bǔ)貼，并為彌補(bǔ)農(nóng)協(xié)金融機(jī)構(gòu)的貸款損失設(shè)立專(zhuān)門(mén)的基金。而農(nóng)協(xié)金融與農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)的主要區(qū)別在于：農(nóng)協(xié)金融屬合作性金融，是農(nóng)業(yè)金融體系的主體；農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)屬政策性金融，作為農(nóng)業(yè)金融體系的補(bǔ)充。總的來(lái)說(shuō)，二者功能各有側(cè)重，合作金融機(jī)構(gòu)主要提供借換型住宅貸款、農(nóng)機(jī)倉(cāng)儲(chǔ)貸款、加工貸款、經(jīng)營(yíng)貸款、信用卡借貸、教育貸款等有針對(duì)性的產(chǎn)品；政策性金融機(jī)構(gòu)——農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)的業(yè)務(wù)始終根據(jù)農(nóng)業(yè)不同發(fā)展時(shí)期對(duì)投融資的需求進(jìn)行調(diào)整，由最初支持生產(chǎn)性基礎(chǔ)建設(shè)逐步擴(kuò)展到對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)改良、農(nóng)產(chǎn)品加工流通等各領(lǐng)域的支持，但始終集中在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率上，最大限度地發(fā)揮了政策性金融對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的支持作用。

2015年，日本農(nóng)林漁業(yè)金庫(kù)農(nóng)業(yè)貸款總額為1.5萬(wàn)億日元，其中農(nóng)業(yè)基本建設(shè)相關(guān)貸款額為0.2萬(wàn)億日元，占比13.3%。2000-2015年間，由于日本的農(nóng)業(yè)發(fā)展重心已由農(nóng)業(yè)基本建設(shè)轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)的改善，日本農(nóng)林漁業(yè)金庫(kù)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)貸款額及其占農(nóng)業(yè)貸款比例持續(xù)下降，貸款額由1.2萬(wàn)億日元降為0.2萬(wàn)億日元，降幅83.3%，占農(nóng)業(yè)貸款的比例也由50.0%降為13.3%。2000-2015年日本農(nóng)林漁業(yè)金庫(kù)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)貸款情況見(jiàn)表2。

表2 2000-2015年日本農(nóng)林漁業(yè)金庫(kù)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)貸款情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：農(nóng)林中金総合研究所[18]。

(五)根據(jù)國(guó)家長(zhǎng)期計(jì)劃和市場(chǎng)機(jī)制制定農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資規(guī)劃

為了有計(jì)劃地實(shí)施農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資事業(yè)，農(nóng)林水產(chǎn)大臣在聽(tīng)取“食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村”政策審議會(huì)的意見(jiàn)后，根據(jù)政令的規(guī)定擬定長(zhǎng)期計(jì)劃，并交內(nèi)閣審議通過(guò)。長(zhǎng)期計(jì)劃既要符合加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值、有選擇地?cái)U(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，也要符合有利于環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源綜合開(kāi)發(fā)和利用以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則。長(zhǎng)期計(jì)劃具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性和可行性，針對(duì)農(nóng)林水產(chǎn)省規(guī)定的每一項(xiàng)事業(yè)的類(lèi)別，對(duì)計(jì)劃期間相關(guān)事業(yè)的實(shí)施目標(biāo)及事業(yè)規(guī)模等給予具體的規(guī)定，主要內(nèi)容包括“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村課題和土地改良事業(yè)的基本方針”、“政策課題達(dá)成的目標(biāo)和具體措施”、“事業(yè)的類(lèi)別、目標(biāo)、工作量”、“計(jì)劃期間注意事項(xiàng)”等。相關(guān)行政部門(mén)長(zhǎng)官及都道府縣知事也參與到國(guó)家長(zhǎng)期計(jì)劃的制定中，農(nóng)林水產(chǎn)大臣制定長(zhǎng)期計(jì)劃草案時(shí)必須聽(tīng)取他們的意見(jiàn)。自上而下的國(guó)家長(zhǎng)期計(jì)劃制定方式使農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資服從國(guó)家長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃。

國(guó)家長(zhǎng)期計(jì)劃的制定是由上至下的，而具體投資項(xiàng)目的提出則是由下至上的。在國(guó)家長(zhǎng)期計(jì)劃制定完成之后，地方政府、農(nóng)協(xié)、企業(yè)或農(nóng)戶會(huì)根據(jù)該計(jì)劃和自身的實(shí)際需求提出具體的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資項(xiàng)目申請(qǐng)并逐級(jí)上報(bào)。相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)這些項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行評(píng)價(jià)并提出意見(jiàn)，國(guó)家參考這些意見(jiàn)做出總體設(shè)計(jì)規(guī)劃，最終下達(dá)確定的投資項(xiàng)目和配套資金。這種自下而上的項(xiàng)目申報(bào)制度使每個(gè)項(xiàng)目都真實(shí)地反映項(xiàng)目單位的需求，項(xiàng)目單位實(shí)施過(guò)程中積極性高，項(xiàng)目實(shí)施后效果顯著，有效地避免項(xiàng)目資金被挪用，最大程度杜絕項(xiàng)目贅余部分投資。

(六)科學(xué)公開(kāi)的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目管理流程保障了項(xiàng)目的投資效果

日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資項(xiàng)目有系統(tǒng)完備的項(xiàng)目管理流程，從制定、實(shí)施、驗(yàn)收、評(píng)價(jià)到監(jiān)督過(guò)程都有相關(guān)的章程規(guī)定。如上節(jié)所述，政府和市場(chǎng)主體共同制定農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃，確保規(guī)劃反映實(shí)際需求；隨后，由第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工進(jìn)行招投標(biāo)；在項(xiàng)目施工階段，根據(jù)項(xiàng)目管理級(jí)別，相應(yīng)審批部門(mén)委派的項(xiàng)目監(jiān)管員全程參與監(jiān)管，保證項(xiàng)目的施工質(zhì)量，項(xiàng)目實(shí)施主體定期派員前往施工現(xiàn)場(chǎng)檢查項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展，現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量、拍照和記錄，存入項(xiàng)目檔案；項(xiàng)目完成后，實(shí)施主體組織大學(xué)知名教授、業(yè)內(nèi)專(zhuān)家、申請(qǐng)農(nóng)戶、新聞媒體等人員組成驗(yàn)收組，完成項(xiàng)目驗(yàn)收；農(nóng)林水產(chǎn)大臣根據(jù)“農(nóng)林水產(chǎn)省政策評(píng)價(jià)基本計(jì)劃”及“農(nóng)林水產(chǎn)省政策評(píng)價(jià)實(shí)施計(jì)劃”對(duì)所有項(xiàng)目實(shí)施事前、事中、事后評(píng)價(jià)；農(nóng)林水產(chǎn)省、都道府縣和市町村各級(jí)政府的農(nóng)業(yè)主管部門(mén)通過(guò)部門(mén)窗口和網(wǎng)站及時(shí)公開(kāi)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資項(xiàng)目信息，以便公眾對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。

圖1簡(jiǎn)繪了日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資項(xiàng)目的運(yùn)行體系框架。

圖1 日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資項(xiàng)目運(yùn)行體系

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)財(cái)政資金投入與管理的現(xiàn)狀分析* 在國(guó)家層面，由于目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不能分離出國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資數(shù)據(jù)，本小節(jié)只能用運(yùn)用國(guó)家財(cái)政農(nóng)業(yè)支出(含農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資支出)來(lái)說(shuō)明國(guó)家層面農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的管理和使用的現(xiàn)狀。

財(cái)政資金投入是農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的主要資金來(lái)源。為了強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，我國(guó)持續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的財(cái)政投入，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展提供了穩(wěn)定的資金支持，但是面對(duì)復(fù)雜變化的農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)環(huán)境和投資需求，財(cái)政資金投入仍然不足。與此同時(shí)，國(guó)家層面的財(cái)政資金管理和使用格局又造成不同部委間的涉農(nóng)投資缺乏清晰的統(tǒng)一規(guī)劃，管理職責(zé)交叉重復(fù)，難以協(xié)調(diào)整合。本應(yīng)由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門(mén)管理和使用的資金過(guò)于分散，難以滿足支持農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的需要，也造成了一定程度上的職能“缺位”，影響了有限財(cái)政資金的投資效率和效益，難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。我國(guó)亟需從源頭上對(duì)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)或不同層級(jí)政府的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資進(jìn)行整合，并相應(yīng)調(diào)整職責(zé)分工。

(一)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)資金規(guī)模不斷擴(kuò)大

國(guó)家財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)支出主要分為四大類(lèi)：支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)，糧食、良種、農(nóng)資、農(nóng)機(jī)具等四項(xiàng)補(bǔ)貼，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出以及除前三類(lèi)以外的其他支出。其中，支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出均含有農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入。支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)包括對(duì)農(nóng)村舉辦的小型農(nóng)田水利和打井、噴灌等的補(bǔ)助費(fèi)，對(duì)農(nóng)村水土保持措施的補(bǔ)助費(fèi)，對(duì)農(nóng)村舉辦的小水電站的補(bǔ)助費(fèi)，特大抗旱的補(bǔ)助費(fèi)，農(nóng)村開(kāi)荒補(bǔ)助費(fèi)，扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資金，農(nóng)村農(nóng)技推廣和植保補(bǔ)助費(fèi)，農(nóng)村草場(chǎng)和畜禽保護(hù)補(bǔ)助費(fèi)，農(nóng)村造林和林木保護(hù)補(bǔ)助費(fèi)，農(nóng)村水產(chǎn)補(bǔ)助費(fèi)，發(fā)展糧食生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金，其中大部分都屬于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)資金。農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出主要是面向全體農(nóng)村成員，以提高農(nóng)村居民文化素質(zhì)、改善農(nóng)村居民生活質(zhì)量和生活環(huán)境為目標(biāo)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供各種公共服務(wù)的各項(xiàng)支出，主要包括對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育和職業(yè)教育、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村社會(huì)保障體系如農(nóng)村低保和養(yǎng)老保險(xiǎn)等、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村道路交通建設(shè)等方面的投入，其中在農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村道路交通建設(shè)等方面的投入屬于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)資金。

2007-2012年，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)支出從4318.30億元增長(zhǎng)到9915.21億元(2007年不變價(jià)，下同)，漲幅129.61%，年均增長(zhǎng)18.09%。其中各類(lèi)支出規(guī)模都增長(zhǎng)了1倍以上，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出更是增長(zhǎng)了2倍。2007-2012年支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)增長(zhǎng)了112.58%，年均增長(zhǎng)16.28%；四項(xiàng)補(bǔ)貼支出增長(zhǎng)了156.05%，年均增長(zhǎng)20.69%；農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出增長(zhǎng)了201.84%，年均增長(zhǎng)24.73%。這表明我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)投入總量有極大地提升，歷年平均增長(zhǎng)速度保持了一個(gè)較高的水平，較好地保障了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資金需求。詳見(jiàn)表3。

表3 2007-2012年我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)歷年《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》整理計(jì)算*由于2014年《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》中財(cái)政支農(nóng)支出的數(shù)據(jù)也只統(tǒng)計(jì)到2012年，2015年《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》中財(cái)政支農(nóng)支出數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生較大變化；為了保證數(shù)據(jù)的可比性，本文涉及到財(cái)政支農(nóng)支出的分析中統(tǒng)一將數(shù)據(jù)選取到2012年。另外，為了保證數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的完整性，表3中還列示了“糧食、農(nóng)資、良種、農(nóng)機(jī)具四項(xiàng)補(bǔ)貼”數(shù)據(jù)。。

(二)涉農(nóng)財(cái)政資金管理部門(mén)眾多

就國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，有將近20個(gè)部門(mén)可以安排使用財(cái)政涉農(nóng)資金，除財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委兩個(gè)綜合性部門(mén)外，還包括農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、教育部、交通部、水利部、科技部、文化部、民政部、勞動(dòng)與社會(huì)保障部、國(guó)土資源部、信息產(chǎn)業(yè)部、中國(guó)人民銀行和國(guó)家人口與計(jì)劃生育委員會(huì)等，另外還包括國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家林業(yè)局和國(guó)家電網(wǎng)公司等部委級(jí)機(jī)構(gòu)*限于篇幅的限制，“國(guó)務(wù)院各部委財(cái)政涉農(nóng)資金管理和使用情況”沒(méi)有詳細(xì)列出；如有需要，可以向作者索要。。

(三)涉農(nóng)財(cái)政資金投入有限，而且使用分散

近年來(lái)國(guó)家不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，擴(kuò)大對(duì)“三農(nóng)”領(lǐng)域的投入規(guī)模，但相對(duì)于國(guó)家財(cái)政總體支出來(lái)說(shuō)，財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的支出相對(duì)有限。圖2給出了2007-2012年我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出和財(cái)政總支出對(duì)比情況。2007年我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出與財(cái)政總支出分別為4318.3億元、49781.35億元，2012年漲至10556.28億元、107332.7億元；財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比例由8.7%漲至9.8%，近幾年也基本維持在該水平。雖然近幾年來(lái)對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出在絕對(duì)數(shù)量上有一定增長(zhǎng)，但是仍然是相對(duì)有限的。

萬(wàn)億規(guī)模的涉農(nóng)財(cái)政資金由將近20個(gè)部委管理使用，若簡(jiǎn)單地進(jìn)行算術(shù)平均，則每個(gè)部委可使用的資金規(guī)模僅有500億元。雖然各部門(mén)實(shí)際所能使用的資金規(guī)模有大有小，但仍能反映出我國(guó)涉農(nóng)財(cái)政資金投入的使用嚴(yán)重分散，極大地影響到涉農(nóng)財(cái)政資金的使用效率。當(dāng)涉農(nóng)財(cái)政資金投入規(guī)模越來(lái)越大，效率損失就會(huì)越嚴(yán)重，涉農(nóng)財(cái)政資金整合工作勢(shì)在必行。

圖2 2007-2012年我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出和財(cái)政總支出對(duì)比情況數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》。

四、對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的借鑒與啟示

我國(guó)正不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資力度。雖然日本的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境與我國(guó)不盡相同，但我國(guó)在農(nóng)業(yè)方面與日本具有相似的自然稟賦，日本的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資體系值得借鑒?；趯?duì)日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資體系的歷史演進(jìn)和現(xiàn)實(shí)特征的分析，可以得到以下借鑒與啟示：

(一)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資需要完善的法律體系提供制度保障

農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資是一項(xiàng)龐大的工程，構(gòu)建完備的法律體系為其提供充分的制度保障，對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)做出明確的規(guī)定，使參與各方有法可依，更好地行使權(quán)力和履行義務(wù)，減少農(nóng)業(yè)投資的隨意性，有利于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的順利完成。在日本，有關(guān)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)和投資方面的法律法規(guī)門(mén)類(lèi)健全、綜合配套、結(jié)構(gòu)科學(xué)、體系完整，這些法律構(gòu)成縱橫交織的制度體系，互為支撐。每個(gè)法律都有相應(yīng)的配套實(shí)施細(xì)則，制度規(guī)范的對(duì)象明確，條款詳實(shí)，可操作性強(qiáng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目資金申請(qǐng)、項(xiàng)目論證、實(shí)施管理等方面事事“有法可依”，為其順利實(shí)施提供了有力的制度保障。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的相關(guān)法律體系尚不完善，要將政府投資的目的、內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制都以法律的形式確定下來(lái)，規(guī)范政府投資行為，尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，從法律層面理清各級(jí)政府的職權(quán)，規(guī)范其事權(quán)和財(cái)權(quán)；加快建立健全投資法律體系的進(jìn)程，通過(guò)立法來(lái)規(guī)范農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資，各級(jí)政府在進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資時(shí)以法律為準(zhǔn)繩，有助于提高農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的效率和效益。

(二)改革涉農(nóng)管理體制，從源頭上解決體制問(wèn)題

在不斷改革中，日本政府充分考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)及市場(chǎng)的需要，拓展管理的深度和廣度，囊括農(nóng)業(yè)及相關(guān)的平行產(chǎn)業(yè)，形成了較為完善的“大部制”農(nóng)業(yè)行政管理體制，農(nóng)林水產(chǎn)省作為主要管理者，負(fù)責(zé)最主要的管理和運(yùn)作工作。實(shí)踐表明，“大部制”的農(nóng)業(yè)行政管理體制能夠?qū)崿F(xiàn)一體化管理，提高農(nóng)業(yè)投資的效率，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的促進(jìn)作用，使農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資和農(nóng)業(yè)發(fā)展計(jì)劃相匹配，順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，避免重復(fù)建設(shè)造成的資源浪費(fèi)以及投資分散造成的效率低下。我國(guó)應(yīng)借助行政管理體制和財(cái)稅體制改革的契機(jī)，整合中央政府涉農(nóng)管理機(jī)構(gòu)，推動(dòng)權(quán)力轉(zhuǎn)移合并，建立“大部制”的農(nóng)業(yè)管理體制，將與農(nóng)業(yè)相關(guān)的事務(wù)交由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理，最終形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢的農(nóng)業(yè)管理體制，從源頭上改變政府農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資條塊分割、各自為政的局面。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)“大部制”牽涉到各方利益，需要各部門(mén)不斷協(xié)商，研究具體的改革方案。同時(shí)，整合不同管理部門(mén)的相關(guān)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資專(zhuān)項(xiàng)，優(yōu)化涉農(nóng)投資結(jié)構(gòu)和資金投放領(lǐng)域。地方政府的資金整合工作應(yīng)借由中央大部制改革的契機(jī)，從根本上解決其面臨的深層次問(wèn)題，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立的內(nèi)部機(jī)制，通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，降低管理成本，提高部門(mén)運(yùn)行效率，為農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資項(xiàng)目有效、順利實(shí)施提供體制上的保證。

(三)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資需要政府和社會(huì)提供強(qiáng)有力的財(cái)政與金融支撐

農(nóng)業(yè)基本建設(shè)需要大量的資金投入。由于我國(guó)農(nóng)戶收入水平低，支付能力弱，無(wú)力承擔(dān)大額的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的推進(jìn)需要中央政府和地方政府提供全額或者絕大部分的財(cái)政投入，以保障農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資需求。同時(shí)，政府還應(yīng)通過(guò)政策扶持，創(chuàng)新財(cái)政投入方式，如積極探索“PPP”模式(即公私合作模式)，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)與政府進(jìn)行合作，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，共同參與公共設(shè)施建設(shè)，減輕政府財(cái)政預(yù)算壓力，促進(jìn)投資主體的多元化，推動(dòng)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理等方面的創(chuàng)新，提高農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資效率與效益。此外，農(nóng)村金融系統(tǒng)對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的支持作用也愈發(fā)重要，完善的農(nóng)村金融系統(tǒng)可為農(nóng)戶的生產(chǎn)生活提供豐富的金融產(chǎn)品，滿足不同類(lèi)型農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目的資金需求，為農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目提供更加全面的資金支持，促進(jìn)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的繁榮發(fā)展。

(四)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資需要政府制定統(tǒng)一投資規(guī)劃和多方積極參與

農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資是一項(xiàng)規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)工程，涉及多個(gè)部門(mén)和多方利益，需要政府進(jìn)行統(tǒng)一、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。在中央層面，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)可根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，編制農(nóng)林牧漁等產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施(如水利、生態(tài)、道路等)建設(shè)規(guī)劃、主要建設(shè)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，提出指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，明確中央政府支農(nóng)的領(lǐng)域、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，各類(lèi)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，合理布局，形成一個(gè)有機(jī)整體。在全國(guó)性發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)下，地方政府以縣為基本單元，對(duì)政府涉農(nóng)投資的主要領(lǐng)域制定高標(biāo)準(zhǔn)的縣級(jí)發(fā)展規(guī)劃，與國(guó)家發(fā)展目標(biāo)相銜接。此外，在因地制宜地制定建設(shè)方案時(shí)，既需要中央政府的總體規(guī)劃和地方政府的全力配合，也需要涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)戶的積極參與。因此，我國(guó)應(yīng)盡快建立起有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制與健全的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政管理一體化；同時(shí)搭建促進(jìn)多方緊密溝通與合作的平臺(tái)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制鼓勵(lì)涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)戶積極參與農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資，促進(jìn)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的健康持續(xù)進(jìn)行。

(五)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資需要構(gòu)建科學(xué)透明的項(xiàng)目管理流程

科學(xué)透明的項(xiàng)目管理流程能夠提高農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資績(jī)效。事前公開(kāi)審批情況，事中完善運(yùn)行監(jiān)控，各階段進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，及時(shí)向社會(huì)大眾公開(kāi)項(xiàng)目信息并接受公眾監(jiān)督，有利于提高農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目的完成質(zhì)量、保證項(xiàng)目資金使用的安全和效率。日本農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的項(xiàng)目管理方法較為系統(tǒng)、科學(xué)，如進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量、拍照和記錄并建立項(xiàng)目檔案，組織大學(xué)教授、業(yè)內(nèi)專(zhuān)家、申請(qǐng)農(nóng)戶、新聞媒體等人員組成驗(yàn)收組完成項(xiàng)目驗(yàn)收，農(nóng)林水產(chǎn)省進(jìn)行事前、事中、事后評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，各農(nóng)業(yè)主管部門(mén)通過(guò)窗口和網(wǎng)站及時(shí)公開(kāi)項(xiàng)目信息等，都值得我們參考和借鑒。由此，我國(guó)在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中，需通過(guò)以下幾個(gè)方面來(lái)健全農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的監(jiān)督機(jī)制：一是引入獨(dú)立第三方對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資進(jìn)行監(jiān)督，建立常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制；二是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)行業(yè)主管部門(mén)和投資受益對(duì)象對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的監(jiān)督作用；三是保障農(nóng)戶對(duì)相關(guān)政策執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)，尊重農(nóng)戶的主體地位。

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(本文責(zé)編：辛城)

TheInvestmentSystemforJapan’sAgriculturalInfrastructureConstruction:Evolution,CharacteristicsandImplications

MAO Shi-ping1, GONG Ya-ting2

(1.InstituteofAgriculturalEconomicsandDevelopment,ChineseAcademyofAgriculturalSciences,Beijing100081,China; 2.DepartmentofEconomics,UniversityofWisconsin-Madison,Madison,Wisconsin53706,USA)

From later twentieth century, Japan started establishing and completing the investment system of agricultural infrastructure, which provided a solid foundation for the development of agriculture and the supply of agricultural products. As Japan has the similar agricultural endowment as China, it is significant to learn from Japan’s experience. The paper took an insight into the historical development of Japan’s investment system of agricultural infrastructure, analyzed its practical characteristics, and summed up some practical and applicable revelations for China.

agricultural infrastructure; investment system; investors; Japan

2017-04-28

2017-09-25

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)農(nóng)業(yè)科研院所科技創(chuàng)新效率研究”(71373263)；農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)研究項(xiàng)目“整合財(cái)政農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入問(wèn)題研究”(201518)；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)企業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化效率研究：基于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力的視角”(71673275)；中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技創(chuàng)新工程(ASTIP-IAED-2017- 05)。

毛世平(1968-)，男，山東平度人，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所科研管理處處長(zhǎng)、研究員、博士生導(dǎo)師，博士，研究方向：農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)、科技政策。

F313

A

1002-9753(2017)10-0001-11