浙江省海洋空間規(guī)劃 “多規(guī)合一”的現(xiàn)狀、問題與重構(gòu)

羅成書，周世鋒

（浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院，浙江 杭州 310000）

浙江省海洋空間規(guī)劃 “多規(guī)合一”的現(xiàn)狀、問題與重構(gòu)

羅成書，周世鋒

（浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院，浙江 杭州 310000）

海洋空間是一個(gè) “生命共同體”，整體性地保護(hù)與開發(fā)才能發(fā)揮資源的最大效應(yīng)。當(dāng)前，各類海洋空間規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)銜接，對(duì)海域、海島、岸線的功能定位與開發(fā)導(dǎo)向時(shí)有沖突，加快推進(jìn)海洋 “多規(guī)合一”十分必要。從海洋空間規(guī)劃體系演變機(jī)理及現(xiàn)狀問題著手，研究海洋空間規(guī)劃 “多規(guī)合一”的可行路徑。建議以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃作為頂層規(guī)劃，并進(jìn)行目標(biāo)和空間管制方面內(nèi)容拓展，建立 “縱向協(xié)調(diào)、橫向銜接”的 “多規(guī)合一”海洋空間規(guī)劃體系，建立完善的公共信息平臺(tái)、規(guī)劃管理體系、法律法規(guī)體系。

海洋空間規(guī)劃（MSP）；多規(guī)合一；浙江省

引 言

海洋是一個(gè)與河流、陸地聯(lián)系在一起的“生命共同體”，具有空間上廣延性，地理形態(tài)、物理形態(tài)、化學(xué)品質(zhì)復(fù)雜性等特征，是由多樣的生物編織起來的生命網(wǎng)絡(luò)世界[1]。浙江省管轄海域面積26萬平方千米，海岸線總長(zhǎng)約6 700千米，灘涂資源面積近26.7萬公頃，面積500平方米以上海島2 878個(gè)，海洋資源居全國(guó)前列。近年來，針對(duì)不同海洋區(qū)域和不同問題，浙江省已經(jīng)制定了一系列規(guī)劃，組成了一個(gè)多層次的規(guī)劃體系，共同管理海洋空間，按類型主要包括海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、海島規(guī)劃等一系列海洋空間規(guī)劃（marine spatial planning，MSP）。多規(guī)合一，是近年國(guó)家基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃“兩規(guī)”或“三規(guī)”合一的實(shí)踐基礎(chǔ)而提出的全新戰(zhàn)略舉措。黨的十八屆三中全會(huì)以來，國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)多次提出“要加快規(guī)劃體制改革，健全空間規(guī)劃體系，積極推進(jìn)‘多規(guī)合一’”。目前，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界對(duì)“多規(guī)合一”的研究主要集中于陸域空間，而忽略了海洋空間。相較于陸域空間，海洋空間規(guī)劃起步較晚，規(guī)劃體系和規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制更不完善，加快推進(jìn)海洋空間規(guī)劃體系的“多規(guī)合一”、實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”尤顯必要。本文基于“多規(guī)合一”視角，在浙江“多規(guī)合一”國(guó)家試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，梳理浙江海洋空間規(guī)劃體系的形成與發(fā)展過程及存在的問題，提出浙江海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的思路、路徑及保障體系，供全國(guó)其他沿海省市借鑒。

1 浙江省海洋空間規(guī)劃體系現(xiàn)狀概述

1.1 浙江省海洋空間規(guī)劃體系的演進(jìn)過程

海洋空間規(guī)劃是海洋規(guī)劃體系之下的子規(guī)劃。海洋規(guī)劃是指在一定地域范圍內(nèi)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋資源利用的總體部署[2]。海洋空間規(guī)劃是一種時(shí)間防范，旨在更有效的組織海洋空間利用方式和各種方式之間的關(guān)系，平衡各種開發(fā)需求與海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)需求之間的關(guān)系，并以公開和有計(jì)劃的方式來實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)[3]。海洋空間規(guī)劃則具有基礎(chǔ)性和約束性的特點(diǎn)，以我國(guó)海洋國(guó)土空間用途、范圍、利用方式與手段等為對(duì)象，是各級(jí)各類海洋規(guī)劃在空間開發(fā)和布局的基礎(chǔ)依據(jù)。浙江海洋規(guī)劃起步于90年代，是伴隨著全省海洋開發(fā)戰(zhàn)略的強(qiáng)化及海洋法律法規(guī)的完善而逐步形成的。20世紀(jì)90年代以來，浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展先后經(jīng)歷“開發(fā)藍(lán)色國(guó)土”“建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)大省”和“建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”三個(gè)階段，這三個(gè)階段以省委、省政府召開的三次全省海洋經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議為標(biāo)志[4]。浙江海洋規(guī)劃體系及海洋空間規(guī)劃的編制完善，總體也可分為三個(gè)階段：

第一階段（1993年開始），大比例尺空間規(guī)劃的編制及其法律依據(jù)的確立。從1992年開始，國(guó)家啟動(dòng)全國(guó)海洋規(guī)劃工作。1993年10月，省委省政府召開第一次全省海洋工作會(huì)議，明確提出建設(shè)“海洋經(jīng)濟(jì)大省”的跨世紀(jì)宏偉目標(biāo)。1994年8月，省政府印發(fā)《浙江省海洋開發(fā)規(guī)劃綱要（1993—2010）》，是浙江省第一個(gè)海洋規(guī)劃。1996年4月，浙江省海洋局正式成立，為副廳級(jí)行政機(jī)構(gòu)，歸口省計(jì)經(jīng)委管理，標(biāo)志著浙江海洋綜合管理機(jī)構(gòu)正式列入行政機(jī)構(gòu)序列。到了1997年，為了更加強(qiáng)化海洋空間的具體化管理，浙江組織開展《浙江大比例尺海洋功能區(qū)劃》編制工作。1998年4月，省政府發(fā)布《浙江省海域使用管理辦法》，這是浙江第一步實(shí)行的海洋空間綜合管理法律文件，明確了海洋功能區(qū)劃的法律地位。

第二階段（1998年開始），率先初步建立省、市、縣三級(jí)海洋空間規(guī)劃體系。1998年，省委省政府召開第二次全省海洋經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，下發(fā)《中共浙江省委、浙江人民政府關(guān)于加快海洋開發(fā)若干政策的通知》。2000年，省海洋局和省水產(chǎn)廳合并，成立海洋與漁業(yè)局，對(duì)海洋實(shí)施綜合管理與行業(yè)管理相結(jié)合的管理體制。2001年底，批準(zhǔn)《浙江省海洋功能區(qū)劃》，在全國(guó)率先建立省、市、縣三級(jí)大比例尺海洋功能區(qū)劃體系，這也標(biāo)志著以海洋功能區(qū)劃為核心的海洋空間規(guī)劃體系初步建立。

第三階段（2003年至今），海洋空間規(guī)劃體系不斷完善與發(fā)展。2003年8月，省委省政府在杭州召開第三次全省海洋經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，制定《關(guān)于建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的若干意見》。這一階段是浙江省海洋經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的階段，海洋法律法規(guī)不斷完善，各類海洋規(guī)劃及海洋空間規(guī)劃相繼出臺(tái)，包括《浙江海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省建設(shè)規(guī)劃綱要》《浙江省海洋功能區(qū)劃》《浙江省沿海港口布局規(guī)劃》《浙江省灘涂圍墾總體規(guī)劃》《浙江省海水利用發(fā)展規(guī)劃》《浙江省濕地保護(hù)規(guī)劃》《浙江省重要海島開發(fā)利用和保護(hù)規(guī)劃》等。2011年和2013年，國(guó)務(wù)院分別批復(fù)《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》和《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。同時(shí)，各沿海市縣也編制了大量空間規(guī)劃，與省級(jí)空間規(guī)劃協(xié)同管控海洋空間。

1.2 海洋空間規(guī)劃體系的演進(jìn)機(jī)理

對(duì)海洋空間規(guī)劃體系演變的成因的剖析，有助于掌握其矛盾和問題的根源，找到解決對(duì)策。規(guī)劃是各個(gè)國(guó)家規(guī)制國(guó)土空間開發(fā)普遍采用的手段，海洋空間規(guī)劃相當(dāng)一部分是在陸域空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合海洋經(jīng)濟(jì)的特殊運(yùn)行規(guī)律逐步完善，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中，政府職能調(diào)整與適應(yīng)的結(jié)果，是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋空間開發(fā)需求的必然產(chǎn)物。其演進(jìn)機(jī)理概括起來有三點(diǎn)：（1）戰(zhàn)略需求。海洋空間規(guī)劃是政府政策意圖的地理表達(dá)，每一次戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，都需要相應(yīng)的規(guī)劃給予落實(shí)。（2）問題導(dǎo)向。海洋空間保護(hù)與開發(fā)過程中出現(xiàn)的新問題、新需求，是新海洋空間規(guī)劃類型編制和實(shí)施的主要原因。例如，《浙江省濕地保護(hù)規(guī)劃》的編制實(shí)施旨在解決沿海灘涂濕地?zé)o序開發(fā)問題，《浙江省海洋港口發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的編制實(shí)施旨在整合提升全省港口布局及優(yōu)化運(yùn)行效能。（3）職能強(qiáng)化。規(guī)劃是政府調(diào)控的重要手段，由于海洋部門管理方法、管理手段的要求越來越高，也帶來了規(guī)劃類型的新增，例如《浙江省海洋功能區(qū)劃》的編制。需要指出的是，這三方面原因往往相輔相成，共同推動(dòng)浙江海洋空間規(guī)劃體系的逐步建立。

1.3 浙江省海洋空間規(guī)劃體系的構(gòu)成

海洋空間規(guī)劃的類型各界尚未有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，部分學(xué)者認(rèn)為海洋空間規(guī)劃包括海洋功能區(qū)劃和海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，部分規(guī)劃實(shí)踐者認(rèn)為海洋空間規(guī)劃還應(yīng)該包含海島、港口等空間性較強(qiáng)的規(guī)劃。本文認(rèn)為，與陸域的大部分規(guī)劃不同，海洋范圍內(nèi)的海域、海島、海岸線、港口、海洋保護(hù)區(qū)等規(guī)劃，都著眼于該類空間資源的有效保護(hù)與合理化開發(fā)，天然具有空間性，此類規(guī)劃也應(yīng)歸屬于海洋空間規(guī)劃體系。此外，其他還有陸上的空間規(guī)劃，例如沿海地市的城市規(guī)劃，往往會(huì)將岸線、海島等納入規(guī)劃范圍。初步統(tǒng)計(jì)，目前仍然在規(guī)劃實(shí)施期限內(nèi)的主要海洋空間規(guī)劃主要包括《浙江省海洋功能區(qū)劃》《浙江省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》《浙江省重要海島開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃》等（見表1）。從類型上看，主要有總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、行業(yè)性規(guī)劃等。

2 浙江省海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”問題分析

在海洋規(guī)劃規(guī)劃編制過程中，下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃，同級(jí)各類規(guī)劃相互銜接已是不成文的規(guī)定。盡管“多規(guī)合一”的追求和導(dǎo)向一直存在，但是各類規(guī)劃在銜接之后仍然存在較多矛盾。

2.1 各類涉海規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

海洋功能區(qū)劃、海域、海島、海岸線等各類規(guī)劃協(xié)調(diào)性差的問題突出，表現(xiàn)為：首先，對(duì)同一海域空間的功能定位沖突，例如海洋漁業(yè)規(guī)劃所劃定的海水養(yǎng)殖區(qū)，與海洋功能區(qū)劃所確定的海水養(yǎng)殖用海功能區(qū)在空間位置、功能區(qū)范圍普遍偏差較大。其次，相鄰海域空間功能協(xié)調(diào)性不足，特別是海岸帶，陸域（受土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃約束）、海岸線及其周邊海域功能定位不協(xié)調(diào)現(xiàn)象也較為普遍。由此，帶來海洋功能區(qū)劃修改過于頻繁，其他空間規(guī)劃陷入紙上畫畫、墻上掛掛的尷尬境地[5]。諸多原因造成了這一問題，包括規(guī)出多門，缺乏協(xié)調(diào)平臺(tái)，缺乏統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，不同規(guī)劃類別的編制時(shí)期和規(guī)劃期限不同，這都給規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接帶來難度[6]。

2.2 規(guī)劃縱橫層級(jí)關(guān)系尚待理順

浙江省海洋空間規(guī)劃主要分為省級(jí)、市縣級(jí)。不同規(guī)劃層級(jí)的功能定位、重點(diǎn)內(nèi)容往往很難把握，這在海洋功能區(qū)劃方面表現(xiàn)尤為明顯。國(guó)家實(shí)行海洋功能區(qū)劃層級(jí)體系，主要是為了使各級(jí)區(qū)劃之間既能有機(jī)聯(lián)系又有所區(qū)別，并重點(diǎn)體現(xiàn)在從宏觀要求到微觀落實(shí)的系統(tǒng)思想，是一個(gè)下級(jí)體現(xiàn)上級(jí)要求、逐級(jí)細(xì)化落實(shí)的過程。從實(shí)踐情況看，對(duì)于市級(jí)與縣級(jí)，由于層級(jí)之間缺少明確的約束關(guān)系和控制手段，在實(shí)際執(zhí)行中就會(huì)出現(xiàn)市級(jí)區(qū)劃與縣級(jí)區(qū)劃區(qū)分不開的問題。在具體項(xiàng)目審批時(shí)，到底應(yīng)符合哪級(jí)區(qū)劃成為不好把握的問題。

表1 浙江省主要海洋空間規(guī)劃情況一覽表Tab.1 Table of major marine spatial planning in Zhejiang Province

2.3 規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和目標(biāo)不統(tǒng)一

相較于陸域，海洋的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更加不統(tǒng)一。灘涂資源、海島數(shù)量、深水岸線等各類資源的數(shù)量、規(guī)模和分布等基本信息還不完整、不準(zhǔn)確，各個(gè)規(guī)劃采用的數(shù)據(jù)常有出入。海洋管轄的面積和范圍也有較大沖突，海洋主體功能區(qū)規(guī)劃將杭州灣的蕭山區(qū)、柯橋區(qū)等也納入規(guī)劃范圍，而海洋功能區(qū)劃則不包含這些沿海市縣的海域。甚至對(duì)確權(quán)海域數(shù)據(jù)的管理也不統(tǒng)一，海洋主管部門所掌握的各類用海宗數(shù)、面積及位置也不完整，許多用海已經(jīng)注銷，但在海域使用動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)中沒有及時(shí)消除，造成海域使用數(shù)據(jù)不能及時(shí)反映海域使用的現(xiàn)狀。

2.4 規(guī)劃的管理機(jī)制仍不完善

目前的規(guī)劃管理機(jī)制難以適應(yīng)“多規(guī)合一”的要求。一是規(guī)劃編制方面。浙江省現(xiàn)有規(guī)劃編制的主體涉及省海洋與漁業(yè)局、省發(fā)改委海洋經(jīng)濟(jì)處、省水利廳等，各部門在編制過程中，除征求意見會(huì)等傳統(tǒng)的協(xié)調(diào)形式，還未建立全過程、高時(shí)效的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。二是在規(guī)劃審批方面。各類規(guī)劃在審批的程序、審批主體、審批時(shí)長(zhǎng)等方面存在差異，造成規(guī)劃不同步。三是規(guī)劃修編調(diào)整方面。現(xiàn)有的各類規(guī)劃調(diào)整時(shí)間上不統(tǒng)一，造成規(guī)劃之間相互矛盾，且隨著時(shí)間的推移矛盾越來越多，最后被動(dòng)調(diào)整。究其原因，現(xiàn)有的規(guī)劃體系核心內(nèi)涵都是國(guó)家空間資源的合理使用和管理，各部門都從各自側(cè)重進(jìn)行管理，但內(nèi)部缺乏有效協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，難免出現(xiàn)體制上和利益上的沖突[7]。

3 浙江省海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”體系重構(gòu)

3.1 浙江海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的總體思路

目前，理論界對(duì)規(guī)劃體系做了較多研究，部分學(xué)者也梳理了海洋規(guī)劃體系[8-10]，但對(duì)海洋空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”尚未涉及。本文認(rèn)為，海洋空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”應(yīng)是建立一個(gè)縱向協(xié)調(diào)、橫向銜接的規(guī)劃體系，并輔之以完善的平臺(tái)、管理、法律保障體系，以此全面、系統(tǒng)、有機(jī)地管制海洋空間開發(fā)。所謂縱向協(xié)調(diào)，即是同類空間規(guī)劃在省、市、縣三級(jí)層面有統(tǒng)有分。所謂橫向銜接，即是同級(jí)空間規(guī)劃在規(guī)劃定位、規(guī)劃目標(biāo)、內(nèi)容邊界等多方面有機(jī)銜接。相比而言，縱向規(guī)劃體系方面，由于其屬于同類規(guī)劃，協(xié)調(diào)較為緊密?！岸嘁?guī)合一”的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于同級(jí)不同類空間規(guī)劃之間的銜接。

總體上，要以編制海洋空間頂層規(guī)劃、繪制一張藍(lán)圖為突破口，建立以頂層規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，各類空間規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系[11]。具體而言：首先，加快轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念。規(guī)劃要充分體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，少編或不編由市場(chǎng)起決定性作用領(lǐng)域的涉海規(guī)劃，推進(jìn)規(guī)劃體系“瘦身”。其次，加快梳理規(guī)劃體系縱向、橫向關(guān)系。橫向規(guī)劃體系方面，以“總規(guī)總圖”橫向協(xié)調(diào)海洋空間開發(fā)，賦予不同類型規(guī)劃差異化的管控職能?？v向規(guī)劃體系方面，要按照“事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配”、“政府職能轉(zhuǎn)型”的原則[12]，加快編制一個(gè)“多規(guī)合一”的海洋頂層規(guī)劃及總體布局圖，以“總規(guī)總圖”分級(jí)管控海域空間開發(fā)，賦予省、市、縣（市）不同層級(jí)頂層規(guī)劃差異化的管控職能。

目標(biāo)上，最終形成橫向上宏觀（海洋主體功能區(qū)規(guī)劃）、中觀（海洋功能區(qū)劃）、微觀（各類專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃）“三層”，縱向上省、市、縣（市）“三級(jí)”的海洋空間“多規(guī)合一”規(guī)劃體系。

圖1 浙江“多規(guī)合一”海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)想Fig.1 Marine Spatial Planning System conception of multiple-plan coordination of Zhejiang Province

3.2 海洋空間頂層規(guī)劃的確立

海洋空間頂層規(guī)劃，是著眼于海域空間利用的基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性、全局性、關(guān)鍵性問題而編制的一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃，是指導(dǎo)一片海域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展和海域空間合理布局的總體規(guī)劃、綜合規(guī)劃和空間管制規(guī)劃。海洋空間頂層規(guī)劃的確立，是加快建立“多規(guī)合一”規(guī)劃體系的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口。對(duì)比現(xiàn)有幾大涉海規(guī)劃，同時(shí)考慮陸?！岸嘁?guī)合一”的可能，加快編制《浙江省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，使之成為統(tǒng)領(lǐng)各類涉海規(guī)劃的頂層規(guī)劃，是可行路徑。

省級(jí)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃是根據(jù)不同海域資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?，確定不同海域主體功能，以縣為基本單元?jiǎng)澏▋?yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域等四類主體功能區(qū)。在此基礎(chǔ)上，為發(fā)揮好海洋主體功能區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)性作用，還需在目標(biāo)指標(biāo)管控和重要海域空間管制方面進(jìn)行強(qiáng)化，并以此作為下位規(guī)劃與之銜接的接口。（1）強(qiáng)化目標(biāo)指標(biāo)管控，明確規(guī)劃期的海洋空間開發(fā)強(qiáng)度、海洋生態(tài)保護(hù)等目標(biāo)。（2）強(qiáng)化海域空間管制：圍填海方面，重點(diǎn)管控圍填海的區(qū)域和規(guī)模，劃定可圍區(qū)、禁圍區(qū)；海洋漁業(yè)空間方面，重點(diǎn)保障海水養(yǎng)殖用?？臻g和規(guī)模，劃定一批養(yǎng)殖用海保障區(qū)；海洋生態(tài)空間方面，重點(diǎn)管控省級(jí)及省級(jí)以上的各類海洋保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等，劃定生態(tài)紅線；岸線利用方面，重點(diǎn)管控深水岸線，保護(hù)大陸自然岸線。

圖2 海洋主體功能區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃關(guān)系協(xié)調(diào)圖Fig.2 Relationship coordination graph of Marine Major Function Area Planning with other planning

3.3 海洋功能區(qū)劃的優(yōu)化

《浙江省海洋功能區(qū)劃》旨在管控海域空間的保護(hù)與開發(fā)，是全海域細(xì)化空間的管控規(guī)劃。在“多規(guī)合一”體系之下，海洋功能區(qū)劃的編制首先要落實(shí)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃確定的涉及海域的目標(biāo)，繼承相關(guān)圍墾、海島、岸線、養(yǎng)殖、生態(tài)紅線等管制空間。其次，加快解決在規(guī)劃編制實(shí)踐中反映的問題，努力在以下兩方面實(shí)現(xiàn)優(yōu)化：（1）等級(jí)方面。壓縮“省、市、縣”三級(jí)為“省、市”兩級(jí)，只編制市級(jí)海洋功能區(qū)劃，規(guī)劃范圍覆蓋全市管轄海域，縣（市、區(qū)）區(qū)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槭屑?jí)區(qū)劃的專題編入研究報(bào)告。（2）功能區(qū)劃分方面。允許在省級(jí)海洋功能區(qū)所包含的農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運(yùn)區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)、特殊利用區(qū)、保留區(qū)區(qū)等八個(gè)一級(jí)類功能區(qū)內(nèi)，劃定不同一級(jí)類下屬的二級(jí)類功能區(qū)，確保區(qū)劃科學(xué)性和可操作性。例如，在工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)內(nèi)，允許存在一定比例的農(nóng)業(yè)圍墾區(qū)，以使圍墾區(qū)在工業(yè)與城鎮(zhèn)功能發(fā)揮前，作為耕地墾造補(bǔ)充農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，全過程發(fā)揮圍墾區(qū)的效用。（3）規(guī)劃編制時(shí)序上。提高省、市規(guī)劃編制的進(jìn)程協(xié)調(diào)度，下一輪同時(shí)啟動(dòng)編制，依次發(fā)布，縮短市級(jí)功能區(qū)劃的管制空窗期。

3.4 海洋專項(xiàng)規(guī)劃的梳理

海洋專項(xiàng)規(guī)劃主要包括海島、岸線等各類海洋空間性規(guī)劃，是以某一涉海特定空間為對(duì)象編制的規(guī)劃，是空間頂層規(guī)劃在特定領(lǐng)域的延伸和深化，也是海洋行政管理部門指導(dǎo)該領(lǐng)域空間資源保護(hù)與利用，制定相關(guān)政策的依據(jù)。專項(xiàng)規(guī)劃的編制，首先必須落實(shí)空間頂層規(guī)劃《浙江省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》確立的總體目標(biāo)、主體功能定位及圍墾區(qū)、生態(tài)紅線、岸線利用等方面的管控要求。同時(shí)，進(jìn)一步精簡(jiǎn)各類海洋專項(xiàng)規(guī)劃，不編或少編市場(chǎng)起決定性作用的規(guī)劃，近期工作性質(zhì)的任務(wù)只編行動(dòng)計(jì)劃或?qū)嵤┓桨?，以“少而精”的?guī)劃管控確保海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”。

3.5 海洋區(qū)域規(guī)劃的強(qiáng)化

海洋區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定海域海洋資源開發(fā)與保護(hù)為對(duì)象編制的規(guī)劃，是頂層規(guī)劃在特定海洋空間的延伸和細(xì)化。海洋區(qū)域規(guī)劃要打破行政分割，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌確定區(qū)域功能定位、開發(fā)目標(biāo)、空間布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)海洋空間的聯(lián)動(dòng)開發(fā)與保護(hù)。特別是針對(duì)目前重要港灣（杭州灣、三門灣、樂清灣、象山港）保護(hù)與開發(fā)各自為政的問題，由省級(jí)層面主持編制和實(shí)施“三灣一港”海洋空間利用總體規(guī)劃，強(qiáng)化灣區(qū)空間的管理管控。

4 浙江省海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的保障體系

4.1 統(tǒng)籌建設(shè)海洋公共信息平臺(tái)

打造“多規(guī)合一”公共管理信息平臺(tái)，是海洋“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)保障。目前的海域動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，各類海洋空間要素還未統(tǒng)一管理，岸線、海島等基礎(chǔ)地理信息與現(xiàn)狀出入較大。首先，要開展岸線、海島、灘涂等資源的全面梳理，統(tǒng)一海洋基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。其次，要充分依托已有的海域動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，建設(shè)由一個(gè)公共信息主平臺(tái)和多部門子平臺(tái)構(gòu)成的“1+X”公共管理信息平臺(tái)。平臺(tái)將打造統(tǒng)一的后臺(tái)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、統(tǒng)一的規(guī)劃編制平臺(tái)和統(tǒng)一的規(guī)劃信息查詢、審批辦公系統(tǒng)三大主體功能，通過制定海洋公共信息管理平臺(tái)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)對(duì)接標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)各涉海規(guī)劃編制部門資源共享與整合以及信息數(shù)據(jù)的快速導(dǎo)入。

4.2 協(xié)同建立規(guī)劃聯(lián)動(dòng)管理體系

海洋空間規(guī)劃的核心在于利益相關(guān)者參與規(guī)劃的全過程[13]，海洋“多規(guī)合一”更是如此。成立海洋“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組，建立定期會(huì)商制度，協(xié)調(diào)解決涉海規(guī)劃編制、調(diào)整過程中出現(xiàn)的矛盾與問題。建立聯(lián)動(dòng)編制和調(diào)整機(jī)制，由省發(fā)改部門和海洋部門負(fù)責(zé)海洋“頂層規(guī)劃”的編制，同時(shí)牽頭建設(shè)海洋“多規(guī)合一”信息系統(tǒng)平臺(tái)。海洋部門負(fù)責(zé)優(yōu)化調(diào)整海洋功能區(qū)劃、海島保護(hù)利用規(guī)劃、海域使用規(guī)劃、岸線利用和保護(hù)規(guī)劃等一系列規(guī)劃。加強(qiáng)海岸帶“多規(guī)合一”，與陸域主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等做好銜接。同時(shí)，世界上無論是美國(guó)的《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》，還是日本的《21世紀(jì)海洋政策建議》，都把對(duì)廣大民眾進(jìn)行海洋知識(shí)的宣傳和教育作為海洋國(guó)策的重要一環(huán)，為此規(guī)劃編制還需確保公眾及民間智囊的深度參與[14]。

4.3 修訂完善涉海規(guī)劃法律體系

空間規(guī)劃體系的改革離不開法律法規(guī)的保障[15]。國(guó)家需通過立法或者省級(jí)啟動(dòng)相關(guān)條例制定工作，明確海洋“頂層規(guī)劃”的法律定位，統(tǒng)籌安排各類海洋空間規(guī)劃的編制及實(shí)施工作，提高各類海洋空間規(guī)劃編制的科學(xué)性和規(guī)劃實(shí)施的有效性。在地方層面，將“多規(guī)合一”工作納入法定的規(guī)劃編制體系，明確“多規(guī)合一”的法定地位和相應(yīng)編制細(xì)則，形成上下對(duì)應(yīng)的規(guī)劃體系和規(guī)劃法規(guī)體系。

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Marine Spatial Planning of “Multiple-plan Coordination” :Current Situation，Problems and Reconstruction—Taking Zhejiang Province for example

LUO Chengshu，ZHOU Shifeng
（Development Planning Research Institute of Zhejiang Province，Hangzhou 310000，China）

Marine space is a “l(fā)ife community”，so only all-around protection and development can make full use of current resources.At present，all kinds of marine spatial planning lack coordination and cohesion and conflicts between functional localization to the sea，islands and shoreline and exploitation orientation occur from time to time，so accelerating the “Multiple-plan Coordination” is necessary.Starting from the evolution mechanism and current problems of marine spatial planning system，the thesis here will study available methods to realize the marine spatial planning of “Multiple-plan Coordination”.Suggestion:taking the major function area planning of marine as the most important plan，expand contents in objective and spatial regulation，establish a marine spatial planning system of “Multiple-plan Coordination” with vertical coordination and transverse connection and establish aperfectpublicinformation platform，planning management system and law and regulation system.

Marine spatial planning （MSP）；Multiple-plan Coordination；Zhejiang province

F205

A

2095-1647（2017）03-0052-08

2017-03-21

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“沿海發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)對(duì)我國(guó)人口流動(dòng)和遷移影響與對(duì)策研究” [13BRK017]

王羅成書，男，工程師，碩士，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域規(guī)劃與旅游規(guī)劃、海洋經(jīng)濟(jì)，E-mail：18070160@qq.com。