美國南海政策：歷史考察與趨勢評析

王 森 楊光海

美國南海政策：歷史考察與趨勢評析

王 森 楊光海

進入21世紀，隨著中國崛起步伐的加快和“海洋強國”戰(zhàn)略的實施，南海日益成為我國海上維權(quán)的重點和全面“走出去”戰(zhàn)略的門戶支撐。與此同時，美國以“亞太再平衡”戰(zhàn)略為指導(dǎo)，全面加強在西太平洋地區(qū)的存在，南海政策也隨之走強，中美兩國以南海為重心的海權(quán)競爭漸趨激化。美國南海政策走強的深層次動機需要從美國的總體海上安全戰(zhàn)略層面加以認識，即：維護自己在西太平洋的霸權(quán)地位，遏制中國海權(quán)的發(fā)展，防止中國崛起對其傳統(tǒng)的海上優(yōu)勢構(gòu)成挑戰(zhàn)。從歷史演進的緯度看，美國在南海的利益目標、資源配置和手段運用都在不斷的擴展和深化。未來美國如果不改變其對于自身在西太平洋地區(qū)的利益和海權(quán)地位的認知和期盼，則美國南海政策的強勢恐不會走弱，對此中國應(yīng)該早做準備。

美國；南中國海；亞太再平衡

進入21世紀，隨著中國崛起步伐的加快和“海洋強國”戰(zhàn)略的實施，南海日益成為我國海上維權(quán)的重點和全面“走出去”戰(zhàn)略的門戶支撐。一段時期以來，特別是在奧巴馬第二任期里，美國以“亞太再平衡”戰(zhàn)略為指導(dǎo)，全面加強在西太平洋地區(qū)的存在，南海政策也趁勢走強，中美兩國以南海為重心的海權(quán)競爭漸趨激化。

一、美國南海政策的資源配置和手段運用

美國最早是因為商業(yè)活動與南海產(chǎn)生聯(lián)系的，在逐漸演化并實施南海政策的過程中形成軍事力量運用和構(gòu)筑同盟體系兩大支柱。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，美國南海政策開始在原有兩大支柱基礎(chǔ)上形成了連貫的政治表態(tài)和官方聲明，向政治外交手段有所傾斜。當今美國的南海政策已經(jīng)是多種手段并用，近來也越來越強調(diào)地區(qū)機制、多邊合作在其南海政策中的地位和作用。與此同時，美國也越來越傾向于以《聯(lián)合國海洋法公約》的捍衛(wèi)者自居，頗具諷刺意味的是，其本身尚在是否加入公約的問題上徘徊不前。現(xiàn)將美國南海政策的實施路徑列表如下：

表1 美國南海政策實施的軍事路徑① 由于篇幅的考慮，本文不可能全面詳細的梳理一遍歷史，一項更加具體的歷史考察和詳細分析可參見張明亮：《超越航線：美國在南海的追求》，香港社會科學(xué)出版社有限公司2011年版。

從上表可以看出，二戰(zhàn)及以前，美國主要是依靠單邊軍事力量的運用，特別是在二戰(zhàn)中以戰(zhàn)爭為主要手段，南海政策的內(nèi)涵雖然單一，但是最為激烈。冷戰(zhàn)前期由于兩大陣營的對抗，在南海地區(qū)的軍事手段也極為激烈，再加上菲律賓的獨立，與同盟的軍事合作迅速成為美國南海政策軍事路徑的另一個重要內(nèi)容。冷戰(zhàn)后期，高強度的軍事對抗已經(jīng)消失，美國的亞太戰(zhàn)略強度有所下降，手段也迅速減少。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國開始收縮其亞太海上力量，軍事手段強度和種類都有明顯下降，軍事力量運用的最少，相應(yīng)的南海政策的強度也最弱。美濟礁事件后，美國逐漸恢復(fù)了在南海的軍事力量部署，手段類型緩慢回升。21世紀初，以反恐為主要目標，美國加強了與南海周邊國家的安全合作，手段繼續(xù)增多。奧巴馬政府實施亞太再平衡戰(zhàn)略以來，美國的軍事手段進一步豐富，達到了和平時期類型最多的時期，其南海政策的強度也是和平時期最大的。

表2 美國南海政策實施的同盟戰(zhàn)略路徑

從上表可以看出，同盟戰(zhàn)略是在上世紀90年代中期以后開始向多層次發(fā)展的，第一個層次還是傳統(tǒng)的美菲、美泰同盟，（考慮到美泰同盟對南海問題沒有過多實質(zhì)性意義，主要是美菲同盟）；第二個層次是發(fā)展與新加坡、馬來西亞、印度尼西亞和越南的伙伴關(guān)系，第三個層次是試圖將雙邊安全合作向三邊或多邊發(fā)展，并開始拉攏日本、印度和澳大利亞參與南海相關(guān)行動。

表3 美國南海政策實施的國際制度路徑

國際制度包括國際法、國際機制以及國際組織。美國南海政策的國際制度路徑主要起自冷戰(zhàn)以后，并且一直延續(xù)至今。所不同的是，冷戰(zhàn)后初期《聯(lián)合國海洋法公約》尚未正式生效，當前美國對于國際法特別是《聯(lián)合國海洋法公約》的運用和強調(diào)要顯著強化。另外，美國20世紀90年代初對于地區(qū)機制及國際組織路徑的運用比較薄弱，主要是通過外交表態(tài)對《東盟關(guān)于南中國海宣言》以及印尼主導(dǎo)的有關(guān)南海潛在沖突的一系列非正式會談表示支持。當前，美國參與東南亞地區(qū)多邊合作機制的熱情和積極性空前提高，同時還有意推動有利于自己的海上安全合作機制的建立和運行。

表4 美國南海政策原則的演變④ 在前文分析的基礎(chǔ)上，參考信強：《“五不”政策：美國南海政策解讀》，載《美國研究》2014年第6期，第51～68頁；Michael McDevitt，The South China Sea：Assessing U.S.Policy and Options for the Future，November 2014，https：//www.cna.org/CNA_files/PDF/IOP-2014-U-009109.pdf，p.15.

美國官方聲明以及政府要員的講話構(gòu)成了美國南海政策的原則，從表中可以看出，這些原則的雛形出現(xiàn)在冷戰(zhàn)前期，冷戰(zhàn)后的一段時間長期秉持五項原則，即：對主權(quán)爭議“不選邊站”、維護“航行與飛越自由”、反對使用武力、不得單方面改變現(xiàn)狀以及海洋主張及遵守國際法，近年來增加了反對以歷史為依據(jù)的權(quán)益聲索和支持多邊方式解決爭端的原則。

綜合以上的分析可以發(fā)現(xiàn)，無論從哪一方面哪一指標來看，美國的南海政策都呈現(xiàn)出態(tài)度強硬化、手段多樣化以及關(guān)注議題廣泛化的特點。

二、美國在南海利益及政策目標的歷史變遷

美國南海政策的目標是以維護美國在南海的利益為前提的，所以分析目標實質(zhì)上就是分析利益。在不同時期，美國在南海的利益不盡相同，即便是同樣的利益形式其重要程度也有差別：

（一）二戰(zhàn)以前：保護菲律賓，削弱日本在西太的地緣優(yōu)勢

太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)前，美國關(guān)心的主要是如何保護菲律賓，并把菲律賓當做美國對遠東施加政策影響的一個跳板。隨著日本的武力崛起，特別是在1905年對馬海戰(zhàn)中擊敗俄國艦隊之后，美國就開始關(guān)注菲律賓群島的安全、在中國的“門戶開放”政策以及總是無法釋懷的對本土西海岸防御的擔(dān)憂。美國國內(nèi)對于是否應(yīng)該在蘇比克建立海軍基地爭論不休，最終西奧多·羅斯福為了打破陸海兩軍的僵局，放棄了把蘇比克打造成美國在亞洲的首要軍事基地的想法，代之以在夏威夷珍珠港建立一個大型基地，將美國的戰(zhàn)略防線向后收縮了4767海里。這一決定，是為了配合“橙色計劃”——一項制定中的與日本對陣太平洋的戰(zhàn)略，“橙色計劃”要求把戰(zhàn)列艦集中在大西洋——放棄了用海軍防御菲律賓。⑤［美］喬治·貝爾：《美國海權(quán)百年：1890-1990年的美國海軍》，吳征宇譯，人民出版社2014年版，第45～47頁。在德國的威脅消失或者海軍擁有足夠的戰(zhàn)船進行兩洋作戰(zhàn)之前，海軍在太平洋將采取守勢，這一防守性的目標一直延續(xù)到二戰(zhàn)期間日本將美國拉入戰(zhàn)爭。而在此之前，美國并沒有看到菲律賓西南方向的南海海域?qū)τ诿绹膽?zhàn)略重要性。

（二）二戰(zhàn)期間：擊敗日本，恢復(fù)并強化美國在西太的海權(quán)優(yōu)勢

1930年代正值經(jīng)濟大蕭條席卷全球，美國此時的首要任務(wù)是處理好國內(nèi)問題，在西太地區(qū)以穩(wěn)定海權(quán)局勢為主。加之，美國并沒有全面勘察南海諸島的情況，并不了解其價值，所以美國放棄了海權(quán)戰(zhàn)略的大部分目標，寄希望于對日本采取“抗議加退讓”的兩面手法，來消解或延緩日本的擴張野心，避免戰(zhàn)爭。⑥［美］阿倫·米利特、彼得·馬斯洛斯基、威廉·費斯：《美國軍事史（1607-2012）》，張淑靜等譯，解放軍出版社2014年版，第333～339頁。但是日本作為馬漢思想的忠實信徒，全面擴張海權(quán)優(yōu)勢，侵略南海諸島，進而占領(lǐng)東南亞，并對美國發(fā)動了進攻。

太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，作為美國西太平洋海上進攻戰(zhàn)略的重要組成部分，美國主要依靠潛艇力量在南海地區(qū)對日本的海上航行實施襲擊和破壞，使得日本的石油、橡膠等重要戰(zhàn)略資源損失嚴重，為最終擊敗日本，取得西太平洋海域的絕對控制權(quán)奠定了不可或缺的基礎(chǔ)。同時，也正是在戰(zhàn)爭中，美國逐漸認識到了南海及其島礁的重要戰(zhàn)略價值。

（三）冷戰(zhàn)前期：在南海遏制中國

中美和解之前，南海是美國在亞洲對抗共產(chǎn)主義（主要是中國）的前沿陣地，南海對保證美軍從西太平洋到印度洋和波斯灣的機動性至關(guān)重要，商業(yè)利益居于次要位置，所以不僅要保證南海航線的暢通和開放，還要確保南海中的爭議島礁不致落到美國的“敵人”手中。為了遏制中國，美國在亞太組織戰(zhàn)略防線，沿著中國大陸外側(cè)，與日本、韓國、臺灣當局、菲律賓及泰國等簽訂同盟條約，用以防止“共產(chǎn)主義擴張”，而南海則是美國遏制共產(chǎn)主義戰(zhàn)略鏈條上的重要一環(huán)；1954年《馬尼拉條約》后，整個南海處于美國的防衛(wèi)下，成為“美國湖”。

在南海，“共產(chǎn)主義擴張”指的是中國根據(jù)對南海島礁的權(quán)利要求而對南海島礁——主要是西沙和南沙群島的占有。美國對可能出現(xiàn)的中國占有西沙和南沙島礁的前景尤為敏感和擔(dān)憂，1956年6月10日南越駐西沙永樂群島士兵的一份并不確切的報告竟使美國如此那般的認真和關(guān)注；同年克洛瑪事件發(fā)生時，美國并不在意，畢竟是盟友——臺灣當局、南越和菲律賓等之間的“游戲”，加之南沙群島大部分島礁處于水面之下，美國官員認為其戰(zhàn)略價值不大，不愿介入。但對中國政府發(fā)表的擁有南沙群島主權(quán)的聲明卻甚為在意，強調(diào)決不允許中國獲取這些島礁；1960年代末1970年代初，美國還在密切注意中國運往西沙群島建筑材料的數(shù)量，以此來判斷中國在西沙群島的軍事實力。這是其在南海問題上遏制共產(chǎn)主義擴張的明證。⑦張明亮：《超越航線：美國在南海的追求》，香港社會科學(xué)出版社有限公司2011年版。

（四）冷戰(zhàn)后期：對抗蘇聯(lián)

從20世紀60年代起，中蘇逐漸分裂成兩個陣營，改變了整個復(fù)雜的國際政治局面。冷戰(zhàn)后期是美國聯(lián)華抗蘇的時代。美國首先通過從越南戰(zhàn)爭中抽身，將自己的力量從南海地區(qū)向后收縮，避免其權(quán)勢的過度伸張。而隨著1979年蘇聯(lián)獲取在越南金蘭灣的海軍基地，南海成為美蘇對峙的一個重要場所——金蘭灣基地與美國在菲律賓的基地遙遙相對，南海在美國戰(zhàn)略中的戰(zhàn)略地位愈發(fā)顯得重要。另外，因為中國在這一時期成為了美國的“準同盟”，南海也是美中聯(lián)合對抗蘇越的前線。只不過這種對抗沒有演化成美蘇之間的直接武力交鋒。

同時，由于服務(wù)于美國遏制蘇聯(lián)的大戰(zhàn)略，美國在涉及中國與其他南海周邊國家的沖突或爭議中，對華表態(tài)比較溫和，以1974年西沙海戰(zhàn)和1988年赤瓜礁海戰(zhàn)為代表，完全未見美國像如今這樣的對華嚴詞批評，而是保持著中立的立場，不干預(yù)地區(qū)沖突。當然，通過前面幾章的分析已經(jīng)可以看出，美國的這種中立表態(tài)是一種機會主義的態(tài)度，也說明了美國南海政策所受到的其大戰(zhàn)略的影響。

（五）世紀之交：航行自由是主要關(guān)切

冷戰(zhàn)后，沒有主要的明確的敵人對美國的海上利益造成現(xiàn)實威脅，美國的全球海上安全戰(zhàn)略進入了收縮和調(diào)整期。盡管“9·11”事件對美國的戰(zhàn)略布局產(chǎn)生了巨大的刺激，但是總體上看，美國的海上安全戰(zhàn)略強度并沒有明顯提升，甚至大趨勢上看還是在下降的。在維持自身戰(zhàn)略利益的前提下，南海地區(qū)在經(jīng)濟意義上對美國的重要性不斷上升。越來越多的美國公司參與了南海的油氣資源勘探和開發(fā)，同時，美國與南海周邊地區(qū)的貿(mào)易額不斷增長。作為溝通太平洋與印度洋、連接亞洲大陸和大洋洲之間的“十字路口”，南海不僅是溝通亞洲、非洲、歐洲以及大洋洲之間海上航行的必經(jīng)之地，也是南北美洲與東南亞國家之間物資交流、航運通達極為繁忙的地區(qū)，⑧王正毅：《邊緣地帶發(fā)展論——世界體系與東南亞的發(fā)展》：上海人民出版社1997年版，第27～28頁。對美國有著重要的戰(zhàn)略航道價值。90年代初，雖然美國一度計劃削減在亞太的駐軍，但到了90年代中期，美國停止了削減駐軍計劃——對于南海局勢的關(guān)注是促使美國停止從亞太撤軍的動因之一。美國在亞太有著越來越多的利益——包括安全、經(jīng)濟等，為了維護自身的利益，美國反復(fù)強調(diào)和平解決南海爭端和保證南海航行自由這一美國的“根本利益”。⑨Christine Shelly，“US Policy on Spratly Islands and South China Sea”，U.S.Department of State Daily Press Briefing，May 10，1995，http：//dosfan.lib.uic.edu.ERC/briefing/daily_briefings/1995/9505/950510_db.htm.

三、當前美國在南海的利益及目標

從奧巴馬上臺執(zhí)政以來，美國在南海的利益目標又有了進一步的拓展和豐富，盡管仍有待觀察，但是目前看來，這一情況也在特朗普政府內(nèi)得到了一定程度的延續(xù)。

（一）以維護航行自由為名，為在中國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的軍事活動尋找合法性

美國官方提到在南海的航行自由時，事實上包含著兩個明顯不同的內(nèi)容：一是合法貿(mào)易和商業(yè)活動不受阻礙，另一個是進行非敵對的軍事活動。⑩Michael McDevitt，The South China Sea：Assessing U.S.Policy and Options for the Future，November 2014，https：//www.cna.org/CNA_files/PDF/IOP-2014-U-009109.pdf，p.18.2012年時任國務(wù)卿希拉里在參議院聽證會上指出前者是美國的核心利益。?Hillary Clinton，“Testimony before the Senate Committee on Foreign Relations on Ratification of the Law of the Sea”，May 23，2012，http：//www.cfr.org/global-governance/clintonstestimony-lawsea-convention-may-2012/p28340.數(shù)據(jù)可以支撐這一觀點，全球十大最繁忙的集裝箱碼頭八個在亞太，每年30%的全球海上貿(mào)易運輸經(jīng)過南海，其中大約1.2萬億美元的船載貿(mào)易目的地是美國。?U.S.Department of Defense，Asia-Pacific Maritime Security Strategy，August 2015，http：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/NDAA%20A-P_Maritime_SecuritY_Strategy-08142015-1300-FINALFORMAT.PDF.世界石油海運量的三分之二經(jīng)過印度洋運往太平洋，2014年，每天有超過1500萬桶石油經(jīng)過馬六甲海峽。事實上，美國高調(diào)宣稱維護航行自由時，指的并不是中國做出了任何妨礙海上合法商貿(mào)活動的行為，中國也明確地指出了自己完全無意于阻礙海上商業(yè)活動，也從來沒有過此類行為。?Yang Zewei，“ The Freedom of Navigation in the South China Sea：An ideal or a reality”，Beijing Law Review，No.3，2012，http：//dx.doi.org/10.4236/blr.2012.33019，pp.137～144.根本問題在于，華盛頓關(guān)心的是中國對美國在自己專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的監(jiān)視活動表示反對。美國認為海洋法公約允許國家在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)行使“公海自由”，即包括監(jiān)測、軍事調(diào)查在內(nèi)的和平軍事活動。中國認為這些活動是不友好或者是懷有敵意的。同時美國認為此類活動無需事先通知并征得沿海國家批準；中國認為這是對一國《國內(nèi)法》和《國際法》的違反。兩國之間的分歧極為明顯，2017年5月24日，美軍派出驅(qū)逐艦“杜威號”（USS Dewey DDG-105）進入南沙群島美濟礁周圍12海里海域，以比較獨特的軌跡行使，停留1.5小時并進行了“搶救落水人員”演練，“杜威”號此舉除了美國國內(nèi)因素外，還有塑造“美濟礁不是島嶼”的國際認知、避免客觀上承認中國對美濟礁的主權(quán)、挑戰(zhàn)中國的主權(quán)主張、維護美國海軍關(guān)鍵利益等考慮。?薛力：《中國需要一個什么樣的南海？》，F(xiàn)T中文網(wǎng)，2017年6月19日，http：//www.ftchinese.com/story/001073049？full=y。此舉顯然不屬于無害通過。五角大樓的說法也是：這是在執(zhí)行“航行自由行動宣示”。這是特朗普上臺后的第一次，未來，美國還會繼續(xù)堅持其“航行自由”原則在中國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)進行軍事活動。

（二）以和平解決爭端為借口，對中國的正當維權(quán)行為施加壓力

“和平解決爭端”是美國南海政策的重要宣示性目標，美國的冠冕堂皇的理由是“和平解決爭端是國際體系的基本原則，也是維持地區(qū)穩(wěn)定的關(guān)鍵”。?Jeffrey A.Bader，Kenneth G.Lieberthal and Michael McDevitt，“Keeping the South China Sea in Perspective”，Brookings Foreign Policy Brief，Brooking Institution，2014，http：//www.brookings.edu/～/media/research/files/papers/2014/08/south-china-sea-perspective-bader-lieberthal-mcdevitt/southchina-sea-perspective-bader-lieberthal-mcdevitt.pdf，pp.6～7.從字面來講這是非常合理的，然而，美國所關(guān)心的是中國的力量發(fā)展問題。作為所有聲索國中最有能力訴諸強制外交的國家，美國要把這一目標鼓噪成全世界對中國是否走“和平發(fā)展”道路的考驗，以達到事實上牽制中國崛起步伐的目的。

對于2012年黃巖島事件和2014年“981”風(fēng)波，中國所開展的是被動的正當維權(quán)行為，而美國卻認為這是“邁入了一個灰色地帶”，即：“雖然沒有武力奪取其他聲索方占據(jù)的島礁，而且主要依靠海岸警衛(wèi)隊而不是海軍力量來進行海上執(zhí)法，但是它已經(jīng)把菲律賓趕出了黃巖島——這一區(qū)域是菲律賓傳統(tǒng)捕魚區(qū)，同時，中國召集一支海岸警衛(wèi)隊與漁船組成的龐大隊伍將越南抗議者趕離了其在西沙群島的鉆井平臺。這些行為連同其他活動都引發(fā)了其他聲索方以及東亞其他國家對于中國未來強制性活動的高度焦慮。”?Jeffrey A.Bader，Kenneth G.Lieberthal and Michael McDevitt，“Keeping the South China Sea in Perspective”，Brookings Foreign Policy Brief，Brooking Institution，2014，http：//www.brookings.edu/～/media/research/files/papers/2014/08/south-china-sea-perspective-bader-lieberthal-mcdevitt/southchina-sea-perspective-bader-lieberthal-mcdevitt.pdf，pp.6～7.

盡管美國一再宣稱其在領(lǐng)土主權(quán)爭議中不持立場，但是美國又干預(yù)中國的正當維權(quán)措施，并不斷援引《聯(lián)合國海洋公約》的規(guī)定：所有這些主張都必須基于陸地（島嶼指的是在漲潮時能夠露出水面的自然形成的陸地），所有海洋權(quán)益主張都必須源出于此類陸地并符合國際法，以完全的法理主義態(tài)度否定中國的重要的歷史依據(jù)。另外，美國不斷表達對于確保各爭議方和平地而不是通過沖突和高壓強制的方式解決主權(quán)爭議有強烈的興趣，鼓勵并支持爭議國家采用外交和其他和平方式解決主權(quán)問題的努力。這種做法實際上縱容了菲律賓破壞《南海各方行為宣言》并將爭議主張?zhí)峤恢俨谩?U.S.Department of Defense，Asia-Pacific Maritime Security Strategy，August 2015，http：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/NDAA%20A-P_Maritime_SecuritY_Strategy-08142015-1300-FINALFORMAT.PDF.

（三）以遵守國際規(guī)則為幌子，維護有利于美國的海洋秩序

美國戰(zhàn)略的重要目的就是在無法阻擋中國崛起的情況下，盡可能將中國納入美國主導(dǎo)的世界經(jīng)濟政治體系，規(guī)制中國的行為。所以美國在多個場合不斷宣示且強調(diào)遵守國際規(guī)則是美國的重大關(guān)切。時任國務(wù)卿約翰·克里2014年在東西研究中心的講話中明確指出實現(xiàn)基于規(guī)則的地區(qū)秩序在奧巴馬政府對東亞前途的展望中處于中心地位。?U.S.Department of Defense，Asia-Pacific Maritime Security Strategy，August 2015，http：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/NDAA%20A-P_Maritime_SecuritY_Strategy-08142015-1300-FINALFORMAT.PDF.建立符合美國利益的規(guī)則并按照規(guī)則行事，是美國南海政策以及東南亞政策的主線，同時與奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰(zhàn)略密切聯(lián)系在一起。

一系列證據(jù)顯示，從奧巴馬政府第一任一開始，美國就視東南亞地區(qū)是一個推動規(guī)則建立的重點地區(qū)。希拉里2009年2月到訪東盟秘書處，同年美國加入東南亞友好合作條約，這也是按照東盟制定的“規(guī)則”參與地區(qū)機制，為其能夠參與到東亞峰會解決前提條件問題。?Jeffery A.Bader，Obama and China's Rise：An Insider's Account of America's Asia Strategy，Washington，D.C.：Brookings Institution Press，2012，pp.9-17.曾擔(dān)任奧巴馬政府第一任期內(nèi)國家安全委員會東亞事務(wù)高級主管的貝德寫到，“奧巴馬政府一上臺就在尋找方法以證明自己準備將重心放在與亞洲的關(guān)系上，這一地區(qū)此前被忽視了?！钡诙?，希拉里更是在東盟地區(qū)論壇上將美國更加直接地卷入南海問題，對于規(guī)則性的重視，體現(xiàn)在她呼吁采用多邊方式推動南海問題的解決，同時強調(diào)美國的利益包括在南海上各國對于國際法的尊重。?Secretary of State Hillary Clinton，“ remarks at Press Availability，July 23，2010，Hanoi，Vietnam”，http：//www.state.gov/secretary/rm/2010/07/145095.htm.2010年的河內(nèi)演講表明美國從戰(zhàn)略上而非策略上正式介入南海問題。在美國看來，中國在南海的行為過于自信了，引發(fā)了菲律賓和越南的擔(dān)憂，美國的戰(zhàn)略性介入正是一種回應(yīng)。?美國學(xué)者對于中國行為的過度解讀產(chǎn)生了大量成果，比較有代表性的是Dr.Michael Swaine of the Carnegie Endowment and Dr.M.Taylor Fravel of MIT.See Michael D.Swaine and M.Taylor Fravel，“China's Assertive Behavior：Part Two：the Maritime Periphery”，China Leadership Monitor 35 ，Summer 2011，Hoover Institute，Stanford University，http：//www.hoover.org/publications/china-leadership-monitor/8146.事實上美國本身也對中國的正當維權(quán)行為表示擔(dān)憂，特別是2009年春季“無暇號”事件的發(fā)生，被美方曲解為是公然的違反了《聯(lián)合國海洋法公約》以及1972年《國際海上避碰規(guī)則》（International Regulations for Preventing Collisions at Sea）。?這一事件是發(fā)生在中國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，美方認為這是中國對國際規(guī)則的不尊重造成的，有關(guān)美方這一觀點的代表，參見Peter Dutton，“Three Disputes and Three Objectives：China and the South China Sea”，Naval War College Review，Vol.64，Iss.4，2011，pp.54～55。

特朗普上臺以來，依然鼓吹遵守國際規(guī)則。2017年6月2-4日的香格里拉峰會，“基于規(guī)則的秩序”再次成為核心詞。澳大利亞總理特恩布爾大談“以美國為根基的基于規(guī)則的秩序”；美國國防部長馬蒂斯則重申美國對鞏固“基于規(guī)則的國際秩序”的“深刻和持久的承諾”。事實上若論全球性的、一般性的秩序原則，當首推以聯(lián)合國為核心的二戰(zhàn)后形成的一系列國際政治規(guī)則與規(guī)范。而中國是聯(lián)合國制度的堅定支持者，不存在有違這一“基于規(guī)則的秩序”的問題。顯然，美國和有些亞太國家采用“基于規(guī)則的秩序”的戰(zhàn)略話語，其意所指并非以聯(lián)合國為核心的全球秩序或者不久前還是以美國為核心的“自由主義的國際秩序”。它們的目標更狹隘，限于亞太的地區(qū)秩序，而劍鋒所向則是南海的次區(qū)域秩序。?張鋒：《“基于規(guī)則的秩序”是啥，中國可這么看這個西方造詞》，澎湃新聞，2017年6月16日，http：//www.thepaper.cn/baidu.jsp？contid=1709570。

（四）以履行對盟友及伙伴的安全承諾為托辭，展示美國再平衡的決心，重塑盟友的向心力

美國雖然在西太地區(qū)是霸權(quán)存在，但是美國熱衷于將自己打扮成平衡者，以顯示自己對維持地區(qū)和平與穩(wěn)定的道義地位。美國智庫研究認為，美國在南海所要達成的目標之一，就是要保持美國扮演“地區(qū)平衡者”這一角色的能力以及政治意愿的可信度。?Michael McDevitt，The South China Sea：Assessing U.S.Policy and Options for the Future，November 2014，https：//www.cna.org/CNA_files/PDF/IOP-2014-U-009109.pdf，p.25.面對中國力量的崛起，美國開始擔(dān)憂其亞太盟友及伙伴會對自身在該地區(qū)的力量失去信心，特別是美國正面臨著政黨困境、防務(wù)預(yù)算下滑，孤立主義思潮復(fù)興等問題。?Michael McDevitt，The South China Sea：Assessing U.S.Policy and Options for the Future，November 2014，https：//www.cna.org/CNA_files/PDF/IOP-2014-U-009109.pdf，p.25.而且，除了華盛頓內(nèi)部發(fā)生的問題，美國對敘利亞內(nèi)戰(zhàn)問題的虛弱反應(yīng)也似乎印證了這一說法，特別是當敘利亞化武“紅線”最終證明根本沒有意義一樣。?王森：《內(nèi)戰(zhàn)硝煙下的敘利亞化學(xué)武器危機》：載劉峰主編：《國際熱點掃描》，時事出版社2015年版，第145-164頁。中東亂局導(dǎo)致亞洲懷疑美國政府如何能夠?qū)崿F(xiàn)其再平衡戰(zhàn)略，履行對盟友和伙伴的安全承諾。促使美國一再重申其對東亞承諾的堅定不移。正如前奧巴馬政府亞洲事務(wù)首席顧問杰弗里·貝德等人所指出的，“使得美國的亞太盟友及伙伴確信它將維持一個強有力的安全存在，以預(yù)防由于中國崛起所產(chǎn)生的權(quán)力真空，這是美國的核心利益，要求美國持續(xù)積極地參與到南海事務(wù)中，采取步驟鼓勵各方負責(zé)任的行為并阻止脅迫?！?Jeffrey A.Bader，Kenneth G.Lieberthal and Michael McDevitt，“Keeping the South China Sea in Perspective”，Brookings Foreign Policy Brief，Brookings Institution，2014，http：//www.brookings.edu/～/media/research/files/papers/2014/08/south-china-sea-perspective-bader-lieberthal-mcdevitt/southchina-sea-perspective-bader-lieberthal-mcdevitt.pdf，p.3.

使這種地區(qū)性疑慮更加嚴重的是，目前的美國政要——無論是國家安全顧問還是國防部長都不是“中國通”（Asia Hand）。目前政策的關(guān)鍵一點就是特別安撫亞太盟友及伙伴，增強它們對于美國繼續(xù)實施再平衡——尤其是針對東南亞地區(qū)的——戰(zhàn)略的信心。2013年7月，國務(wù)卿克里在出席文萊舉行的東盟部長會議期間，就奧巴馬第二任期內(nèi)的亞太再平衡做了承諾，他談到：“我知道有人懷疑在奧巴馬的第二任內(nèi)，而且換了一位新的國務(wù)卿后，美國還會繼續(xù)在原來的道路上走下去嗎？我坦率地告訴大家，不僅會繼續(xù)走下去還要更加強化這一努力。我們承諾確保一個和平、穩(wěn)定且繁榮的東南亞，因此我們將就一系列傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全問題展開共同努力。”?11月，國家安全顧問蘇珊·萊斯就政府繼續(xù)推行再平衡發(fā)表演說，她強調(diào)了再平衡的多維特性——不僅僅是安全，并指出“亞太再平衡仍然是奧巴馬政府外交政策的基石，無論其他地方發(fā)生多少熱點問題，我們都會堅定不移地深化我們對此一關(guān)鍵區(qū)域的承諾。我們的亞洲朋友理應(yīng)得到而且也會繼續(xù)得到我們最高的重視。”?Susan E.Rice，“America's Future in Asia”，Georgetown University，November 20.2013，http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/11/21/remarks-prepared-delivery-nationalsecurityadvisor-susan-e-rice.雖然她沒有專門提到東亞海上爭端，但是她著重強調(diào)了強化盟友關(guān)系與軍力部署這兩方面內(nèi)容的重要性。可以認為，自奧巴馬政府第二任期以來，南海逐漸演變成了檢驗美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略堅定程度的重要“試紙”。?Michael McDevitt，The South China Sea：Assessing U.S.Policy and Options for the Future，November 2014，https：//www.cna.org/CNA_files/PDF/IOP-2014-U-009109.pdf，p.25～27.

特朗普上臺后，一度釋放出戰(zhàn)略調(diào)整的信號，但是實際上更多體現(xiàn)了一種對奧巴馬政府“亞太再平衡”戰(zhàn)略的延續(xù)。2017年6月香格里拉對話會上，為了消除澳大利亞等地區(qū)盟友的戰(zhàn)略焦慮，美國國防部長馬蒂斯重申了美國對亞太地區(qū)的安全與繁榮的“持久承諾”，并強調(diào)三種渠道：加強同盟體系，開展與地區(qū)國家的防務(wù)合作并加強它們的國防力量，以及加強美國在亞太地區(qū)的軍事實力。他特別提到美國國會正在醞釀的80億美元的“亞太穩(wěn)定倡議”。有學(xué)者就指出“與其說他是在闡述特朗普政府的新亞太戰(zhàn)略，還不如說他是把奧巴馬的亞太戰(zhàn)略重申了一遍。這也從一個側(cè)面說明特朗普政府還沒有形成具有自己特色的亞太戰(zhàn)略。”?張鋒：《香格里拉未解之謎：美國盟友空前焦慮，中美會怎么做》，澎湃新聞，2017年6月10日，http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1705408。

四、南海海權(quán)的控制問題

美國在西太平洋地區(qū)的權(quán)力地位，“過去、現(xiàn)在乃至將來很大程度上都是由海權(quán)界定的”。?David C.Gompert，Sea Power and American Interests in the Western Pacific，Rand Corporation， 2013，http：//www.rand.org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR100/RR151/RAND_RR151.pdf，xi.所以東亞權(quán)力轉(zhuǎn)移的突出表現(xiàn)就是中美海權(quán)競爭的激化，而這一競爭本質(zhì)上是中國追求海洋權(quán)益與美國護持海洋霸權(quán)之間的矛盾。海權(quán)有廣義和狹義之分，狹義的海權(quán)是指海上軍事力量；而廣義的海權(quán)更多是指基于海上軍事力量而建立的海洋上的影響力和控制力。?朱鋒：《前言》，載朱鋒主編：《21世紀的海權(quán)：歷史經(jīng)驗與中國課題》，世界知識出版社2015年版。今天的海權(quán)，無論從其構(gòu)成、作用、還是從內(nèi)涵上都發(fā)生了重大變化。但是，無論海權(quán)概念的內(nèi)涵如何豐富，海上力量始終居于基礎(chǔ)地位，是海權(quán)其他內(nèi)涵得以實現(xiàn)的前提和保證。例如，著名海洋戰(zhàn)略研究權(quán)威杰弗里·蒂爾（Geoffrey Till）就是將“海上力量”（maritime power）與“海權(quán)”（seapower）替換使用。并且指出“無論用哪個詞，都應(yīng)將海軍與民事/海事的互動、海軍與陸軍和空軍部隊的互動包含進來”。?［英］杰弗里·蒂爾：《21世紀海權(quán)指南》（第二版），師小芹譯，上海人民出版社2013年版，第29頁。

中國是陸海復(fù)合型國家，但海權(quán)長期以來并未進入中國的戰(zhàn)略視野。2003年5月，國務(wù)院公布的《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展綱要》第一次明確提出了“逐步把中國建設(shè)成為海洋強國”的戰(zhàn)略目標。2012年黨的十八大上，胡錦濤同志重申了“建設(shè)海洋強國”的目標。?胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》，中華網(wǎng)，2012年11月18日，http：//news.china.com/18da/news/11127551/20121118/17535254_10.html。海洋強國自此正式上升為中國的國家戰(zhàn)略。2015年5月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國的軍事戰(zhàn)略》白皮書首次提出“近海防御、遠海護衛(wèi)”的戰(zhàn)略要求，要求海軍戰(zhàn)略“逐步實現(xiàn)近海防御型向近海防御與遠海護衛(wèi)型結(jié)合轉(zhuǎn)變，構(gòu)建合成、多能、高效的海上作戰(zhàn)力量體系。”?中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《中國的軍事戰(zhàn)略（全文）》，新華網(wǎng)，2015年5月26日，http：//news.xinhuanet.com/2015-05/26/c_1115408217_2.htm。中國海洋強國目標的確立和新海軍戰(zhàn)略的提出旨在維護中國日益擴展的海上利益，捍衛(wèi)中國應(yīng)有的海洋權(quán)益，同時為國際社會提供更多的公共物品，履行大國應(yīng)盡的國際義務(wù)。這就要求中國發(fā)展足夠強大的海上力量，以便為承擔(dān)以上任務(wù)提供堅實的力量保障。但是，中國這一努力卻被美國視為對自己海權(quán)的威脅和挑戰(zhàn)，由此導(dǎo)致中美海權(quán)之爭凸顯。

在此背景下，伴隨著亞太再平衡戰(zhàn)略的推出，美國的南海政策出現(xiàn)了重大變化。支撐這一變化的利益考量是多方面的，包括：不斷上升的南海地緣政治重要性、對美國極端重要的海上航行自由、美國對于海洋領(lǐng)土爭議背后根深蒂固的“法律主義”情結(jié)等。?周琪：《冷戰(zhàn)后美國南海政策的演變及其根源》，載《世界經(jīng)濟與政治》2014年第6期，第40-44頁。但最深層的擔(dān)憂是中國實力的不斷增強以及由此帶來的亞洲乃至全球權(quán)力格局的改變。美國戰(zhàn)略界認為，一旦允許中國控制南海，不僅美國在該海域的“航行自由”無法得到保障，美國在整個西太平洋地區(qū)的海權(quán)優(yōu)勢也將受到削弱，盟友及伙伴將不再信任美國的承諾和力量，最終美國將被趕出亞太。?［美］理查德·內(nèi)德·勒博：《國家為何而戰(zhàn)？過去與未來的戰(zhàn)爭動機》，陳定定等譯，上海世紀出版集團2014年版，第144-145頁。這就是美國在南海問題上調(diào)整立場，強勢介入南海爭端的主要原因。

美國戰(zhàn)略界一貫將霸權(quán)的更替與海上力量的興衰密切掛鉤，?［美］約翰·加迪斯：《遏制戰(zhàn)略：戰(zhàn)后美國國家安全政策評析》，時殷弘、李慶四、樊吉社譯，世界知識出版社2005年版，第39頁。認為后者的變化必然在前者有所反應(yīng)。在他們看來，經(jīng)濟實力轉(zhuǎn)化為軍事能力是一個自然而然的邏輯過程。遏制戰(zhàn)略的提出者喬治·凱南早在1947年就指出，工業(yè)-軍事權(quán)能是世界政治權(quán)能中最危險的，要把重點放在對它的保持和控制上。?U.S.Department of Defense，Annual Report to Congress：Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2015，April 2015，http：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2015_China_Military_Power_Report.pdf，p.i.而中國經(jīng)濟和軍事力量近年來的快速發(fā)展，特別是以“遼寧號”航母為代表的海上力量的進步，盡管顯然只是彌補過去所欠的軍事現(xiàn)代化舊賬，旨在建立與中國地位相符的武裝力量，但在美國眼中就成了“抵消美國關(guān)鍵軍事技術(shù)優(yōu)勢的潛在威脅”。?George Modelski and William R.Thompson，Seapower in Global Politics：1494-1993，（Seattle：University of Washington Press，1988），p.17.客觀地講，近年來主要基于軍事和海上力量的大力發(fā)展，中國開始以更加主動、大膽的姿態(tài)開展海上維權(quán)。東海防空識別區(qū)的劃設(shè)、“981”大型深水鉆井平臺的投入使用、海軍艦艇編隊赴南海進行海上綜合訓(xùn)練等，都是這種姿態(tài)的主要體現(xiàn)，也是主權(quán)國家面對自己權(quán)益受到威脅時所應(yīng)有的正常反應(yīng)。但這些在美國看來都成為危及地區(qū)和平與穩(wěn)定、危及海上航行自由、不遵守國際準則的具有“敵意”的行為。尤其是中國從2013年下半年開始在南沙進行的島礁建設(shè)更是遭到美國的非難。美國為此所用的托辭冠冕堂皇，包含的理由各種各樣，但歸根結(jié)底還是集中在“海權(quán)”上。在美國看來，中國的這一舉動無論對于南海戰(zhàn)略格局、美國所支持的海洋法和所看重的海洋秩序，還是對于美國在該海域和西太平洋的戰(zhàn)略利益所造成的影響都將是非常重大和深遠的。也就是說，美國提升對南海問題的關(guān)注，加大在此問題上對中國的施壓，雖然處于多方面的利益考量，但最根本、最具決定性的還是對于“海權(quán)”的關(guān)切，是擔(dān)心崛起的中國對其在南海乃至整個西太平洋的海上優(yōu)勢和主導(dǎo)地位的沖擊，這才是中美南海矛盾的焦點所在。?有學(xué)者把海權(quán)之爭細化出多方面的動因，包括：新興大國與霸權(quán)國權(quán)力之爭這一傳統(tǒng)問題的延續(xù)；中美海洋戰(zhàn)略互動的結(jié)果；中美在東亞地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之爭；中國海軍的發(fā)展和美國對此的認知與回應(yīng)。參見凌勝利：《中美亞太海權(quán)競爭的戰(zhàn)略分析》，載《當代亞太》2015年第2期，第61～81頁。

五、中國應(yīng)對美國南海政策的思考

雖然美國南海政策近年來持續(xù)走強，但是出于多種原因，盡管美國高調(diào)關(guān)注南海問題，美國的南海政策還是存在力量施展的極限。這些原因包括：第一，美國是真正的全球性大國，其戰(zhàn)略不可能僅集中于單一地區(qū)。美國的戰(zhàn)略目標是在世界范圍內(nèi)保持領(lǐng)導(dǎo)力。?http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/05/28/remarks-president-united-states-military-academy-commencement—ceremony.第二，美國海上力量的長期收縮趨勢，導(dǎo)致美國在長遠看來正在緩慢地讓出其在印度洋和西太平洋的優(yōu)勢地位。第三，美國防務(wù)預(yù)算緊缺也不允許其大規(guī)模持續(xù)性地在南海投入戰(zhàn)略資源。第四，美國聯(lián)盟戰(zhàn)略的強化與擴大并沒有取得東亞各國一致的響應(yīng)。第五，美國與南海在地理上相距過遠將會阻礙其發(fā)揮影響力。第六，美國在西太的利益也包括同中國合作，以促進本國的經(jīng)濟繁榮，共同維護全球安全。?David C.Gompert，Sea Power and American Interests in the Western Pacific，2013，Rand Corporation，http：//www.rand.org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR100/RR151/RAND_RR151.pdf，p.81.以上六點的具體分析詳見王森：《從幕后走向中央——中美海權(quán)競爭激化背景下的美國南海政策》，載《亞太安全與海洋研究》2016年第2期，第48～51頁。

盡管美國也認為“中美發(fā)生軍事沖突的可能性不大”，?James Dobbins，David C.Gompert，David A.Shlapak and Andrew Scobell，Conflict with China：Prospects，Consequences，and Strategies for Deterrence，RAND Corporation，2011，http：//www.rand.org/pubs/occasional_papers/OP344.html.但結(jié)果依然充滿變數(shù)。目前區(qū)外國家介入南海的模式，按照程度和決心由弱到強可以大致分為七類：一是進行外交活動或軍事交流以示對相關(guān)方的支持；二是“消極的”外交支持；三是通過軍售和軍方人員技術(shù)培訓(xùn)支持相關(guān)國家；四是“積極的”外交支持；五是本國直接在南海展示海上力量，向中國施壓；六是提供大規(guī)模軍事援助；七是本國直接武力干預(yù)。目前美國的介入已經(jīng)深入到第四和第五種模式。?“消極外交支持”意指某國對南海相關(guān)爭端方對島礁或海域的實際占有或聲索給予公開或含蓄的外交支持或承認，但不去質(zhì)疑或反對他國的主權(quán)，如印度對越南南海大陸架的支持；“積極外交支持”是指不僅支持一方的主權(quán)要求，同時還質(zhì)疑或否認另一國的主權(quán)要求，如美國對越南的支持和對中國九段線歷史主權(quán)的否認。相關(guān)分類參見趙衛(wèi)華：《中越南海爭端解決模式探索——基于區(qū)域外大國因素與國際法作用的分析》，載《當代亞太》2014年第5期，第101頁。而從更大范圍和更高層次的亞太海權(quán)競爭看，從最嚴重到最理想的狀況依次是：海上局部戰(zhàn)爭；在東亞海域?qū)崿F(xiàn)競爭性共存——雖時有海上摩擦，但基本可以管控；陸海分治；海洋共治。?參見凌勝利：《中美亞太海權(quán)競爭的戰(zhàn)略分析》，載《當代亞太》2015年第2期，第77～80頁。凌勝利將競爭性共存和時有摩擦但基本可控分為兩種，筆者以為兩者是統(tǒng)一的，故合二為一。未來包括南海、臺海、東海在內(nèi)的中美亞太海權(quán)競爭最有可能出現(xiàn)的就是第二種狀況，即中美在東亞海域?qū)崿F(xiàn)競爭性共存，雖時有摩擦但基本可控。

2016年下半年以來，中國的外交運籌和東南亞地區(qū)外交形勢的新發(fā)展，使外交磋商重新成為處理南海問題的主要渠道。今年5月18日，中國與東盟十國達成“南海行為準則”框架文本，更是南海外交進程深入的一大標志。所以目前看來“南海局勢已經(jīng)降溫”的這一判斷是有堅強事實基礎(chǔ)的。?張鋒：《香格里拉未解之謎：美國盟友空前焦慮，中美會怎么做》，澎湃新聞，2017年6月10日，http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1705408澎湃新聞。

東南亞地區(qū)安全環(huán)境變化的最主要特征，是大國在東南亞地區(qū)的力量出現(xiàn)重新組合，大國關(guān)系重新布局。有分析認為：美國新總統(tǒng)特朗普上臺之后，“在南海問題上會有更多的動作，并以此要挾中國，制約中國在東南亞咄咄逼人的進取性戰(zhàn)略”。?曹云華：《論當前東南亞局勢》，載《東南亞研究》2017年第2期，第1～24頁。美國南海政策走強的深層次動機需要從美國的總體海上安全戰(zhàn)略層面加以認識，即：維護自己在西太平洋的霸權(quán)地位，遏制中國海權(quán)的發(fā)展，防止中國崛起對其傳統(tǒng)的海上優(yōu)勢構(gòu)成挑戰(zhàn)。未來美國如果不改變其對于自身在西太平洋地區(qū)的利益和海權(quán)地位的認知和期盼，則美國南海政策的強勢恐不會走弱，中國的南海戰(zhàn)略應(yīng)該秉持什么樣的考量？學(xué)界已就這一問題以及更為宏觀的中國海洋戰(zhàn)略貢獻了卓越的智慧。?相關(guān)研究成果可以參閱（但絕不限于）劉峰：《南海開發(fā)與安全戰(zhàn)略》，學(xué)習(xí)出版社/海南出版社2013年版；郭淵：《地緣政治與南海爭端》，中國社會科學(xué)出版社2011年版；鞠海龍：《中國海權(quán)戰(zhàn)略參照體系》，中國社會科學(xué)出版社2012年版；胡波：《2049年的中國海上權(quán)力：海洋強國崛起之路》，中國發(fā)展出版社2015年版；張文木：《從整體上把握中國海洋安全——“海上絲綢之路”西太平洋航線的安全保障、關(guān)鍵環(huán)節(jié)與力量配置》，載《當代亞太》2015年第5期；時殷弘：《南海爭議與中國戰(zhàn)略》，載《紫光閣》2012年第9期；張文木：《論中國海權(quán)》，海洋出版社2014年版?？紤]到整篇論文的側(cè)重點，筆者在此也僅能提供自己有限的原則性思考。

首先，應(yīng)該將中國的南海戰(zhàn)略放在中國的國家大戰(zhàn)略的框架內(nèi)，對中國在南海的利益進行準確界定，然后根據(jù)利益評估威脅，再根據(jù)利益和威脅統(tǒng)籌戰(zhàn)略規(guī)劃。一個困難的地方在于，對于戰(zhàn)略關(guān)系的分析和研判十分復(fù)雜。鐘飛騰：《南海問題研究的三大戰(zhàn)略性議題——基于相關(guān)文獻的評述與思考》，載《外交評論》2012年第4期，第21～36頁。以美國為例，其在冷戰(zhàn)時期針對蘇聯(lián)的大戰(zhàn)略設(shè)計雖然最后取得了成功，但事實上其戰(zhàn)略目標與手段的匹配，利益與威脅的關(guān)系也是在不斷的試錯過程中進行的，很難說達到了真正意義上的清晰界定和正確研判。有關(guān)美國冷戰(zhàn)時期戰(zhàn)略評估的最卓越的分析之一，參見［美］約翰·加迪斯：《遏制戰(zhàn)略：戰(zhàn)后美國國家安全政策評析》，時殷弘、李慶四、樊吉社譯，世界知識出版社2005年版，加迪斯后來又將里根時期補充討論，出了修訂版：John Lewis Gaddis，Strategies of Containment：A Critical Appraisal of American National Security Policy During the Cold War（Revised and Expanded Edition），OUP USA，2005。

中國在南海的利益究竟有哪些？2012年外交部就南海問題發(fā)表正式說明，其核心論述就是“中國對南沙群島及其附近海域擁有無可爭辯的主權(quán)?！薄吨腥A人民共和國關(guān)于南海問題的說明》，中華人民共和國外交部，2012年4月26日，http：//www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/zlb/zcwj/t10647.htm。依照外交部發(fā)言人的多次表態(tài)，可以加上“中國在南海的主權(quán)和相關(guān)權(quán)利主張是在長期的歷史過程中形成的，并為歷代中國政府所長期堅持，有充分的歷史和法理依據(jù)”《外交部發(fā)言人華春瑩就美國國防部長卡特在香格里拉對話會上涉南海問題有關(guān)言論答記者問》，中華人民共和國外交部，2015年5月30日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/nhwt_685150/zxxx_685152/t1268772.shtml；《外交部發(fā)言人陸慷就美國拉森號軍艦進入中國南沙群島有關(guān)島礁鄰近海域答記者問》，中華人民共和國外交部，2015年10月27日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/nhwt_685150/zxxx_685152/t1309393.shtml。那么美國的行為對中國的南海利益造成了什么樣的威脅和損害？外交部也多次就美國的言行進行了批駁，稱“有關(guān)行為威脅中國主權(quán)和安全利益，危及島礁人員及設(shè)施安全，損害地區(qū)和平穩(wěn)定?！薄皥詻Q反對任何國家以航行和飛越自由為名，損害中國主權(quán)和安全利益。中方堅定維護自己的領(lǐng)土主權(quán)、安全及合法、正當?shù)暮Ｑ髾?quán)益?！薄锻饨徊堪l(fā)言人陸慷就美國拉森號軍艦進入中國南沙群島有關(guān)島礁鄰近海域答記者問》，中華人民共和國外交部，2015年10月27日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/nhwt_685150/zxxx_685152/t1309393.shtml；《外交部發(fā)言人洪磊就美軍機進入中國南沙島礁鄰近空域答記者問》，中華人民共和國外交部，2015年12月19日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/nhwt_685150/zxxx_685152/t1326036.shtml。中國對于此類行為一方面是“敦促美方認真反省、糾正自己的錯誤，采取有效措施制止任何類似危險、挑釁行動，停止任何損害中方主權(quán)和安全利益、影響南海地區(qū)和平穩(wěn)定的行為”，另一方面是“對于任何國家的蓄意挑釁，中方都會堅決予以應(yīng)對”。事實上，中國對于南海利益的界定是有一定保留的，主要體現(xiàn)在九段線問題上的首要法律立場。對于九段線的基本法律含義是什么中國政府沒有做很清晰的闡述。官方甚至半官方不作解釋或解釋較模糊有其政治必要和政治裨益，當然與此同時也有其政治考慮。在保持政治敏感意識和實踐責(zé)任心的前提下，可有并且須有嚴肅認真的思考，思考下列重大問題：就南海而言，中國主權(quán)何在？整個南海除別國12海里領(lǐng)海外都是中國的？南海絕大多數(shù)島嶼、島礁和它們鄰近的水域是中國的？中國在南海的主權(quán)涵蓋什么？如何界定中國神圣的歷史性權(quán)利，同時又如何合理地對待《聯(lián)合國海洋法》？有一點很明顯：目前尚不具備清晰闡明其定位的政治條件，徹底的“現(xiàn)實政治”或法理主義都是不可取的。時殷弘：《對外政策與歷史教益：研判和透視》，世界知識出版社2014年版，第39頁。

事實上，近年來中國確實采取了一系列強有力的維護南海主權(quán)及相關(guān)權(quán)利的措施，包括填海造島、加強海上力量建設(shè)，同時與東盟國家明確了處理南海問題的“雙軌思路”，即有關(guān)爭議應(yīng)由直接當事國通過談判協(xié)商解決，南海和平穩(wěn)定由中國和東盟國家共同維護。正在全面有效落實《南海各方行為宣言》的框架下，積極推進“南海行為準則”磋商進程。今年5月18日，中國與東盟十國達成“南海行為準則”框架文本，更是南海外交進程深入的一大標志。而對于更大范圍的綜合手段，也有學(xué)者提出了很多有益的建議。郭淵：《地緣政治與南海爭端》，中國社會科學(xué)出版社2011年版，第369～400頁；鞠海龍：《中國海權(quán)戰(zhàn)略參照體系》，中國社會科學(xué)出版社2012年版。這些措施一方面極大地促進了中國在南海的存在，有效維護了中國在南海的海洋權(quán)益，另一方面美國發(fā)揮其巧實力的敏銳度，抓住中國的正當維權(quán)手法大肆渲染中國威脅論，一定程度上惡化了我南海進一步維權(quán)的環(huán)境。

其次，通過對南海利益的準確界定，接下來就要思考南海利益在中國國家利益中占據(jù)什么樣的位置？已有學(xué)者就此問題進行了深入的探討，參見楊光海：《論中國在南海問題上的國家利益》，載《新東方》2012年第6期，第10～16頁；胡波：《論中國的重要海洋利益》，載《亞太安全與海洋研究》2015年第5期，第14～28頁。中國政府在2011年發(fā)表《中國的和平發(fā)展》白皮書，界定出中國核心利益的范圍，包括：“國家主權(quán)，國家安全，領(lǐng)土完整，國家統(tǒng)一，中國憲法確立的國家政治制度和社會大局穩(wěn)定，經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基本保障”，并強調(diào)中國“堅決維護核心利益”?！吨袊l(fā)表白皮書界定國家核心利益范圍》，中新網(wǎng)，2011年9月6日，http：//www.chinanews.com/gn/2011/09-06/3308862.shtml.南海是不是中國的核心利益？這是個比較敏感而復(fù)雜的問題。實際上，根據(jù)美方的辯解，促使奧巴馬政府開始認真考慮南海問題的一個重要原因，就是2010年3月中國外交部官員在一次會議上向美國人表示，南海是中國的核心利益，但事實上，來自中國方面的信息是，中國官員并沒有表述過“南海是中國的核心利益”，一位出席此次會議的美國資深官員也在私下里說，“確實是希拉里記錯了”。據(jù)周琪研究員對前奧巴馬政府官員的采訪，參見周琪：《冷戰(zhàn)后美國南海政策的演變及其根源》，載《世界經(jīng)濟與政治》2014年第6期，第37頁注3。這也反映出，美國方面對于中國南海利益定位的重大關(guān)切。

然后，在面對美國的南海政策時，中國要根據(jù)自己對南海利益的界定以及在中國國家利益中的位置，來思考自己的應(yīng)對舉措。美國當前對華戰(zhàn)略是要軟硬兼施，運用其“全球性接觸加上地區(qū)性遏制”的手法，David C.Gompert，“Sea Power and American Interests in the Western Pacific”，RAND Corporation，http：//www.rand.org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR100/RR151/RAND_RR151.pdf.規(guī)制一個強勁崛起的中國，圖謀使中國逐漸地服從美國的領(lǐng)導(dǎo)和根本意愿。只爭朝夕地爭取和增進中國在南海實際的主權(quán)存在至關(guān)重要。與此同時，無論如何，中國有比南海問題更大得多的總體戰(zhàn)略環(huán)境和戰(zhàn)略任務(wù)。21世紀中國的國家戰(zhàn)略是要實現(xiàn)“兩個一百年奮斗目標，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興的中國夢”。習(xí)近平總書記在多個場合強調(diào)過這一戰(zhàn)略目標，參見《【學(xué)習(xí)小組】關(guān)于“兩個一百年”，習(xí)總是這樣說的》，海外網(wǎng)，2015年10月2日，http：//opinion.haiwainet.cn/n/2015/1002/c456318-29221631.html。“中國國家大戰(zhàn)略仍須把握安全、發(fā)展、和平和正義這幾類核心價值，特別是堅持發(fā)展這個中心任務(wù)不動搖?！彼蔚滦牵骸稇?zhàn)略現(xiàn)實主義——中國大戰(zhàn)略的一種選擇》，載《世界經(jīng)濟與政治》2012年第9期，第4頁。要實現(xiàn)這一偉大的中國夢就要依靠“一帶一路”這一中長期最重要的發(fā)展戰(zhàn)略。王義桅：《“一帶一路”機遇與挑戰(zhàn)》，人民出版社2015年版，第18頁。在戰(zhàn)略大局中，近年來的一個突出外交問題是，中國周邊對外關(guān)系狀況總的來說與之前相比有所惡化。有學(xué)者尖銳的指出：“搞不好周邊關(guān)系，就搞不好中美關(guān)系，但反過來講大概不能說搞不好中美關(guān)系就搞不好周邊關(guān)系”。時殷弘：《對外政策與歷史教益：研判和透視》，世界知識出版社2015年版，第39頁。盡可能營造良好的國際環(huán)境，特別是周邊外交環(huán)境，對于中國繼續(xù)堅持改革開放，穩(wěn)步發(fā)展綜合國力意義重大，即使假如世界上沒有美國存在也該如此。應(yīng)該遵循戰(zhàn)略大局，搞好周邊，經(jīng)營亞洲，最終迫使美國接受中國作為世界強國的亞洲地位和作為世界強國的戰(zhàn)略地位。

由于諸多有利因素的存在，東南亞是中國睦鄰周邊外交最有可能取得突破的地區(qū)。經(jīng)過近20年的努力，中國與東盟的友好合作已經(jīng)取得了巨大成就。目前，除南海問題之外，雙方之間已不存在其他根本性的、足以使彼此關(guān)系嚴重倒退的障礙。因此，南海問題若得不到有效管控并在此基礎(chǔ)上妥善地尋求解決，中國與東盟之間就無法達成更高水平的睦鄰友好關(guān)系，雙方的“戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”也難于向更高層次邁進。

中國與東盟目前在發(fā)展關(guān)系中面臨兩個病癥：在東盟方面表現(xiàn)為“安全困境癥”，它們在一定程度上把中國的崛起看作是潛在威脅。作為近在咫尺的鄰居，這種擔(dān)憂可以理解，中國在和平崛起的過程中應(yīng)給予這種感受以體諒和照顧。而中國則存在“大國焦慮癥”，因為有些急于求成，在和平崛起的過程中迫切希望得到外部世界的認可，在一定程度上反而激起了周邊鄰國的不安和擔(dān)憂。曹云華、鞠海龍主編：《南海地區(qū)形勢報告：2012-2013》，時事出版社2014年版，第5頁。中國反復(fù)強調(diào)發(fā)展的和平性質(zhì)，雖然是真誠的，但是對外宣傳的效果卻并不盡如人意，例如李光耀在接受訪談時就說：“在我看來，與美國比較，中國崛起后未必是一個柔和的霸權(quán)。中國頻頻闡明“不稱霸”，既然不準備稱霸，又為什么急于不斷向世人宣告你無意稱霸？你不是霸權(quán)就是了。反觀美國，我知道它是個霸權(quán)，卻是個柔和的霸權(quán)，我跟他們相處得不錯。所以，為什么不讓這個柔和的霸權(quán)持續(xù)存在呢？”韓福光、朱萊達、蔡美芬等編：《李光耀：新加坡賴以生存的硬道理》，Singapore：Strait Times Press Ltd，2011。第287頁。這也對我們進一步思考中國的東南亞政策和南海政策提供了一個切入點。

最后，對于中國的一種可以考慮的思路，應(yīng)當是站在國家大戰(zhàn)略的角度，跳出南海來看中國的海洋總體安全環(huán)境。張文木：《從整體上把握中國海洋安全“海上絲綢之路”西太平洋航線的安全保障、關(guān)鍵環(huán)節(jié)與力量配置》，載《當代亞太》2015年第5期，第88～106頁。在南海問題上要進行堅決斗爭、增進主權(quán)存在和努力控制緊張的同時，需要開始有一個思想準備或戰(zhàn)略想象準備，即在可能情況下爭取較早地解決南海問題。這很難很復(fù)雜，但是如果考慮到中國現(xiàn)在所面臨的煩難環(huán)境，南海問題不時鬧、不時發(fā)作又不能“想出手時就出手”，長期拖下去也很不合算，因而要爭取加速解決。無論如何，就此有一條基本原則應(yīng)該非常明確，而且必須持久堅持，那就是領(lǐng)土談判歷來總是當事國的雙邊談判，未來也須是雙邊談判。世界史上，至少現(xiàn)代史上，只有一種關(guān)于解決領(lǐng)土問題的多邊談判，就是在正式結(jié)束重大的聯(lián)盟戰(zhàn)爭的戰(zhàn)后和會上解決戰(zhàn)敗國的有關(guān)領(lǐng)土問題。多邊對話為最終雙邊談判領(lǐng)土爭端準備某些條件，但是最后階段解決領(lǐng)土爭端的還是雙邊談判。時殷弘：《對外政策與歷史教益：研判和透視》，世界知識出版社2015年版，第39頁。

王 森，中國人民解放軍63880部隊助理研究員；

楊光海，中國人民解放軍國防科技大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院國家安全戰(zhàn)略研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師。