基層養(yǎng)老服務體系建設存在的問題及對策

朱學軍+嚴小平+王宏梅

[摘 要] 隨著人口老齡化加速發(fā)展，老年人口基數(shù)大、增長快并日益呈現(xiàn)高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增，迫切需要完善社會養(yǎng)老服務體系，以滿足老年群體在基本生活照料、護理康復、精神關愛、緊急救援等方面的需求，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標。課題組通過對丹陽市養(yǎng)老機構的實地調研，分析了養(yǎng)老服務體系建設的基本情況，指出了養(yǎng)老服務目前存在的問題，并提出相應的建議。

[關鍵詞] 基層；養(yǎng)老服務；問題 對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 21. 082

[中圖分類號] C913.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）21- 0195- 05

0 引 言

隨著人口老齡化加速發(fā)展，老年人口基數(shù)大、增長快并日益呈現(xiàn)高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增，迫切需要完善社會養(yǎng)老服務體系，以滿足老年群體在基本生活照料、護理康復、精神關愛、緊急救援等方面的需求，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標。為全面了解我市養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，推動我市社會養(yǎng)老服務事業(yè)健康發(fā)展，調研組前往丹陽市老年公寓、云陽街道居家養(yǎng)老服務中心、丹陽市老年康復中心和丹陽市紅葉頤馨園等養(yǎng)老服務機構實地考察，深入了解情況；召開了由市民政局、有關鎮(zhèn)（區(qū)）分管負責人參加的座談會，廣泛聽取意見建議；還赴周邊先進城市參觀學習。經(jīng)過綜合研究分析，形成本調研報告。

1 丹陽市養(yǎng)老服務體系建設的基本情況

丹陽市自1985年進入人口老齡化以來，經(jīng)過30多年的發(fā)展，人口老齡化以及由此引發(fā)的相關問題已經(jīng)十分突出，主要呈現(xiàn)出以下特點：一是基數(shù)大。截止到2016年底，全市有60歲以上老年戶籍人口20.43萬，占戶籍總人口的25%，已邁入了“中度”老齡化社會，高于全國8.3個百分點，高于全省2.6個百分點。二是增速快。近三年來，丹陽市老年人口增加了2.63萬人，每年的增速達到了4.5%。三是壽齡高。全市80歲以上老年人已達2.84萬人，占老年人口的13.9%。四是“空巢”多。全市“空巢”老人約4.12萬人，老年家庭的“空巢”率近50%。

近年來，丹陽市為積極應對人口老齡化、高齡化、“空巢”化等嚴峻形勢，陸續(xù)出臺了相關政策文件，并多方籌措資金完善社會養(yǎng)老服務設施，鼓勵和扶持社會力量興辦養(yǎng)老服務業(yè)，在全市初步形成了以“居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、信息為輔助”的養(yǎng)老服務體系。

1.1 重視老年社會保障建設

丹陽市以《老年法》為依據(jù)，認真貫徹落實《省政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)完善養(yǎng)老服務體系的實施意見》（蘇政發(fā)〔2014〕39號）等各項老齡政策法規(guī)，充分保障了老年人養(yǎng)老、醫(yī)療和優(yōu)待等合法權益的落實。

（1）完善社會養(yǎng)老保障體系。一是老年人參保率不斷提高。全面實行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，參保率達95%以上。二是養(yǎng)老補貼全面發(fā)放。從2010年起，對全市無社會養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)老年人發(fā)放了基礎養(yǎng)老補貼。三是困難老人生活得到保障。對全市2 038名五保老人實現(xiàn)應保盡保，現(xiàn)集中供養(yǎng)標準為9 000元/人/年，分散供養(yǎng)標準為8 000元/人/年，并全部納入了財政供養(yǎng)。另外，對城鄉(xiāng)低保對象中70歲以上的老年人，每月增發(fā)保障標準額20%的保障金。

（2）健全老年醫(yī)療保障體系。積極推進城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度改革，將社區(qū)老年衛(wèi)生服務納入基本醫(yī)療保險支付范疇。為防止農(nóng)村老年人因病致貧、因病返貧，各級黨政組織加大行政推動，動員有條件的老年人都參加了醫(yī)療保險，對沒有支付能力的特困老人和“五?！崩先?，采用財政補貼的方式讓他們享受醫(yī)保。

（3）提高老年人優(yōu)待水平。一是完善“尊老金”發(fā)放制度。從2009年起，丹陽市建立了針對高齡老年人的“尊老金”制度，現(xiàn)發(fā)放標準為80-89歲50元/人/月，90-99歲100元/人/月，百歲老人400元/人/月，并全部實現(xiàn)社會化發(fā)放。二是認真做好老年人出行優(yōu)待。老年人憑身份證或老年優(yōu)待證可以免費進入政府投資主辦的公園、公益性文化設施；70周歲以上老年人可以免費乘坐市區(qū)公交車。

（4）老年人安康關愛行動成效顯著。安康關愛行動是全省統(tǒng)一行動，現(xiàn)已在丹陽市實施了第五輪，全市老年人知曉率和參保率穩(wěn)步上升，2016年參保率已達50%，理賠率從第一年64.2%提高到2016年的接近100%。

1.2 推進社會化養(yǎng)老服務設施建設

（1）養(yǎng)老社會化服務機構建設有了新的發(fā)展。截至2016年底，全市機構養(yǎng)老總床位達到7 897張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位達到40張。一是發(fā)揮了公辦養(yǎng)老機構的示范引導作用。丹陽市社會福利院是省級示范性養(yǎng)老機構。一期工程床位220余張，床位利用率100%。二期工程投資約3 000余萬元，設置床位約350張，已投入使用。二是農(nóng)村敬老院設施逐步完善，全市17家敬老院有床位2 528張，星級達標率為100%。三是民辦養(yǎng)老機構有新發(fā)展?，F(xiàn)全市有民辦養(yǎng)老機構11家，農(nóng)村老年關愛之家24家，總床位達2 839張。

（2）社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施建設有了新的突破。全市共建成社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心（站）184家、虛擬養(yǎng)老院1家，老年人助餐點64個，有日間托老床位2 020張。依托虛擬養(yǎng)老院開展居家養(yǎng)老服務試點和信息化服務工作，為符合條件的困難老人及有特殊貢獻的老年群體提供每月400元的居家養(yǎng)老試點服務。利用云陽街道虛擬養(yǎng)老院信息服務平臺，開展老年人居家呼叫及應急救援服務網(wǎng)絡建設試點工作，為200余名困難老人對象免費提供“一鍵通”話機或“老人手機”，并免費提供信息服務。

（3）老年活動場所建設有了新的進展。2016年在市區(qū)建成了市級老年服務中心，承擔了全市養(yǎng)老服務行業(yè)的監(jiān)管、組織、指導、服務、培訓等功能。同時，隨著功能逐步完善，它還將成為集老年人日間照料、助餐、康復訓練、文體活動等為一體的綜合性、示范性市級老年活動中心。endprint

（4）養(yǎng)老事業(yè)扶持有了新的政策。一是對民辦養(yǎng)老機構的扶持。首先是床位建設補貼，自2012年起，對新建的養(yǎng)老機構，每張床位一次性補貼4 000元；對改建的每張床位一次性補貼2 000元；2015年起，對以自建產(chǎn)權用房舉辦的養(yǎng)老機構，每張護理型床位給予不低于1萬元的一次性建設補助；對符合條件的以租賃用房舉辦且租期5年以上的養(yǎng)老機構，每張護理型床位給予不低于5 000元的一次性改造補助。其次實行床位運營補貼，以實際入住老人數(shù)為標準，每人每月補貼100元。最后是，對取得《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》并符合定點醫(yī)療機構資格條件的，納入城鄉(xiāng)醫(yī)療保障定點治療單位范圍。二是對社區(qū)居家養(yǎng)老中心（站）建設、運營予以補貼。補貼標準：新建社區(qū)居家養(yǎng)老中心（站）的，一次性補貼3萬元/個；社區(qū)居家養(yǎng)老中心（站）運轉正常的，每年2萬元/個。三是加強養(yǎng)老護理人才隊伍建設。開展免費專業(yè)技能培訓，培訓合格人員由職業(yè)技能主管部門頒發(fā)相應職業(yè)資格證書。自2014年起，對在養(yǎng)老機構護理崗位連續(xù)從業(yè)2年以上，并取得技師、高級、中級、初級資格證書的養(yǎng)老護理員，分別給予每人一次性補貼3 000元、2 000元、1 000元、500元。

2 丹陽市養(yǎng)老服務體系建設存在的主要問題

近年來，丹陽市不斷加大投入，養(yǎng)老服務事業(yè)有了較大發(fā)展，但總體上看，還存在一些問題和不足，主要表現(xiàn)在：養(yǎng)老服務體系建設缺乏長期的發(fā)展規(guī)劃；養(yǎng)老服務和產(chǎn)品供給不足、市場發(fā)育不健全；養(yǎng)老設施功能弱、服務水平低；民間資本參與不充分等。這些問題或不足制約了丹陽市養(yǎng)老服務體系建設的進一步發(fā)展和完善，難以適應和滿足日益增長的社會養(yǎng)老服務需求。

2.1 養(yǎng)老服務體系建設滯后，缺乏長遠規(guī)劃

國務院、省政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的政策分別于2013年9月、2014年4月發(fā)布施行，上述相關政策，對養(yǎng)老服務體系建設基本框架、功能定位和建設目標任務做出了詳細規(guī)劃部署，并對養(yǎng)老服務體系建設給出了諸多優(yōu)惠政策。2016年9月8日，省政府下發(fā)了《“十三五”養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。2017年2月，國務院又下發(fā)了《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》。目前丹陽市的相關實施意見正在擬定中，擬于今年下半年正式出臺，但社會養(yǎng)老體系建設規(guī)劃尚未出臺。因此在涉及養(yǎng)老機構用地、場所建設、人員配備、工作部署和政策措施等方面，遇到了很多難以克服的問題，一些上級已明確的政策無法落地生根。如根據(jù)《省政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)完善養(yǎng)老服務體系的實施意見》（蘇政發(fā)〔2014〕39號）規(guī)定，在“制定城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃時，按照人均用地不少于0.2平方米的標準，分區(qū)分級規(guī)劃設置養(yǎng)老服務設施。新建住宅小區(qū)按每百戶20至30平方米配套建設社區(qū)居家養(yǎng)老服務用房”還沒有得到有效落實。

2.2 養(yǎng)老服務觀念陳舊，工作機制尚不完善

我市養(yǎng)老服務工作體制不順，機構萎縮，隊伍薄弱。目前市老齡辦僅有3名工作人員，現(xiàn)有的縣級老齡辦體制、機構編制和人員素質情況，與其所擔負的“對老齡工作進行‘調查研究、統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調、督促檢查職能”極不相稱。首先，老齡辦作為民政部門的內設機構，是難以協(xié)調政府其他部門形成齊抓共管發(fā)展老齡事業(yè)合力的。其次，老齡辦不僅負責協(xié)調、督促、指導有關部門做好養(yǎng)老服務的相關工作，還擔負著居家養(yǎng)老、敬老院、養(yǎng)老機構建設等民政日常工作，工作量很大。最后，老齡工作的重點在基層，但各鎮(zhèn)（區(qū)、街道）、村（社區(qū)）老齡工作無專門人員負責，難以扎實有效地開展為老服務工作。

2.3 機構養(yǎng)老冷熱不均，供需矛盾突出

一是床位利用率不高?，F(xiàn)全市機構養(yǎng)老床位數(shù)7 800余張，入住老人2 500余人，床位利用率僅達30%。二是公辦養(yǎng)老機構“一床難求”。市老年公寓現(xiàn)有床位220張，已遠遠不能滿足社會老人需求。二期工程雖新增養(yǎng)老床位350張，但仍然不能滿足需求和達到上級要求。三是各鎮(zhèn)（區(qū)、街道）敬老院床位空置率高。鎮(zhèn)（區(qū)）養(yǎng)老機構存在安全隱患，由于歷史遺留問題，多數(shù)存在“無土地證、無房產(chǎn)證、無消防許可證”問題，在房屋質量、設施水平、功能設置、活動場地、服務水平等方面與城區(qū)機構差距較大，多數(shù)養(yǎng)老機構只能提供吃、穿、住等基本服務。雖然有17家敬老院掛上了社會養(yǎng)老服務中心的牌子，但只有11家接收103名社會老人入院養(yǎng)老，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院床位空置率高達70%。丹陽市紅葉頤馨園自理老人、半自理老人和完全不能自理老人床位費、護理費和伙食費大概每月2 900-4 000元；丹陽曙光老年康復中心自理老人、半自理老人和完全不能自理老人床位費、護理費和伙食費大概每月2 500-3 000元；江蘇省退休人員最低工資標準1 480元/月。社會力量興辦養(yǎng)老機構投資大、期限長、專業(yè)性服務強、月收費標準較高，再加之老年人的實際經(jīng)濟狀況和觀念的因素，導致社會力量興辦養(yǎng)老機構對老年人缺乏吸引力，社會力量興辦養(yǎng)老機構的床位平均利用率較低。

2.4 養(yǎng)老服務人才缺乏，隊伍素質有待提高

基層各養(yǎng)老機構的服務人員專業(yè)化程度不高，服務人員文化素質普遍偏低，基本沒有接受過正規(guī)的專業(yè)教育和職業(yè)培訓，缺乏專業(yè)性的老年護理、老年心理等方面的知識，服務質量難以到位。此外社會上對養(yǎng)老服務工作還存在一定的偏見，認為養(yǎng)老服務工作社會地位低，薪資待遇差，工作強度大，致使愿意從事這一行業(yè)的人員不多。養(yǎng)老服務專業(yè)技術人才缺乏，難以滿足老年人多方面、多層次的服務需求，影響了服務內容的擴展和服務質量的提高。

2.5 醫(yī)養(yǎng)融合還不到位，體系不夠完善

我市大多數(shù)養(yǎng)老機構主要以提供簡單的生活照料服務為主，醫(yī)療服務較少。很多養(yǎng)老機構內既沒有醫(yī)務室，也缺少與周邊醫(yī)療機構的合作。實際上，癱瘓臥床或癡呆的老年人是最需要養(yǎng)老服務的群體，但由于養(yǎng)老機構難以提供專業(yè)的醫(yī)療護理服務，導致養(yǎng)老機構的覆蓋人群出現(xiàn)結構性缺陷。由于我國醫(yī)療和養(yǎng)老體系長期割裂，衛(wèi)生系統(tǒng)管醫(yī)療，民政系統(tǒng)管養(yǎng)老。造成養(yǎng)老機構與醫(yī)療機構功能單一化，養(yǎng)老機構“養(yǎng)老不醫(yī)護”，而醫(yī)療機構則是“治病不養(yǎng)老”，二者并不對接，給老年人的養(yǎng)老和醫(yī)療帶來不便。我市雖然出臺了《關于做好我市養(yǎng)老服務機構內醫(yī)療服務的通知》，提出醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務的融合發(fā)展，但側重于醫(yī)療衛(wèi)生部門向養(yǎng)老服務機構提供醫(yī)療服務，沒有明確醫(yī)養(yǎng)融合體系及其發(fā)展規(guī)劃，醫(yī)養(yǎng)整合機制不完善，一方面養(yǎng)老服務急需醫(yī)療機構提供醫(yī)療、保健、康復等服務，而另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療資源閑置狀況嚴重。endprint

3 關于完善養(yǎng)老服務體系建設的建議

3.1 加強養(yǎng)老服務體系建設，將養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展納入中長期規(guī)劃

根據(jù)丹陽市老年人員發(fā)展速度和養(yǎng)老服務需求狀況，對基本養(yǎng)老服務體系的內涵、服務范圍及相關設施建設的功能定位、政府責任等問題進行深入研究，制定高水準的、符合丹陽市實際的養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃。在總體規(guī)劃中，對居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老三個有機部分的功能定位、建設標準和比例構成做出詳細規(guī)劃，以便于科學構建養(yǎng)老體系建設布局。同時，將發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)列入相關部門的專項規(guī)劃，并且把投資主體多元化、運行機制市場化、服務方式多樣化作為改革的方向，推廣公建民營、民辦公助、民辦民營等發(fā)展方式。制定養(yǎng)老服務機構設施建設專項規(guī)劃，將社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設如同幼兒園、小學等一樣，納入城市建設和住宅小區(qū)公共設施配套規(guī)劃，并與住宅小區(qū)建設項目同步規(guī)劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用，沒有配套養(yǎng)老設施或養(yǎng)老設施未達標的新建小區(qū)不予驗收。對老城區(qū)和已建成住宅小區(qū)無養(yǎng)老服務設施或現(xiàn)有設施未達標的，制定分年度改造計劃，通過新建、擴建、改建、改造和購置等多種方式，建設社區(qū)養(yǎng)老服務中心。

3.2 加大對養(yǎng)老事業(yè)的投入，積極鼓勵和支持社會力量參與養(yǎng)老事業(yè)建設

為了全面了解財政支持養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的效果，我們專門就“丹陽市社會力量興辦養(yǎng)老機構專項財政支出”開展了績效評價，聘請專業(yè)機構，利用3個月時間進行了深入分析，得出的結論如下：一是要建立穩(wěn)定的財政投入增長機制。政府公共財政要不斷加大對養(yǎng)老服務業(yè)的投入，積極支持引導養(yǎng)老服務業(yè)健康快速發(fā)展，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。財政資金重點支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務創(chuàng)新示范建設，通過政策扶持、資金引導、社會力量運營、市場化運作，全面提升居家和社區(qū)養(yǎng)老綜合服務能力，率先建成居家和社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展示范區(qū)，夯實居家和社區(qū)養(yǎng)老服務在養(yǎng)老服務體系中的基礎性地位，滿足廣大有需求的老年人在家或社區(qū)享受養(yǎng)老服務的愿望。二是要進一步放寬準入條件，加強開辦支持和服務指導。2013年，丹陽市紅葉頤馨園和丹陽曙光老年康復中心2家社會力量興辦養(yǎng)老機構分別享受到一次性床位建設補助136.80萬元和30萬元，其帶動投資總額分別為4 703萬元和103萬元，丹陽市紅葉頤馨園還被聘請為中國社會福利協(xié)會理事單位。可見，財政補助具有明顯的杠桿作用，有力地促進了社會福利事業(yè)的社會化。下一步，要完善激勵政策，引導各類社會資本投入養(yǎng)老事業(yè)，積極倡導社會各界對養(yǎng)老事業(yè)進行慈善捐贈，形成財政資金、社會資本、慈善基金等多元結合的投入機制。

3.3 加強溝通協(xié)作，完善醫(yī)養(yǎng)結合機制

老年人健康直接關系到老人的生命質量和生活質量，是一個社會大問題?！搬t(yī)養(yǎng)結合”是一種有病治病、無病療養(yǎng)、醫(yī)療、康復和養(yǎng)老相結合的新型養(yǎng)老模式，其優(yōu)勢在于整合養(yǎng)老和醫(yī)療兩方面的資源，提供持續(xù)性的老人照顧服務，這種養(yǎng)老模式非常契合老年人的需要。要深入開展醫(yī)養(yǎng)結合試點，建立健全醫(yī)療衛(wèi)生機構與養(yǎng)老機構的合作機制，促進醫(yī)療衛(wèi)生資源與養(yǎng)老服務需求的融合發(fā)展。首先，鼓勵醫(yī)療衛(wèi)生機構為養(yǎng)老機構開通預約就診綠色通道，為老年人提供治療期住院、康復期護理、穩(wěn)定期生活照料以及臨終關懷一體化的健康養(yǎng)老服務。其次，發(fā)展社區(qū)醫(yī)療，鼓勵社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構為轄區(qū)內老年人建立健康檔案，定期為老年人提供健康管理服務；完善家庭病床醫(yī)療模式，鼓勵社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構與老年人家庭建立醫(yī)療契約服務關系，開展上門診視、健康檢查、保健咨詢等服務。最后，支持養(yǎng)老機構開展醫(yī)療服務，鼓勵養(yǎng)老機構按照規(guī)定申請設置或與醫(yī)療衛(wèi)生機構合作設立醫(yī)療服務站點，依法開展醫(yī)療衛(wèi)生服務，并推動醫(yī)療衛(wèi)生服務延伸至社區(qū)、家庭，為居家老人提供連續(xù)性的健康管理服務。

3.4 運用“互聯(lián)網(wǎng)+”工具，實現(xiàn)養(yǎng)老服務智能化

加快養(yǎng)老機構信息化建設和管理。以推廣信息化管理系統(tǒng)為保障，加速養(yǎng)老服務管理科學化、現(xiàn)代化。積極開發(fā)養(yǎng)老服務信息數(shù)據(jù)庫建設，逐步在全市范圍內全面推廣應用包括機構養(yǎng)老服務信息管理、社區(qū)居家養(yǎng)老服務、養(yǎng)老需求評估、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析等系統(tǒng)在內的養(yǎng)老服務信息管理應用系統(tǒng)，基本建成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務信息管理網(wǎng)絡，實現(xiàn)養(yǎng)老信息科學管理。借助現(xiàn)代信息手段和互聯(lián)網(wǎng)技術，以虛擬養(yǎng)老服務熱線為平臺，按照養(yǎng)老院養(yǎng)老服務規(guī)范和標準，在對接老年人服務需求和各類社會主體服務供給的基礎上，為老年人提供網(wǎng)上和電話預約掛號、緊急呼叫、家政預約、健康咨詢、物品代購、服務繳費等適合老年人的服務項目，提高養(yǎng)老服務效率，建成互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)養(yǎng)結合智能養(yǎng)老體系。

3.5 加強規(guī)范化管理，切實提高養(yǎng)老服務水平

一是在政府層面上，應加強對養(yǎng)老機構的監(jiān)督管理。要建立統(tǒng)一的服務質量標準和評價體系。要制定出臺居家、社區(qū)、機構等各類養(yǎng)老服務標準，不斷完善養(yǎng)老服務領域標準體系。要建立養(yǎng)老服務評估制度。建立科學化、專業(yè)化、制度化的評估機制，通過對標準規(guī)范的準確引用、第三方力量的引入和評估專家?guī)斓慕?，確保養(yǎng)老服務財政補貼、養(yǎng)老服務質量評價、績效考核、等級劃分評定等工作更具公正性、客觀性。要加強養(yǎng)老機構誠信體系建設，建立養(yǎng)老機構黑名單制度和養(yǎng)老機構退出機制，對嚴重違法違規(guī)的養(yǎng)老機構，依法依規(guī)嚴肅查處。

二是在養(yǎng)老機構層面上，要不斷提高管理能力和水平，增強服務質量管理意識，對入住老年人實行分類管理、分區(qū)居住。進一步提升養(yǎng)老服務人員整體素質。加強對養(yǎng)老服務工作人員的職業(yè)培訓，逐步推行專門服務人員職業(yè)技能等級證書和持證上崗制度，提高服務隊伍的專業(yè)化水平。積極引進高等院校培養(yǎng)的養(yǎng)老服務人才，拓展服務內涵，從傳統(tǒng)的生活護理和醫(yī)療護理向心理護理、康復治療等全方位、深層次發(fā)展，形成生活護理、醫(yī)療護理、心理護理和康復訓練一條龍服務。要壯大養(yǎng)老服務志愿者隊伍。倡導社會各界志愿者積極參與為老服務工作，鼓勵低齡健康老年人參與養(yǎng)老志愿服務。要積極探索自助互助服務途徑，進一步調動和發(fā)揮社會志愿者的參與熱情，定期或不定期組織票友會、歌友會、棋友會、牌友會、球友會等豐富多彩的娛樂宣傳活動，滿足老年人不同層次的養(yǎng)老服務需求，努力實現(xiàn)由經(jīng)驗管理到科學管理的轉變。endprint

三是在行業(yè)發(fā)展層面上，對接政府“放管服”改革，可以考慮成立養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會，通過協(xié)會承擔起規(guī)范行業(yè)管理的職責。協(xié)會組織作為行業(yè)代表和服務機構，可以更有效地與政府部門和社會各界溝通，使國家鼓勵促進社會化養(yǎng)老服務的各項政策得到更有效的落實，也便于有效地整合和合理配置資源。同時，行業(yè)協(xié)會要積極為會員單位服務，維護行業(yè)權益，規(guī)范行業(yè)從業(yè)行為，承接政府轉移的相關職能，協(xié)助政府部門加強行業(yè)管理，促進養(yǎng)老服務行業(yè)實現(xiàn)科學化、規(guī)范化、專業(yè)化和有序化發(fā)展。

0 引 言

中央電視臺播出的《高回扣下的高藥價》曝光了醫(yī)藥代表排隊給醫(yī)生送回扣的“份子錢”，這不是一個新問題，也不是節(jié)目曝光的個別醫(yī)生的行為，更不是上海、湖南兩地存在的地區(qū)問題。應對“高回扣下的高藥價”，不能只對曝光的人員處理了事，而要系統(tǒng)診治，多管齊下。

1 依法依規(guī)處理涉事人員

我國刑法第三百八十五條規(guī)定：“國家工作人員利用職務上的便利，索取他人財物的，或者非法收受他人財物，為他人謀取利益的，是受賄罪。國家工作人員在經(jīng)濟往來中，違反國家規(guī)定，收受各種名義的回扣、手續(xù)費，歸個人所有的，以受賄論處?！贬t(yī)生收受回扣是否屬于受賄，目前還有爭議，爭議的焦點是醫(yī)生是否屬于國家工作人員。我國公立醫(yī)療機構是提供公益性醫(yī)療服務的事業(yè)單位，公立醫(yī)院的醫(yī)生承擔著國家基本公共衛(wèi)生服務和公益性醫(yī)療服務的職責，他們理應屬于國家工作人員。對于公立醫(yī)療機構醫(yī)生收受回扣涉嫌違法的，應以受賄罪定罪量刑。私營醫(yī)療機構的醫(yī)生因為身份不同，如收受回扣涉嫌違法，應依據(jù)刑法第一百六十三條“公司、企業(yè)人員受賄罪”定罪量刑。我國《藥品管理法》第九十一條規(guī)定：“醫(yī)療機構的負責人、藥品采購人員、醫(yī)師等有關人員收受藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)或者其代理人給予的財物或者其他利益的，由衛(wèi)生行政部門或者本單位給予處分、沒收違法所得；對違法行為情節(jié)嚴重的執(zhí)業(yè)醫(yī)師，由衛(wèi)生行政部門吊銷其執(zhí)業(yè)證書?！?013年12月26日，國家衛(wèi)生計生委、國家中醫(yī)藥管理局制定了《加強醫(yī)療衛(wèi)生行風建設“九不準”》，明確規(guī)定醫(yī)生“不準開單提成、不準收受回扣”。對于收受回扣的，由所在單位或有關衛(wèi)生計生行政部門給予相應的組織處理、黨紀政紀處分或行政處罰；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。

醫(yī)生收受回扣違反了我國法律法規(guī)，加重了群眾看病負擔，必須依法依規(guī)嚴厲懲處。我國法律法規(guī)對“醫(yī)生收受回扣”行為做出了明確的禁止性規(guī)定和相應的處罰措施，關鍵是要貫徹落實好這些規(guī)定。十八大以來，中央堅決打擊“四風”，鐵腕反腐，取得了顯著的成效。醫(yī)生收受回扣，損害了人民的切身利益，比“四風”危害更大，比官員腐敗的社會影響更惡劣。針對“醫(yī)生收受回扣”這一頑疾，各地、各部門必須拿出反“四風”的力度和反腐敗的決心，集中整治、嚴肅查處，依法依規(guī)給予當事人黨紀政紀處分、行政處罰、刑事制裁，使某些別有用心的醫(yī)生不敢收受回扣。

2 完善藥品采購制度

按照正常的招標采購程序進入公立醫(yī)院的藥品，為什么醫(yī)生還能拿高額回扣呢？問題出現(xiàn)在藥品的中標價上，進入醫(yī)院的藥品中標價往往比正常市場價高出幾倍甚至幾十倍。一位從業(yè)30余年的科室主任對《21世紀經(jīng)濟報道》記者說：“藥品回扣問題并非只是醫(yī)生、醫(yī)藥代表這么簡單。醫(yī)生拿回扣只是整個藥品銷售回扣鏈中的一小部分。一個藥品從藥廠到患者手中，涉及的鏈條很長：藥廠、醫(yī)藥經(jīng)銷商、醫(yī)藥代表、物價局、衛(wèi)生局、藥監(jiān)局、招標辦、醫(yī)院銷售、患者?！边@么多的環(huán)節(jié)和鏈條都是利益鏈，完善藥品采購制度，切掉這些非法利益鏈，才能使藥價降下來。

藥品集中招標采購，理應比市場價要便宜，但事實上恰恰相反，我們不得不反思現(xiàn)行的藥品招標采購制度。藥品招標采購不能僅是走個程序，不管中標藥品的質量和價格。完善藥品采購制度，需要增加中標藥品的質量鑒定和價格調查環(huán)節(jié)。藥品的質量和價格關系到群眾的健康乃至生命，對于中標藥品，既要請專業(yè)機構進行質量鑒定，又要進行市場價格調查。市場價格調查既要調查藥品的出廠價，又要調查批發(fā)價和零售價。市場價格調查除了必要的實地查詢外，更多的要利用現(xiàn)代通信手段，通過網(wǎng)絡、電話、傳真等可以快速方便地獲取所需藥品的價格信息。大批量集中采購的藥品價格比同樣藥品的一般市場批發(fā)價應該相對便宜，通過市場價格調查，如果發(fā)現(xiàn)中標藥品價格比市場批發(fā)價甚至零售價還要高，那肯定有貓膩，這樣的藥品就不能進入公立醫(yī)院。通過市場價格調查，杜絕集中采購藥品的中標價比市場價還高的不正常現(xiàn)象，斬斷醫(yī)生收受藥品回扣的空間。

3 消除公立醫(yī)院醫(yī)生的“謀利”觀念

公立醫(yī)院姓“公”，公立醫(yī)院的醫(yī)生屬于國家公職人員，為人民群眾的生命健康保駕護航是醫(yī)生的天職。醫(yī)生收受的高額回扣實際上是到醫(yī)院就醫(yī)的患者的救命錢，于心何忍呀！公立醫(yī)院是公益性事業(yè)單位，“謀利”絕不是公立醫(yī)院的醫(yī)生應該做的。如果想“謀利”，就不用進公立醫(yī)院，可以到其他私立醫(yī)院或自辦醫(yī)療機構，但在私立醫(yī)院或自辦醫(yī)療機構也面臨著收益不穩(wěn)甚至虧損的風險。作為公立醫(yī)院的醫(yī)生，一定要增強“公”的意識，消除“謀利”觀念，在為人民群眾消除病痛中體現(xiàn)自己的人生價值。當然，公立醫(yī)院的醫(yī)生也不是沒有“利”。公立醫(yī)院的醫(yī)生享受著國家規(guī)定的工資福利待遇，特別是大醫(yī)院的醫(yī)生收入十分可觀。公立醫(yī)院的醫(yī)生如果不能擺正位置、認清身份，在公家的崗位上一心謀取私利，收受回扣等違紀違法行為就無法避免。公立醫(yī)院的醫(yī)生消除“謀利”觀念，才能一心一意地為患者服務，才不至于迷失方向，走向背離人民群眾的邪路。

應對“高回扣下的高藥價”，需標本兼治，既要堅決整治醫(yī)院亂象，依法依規(guī)處理涉事人員，使醫(yī)生不敢收受回扣；又要完善藥品采購制度，消除醫(yī)生收受藥品回扣的空間，使醫(yī)生不能收受回扣；還要使公立醫(yī)院的醫(yī)生認清身份，消除“謀利”觀念，使醫(yī)生不想收受回扣。

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