綠色項(xiàng)目PPP快速發(fā)展背后存隱憂(yōu)

李卓

西方國(guó)家最早開(kāi)始嘗試PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，在緩解政府資金壓力，提高項(xiàng)目合作效率方面取得了一定成效。盡管目前各國(guó)PPP實(shí)踐中并沒(méi)有針對(duì)綠色PPP項(xiàng)目制定專(zhuān)門(mén)的政策規(guī)定和管理體系，但是從一些具體案例中，依然能夠?yàn)榫G色PPP找到大量有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。借鑒國(guó)外PPP發(fā)展和管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善我國(guó)現(xiàn)有PPP相關(guān)政策制度、解決綠色PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和管理過(guò)程中暴露出的各種問(wèn)題，都具有積極的意義。

綠色PPP的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

一是設(shè)置排他性保障條款和靈活的價(jià)格調(diào)整機(jī)制。綠色PPP項(xiàng)目大多周期較長(zhǎng)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中不可避免地可能受到規(guī)劃調(diào)整、政策變化、政府換屆，以及違約行為的影響，面臨經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，以上位法的形式明確政府責(zé)任和義務(wù)，保障PPP參與方利益是各國(guó)常用的做法，包括專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)、國(guó)家元首行政命令，以及國(guó)家政府指導(dǎo)性文件、操作指引等。除此之外，國(guó)外政府會(huì)通過(guò)在項(xiàng)目協(xié)議中明確排他性保障條款或設(shè)置靈活的價(jià)格調(diào)整機(jī)制等手段，保障社會(huì)資本方的合理收益

例如20世紀(jì)末馬其頓的Jegunovce鎮(zhèn)市政垃圾PPP項(xiàng)目，由Delva公司中標(biāo)，項(xiàng)目的全部運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由Delva公司承擔(dān)。為保障Delva公司的合理收益，Jegunovce市政和Delva簽訂了特許經(jīng)營(yíng)合同，并在合同中設(shè)立了排他性條款，授予Delva公司收集當(dāng)?shù)丶彝ダ芭c工業(yè)企業(yè)、公共機(jī)構(gòu)等直接簽訂垃圾收集合同的獨(dú)家權(quán)利，作為回報(bào)，Delva公司每年向市政支付其當(dāng)年利潤(rùn)的8%。從實(shí)施的效果看，Delva公司后續(xù)運(yùn)營(yíng)中的大部分收入都來(lái)自于工業(yè)企業(yè)和機(jī)構(gòu)，包括學(xué)校、警察局和郵局等。由于項(xiàng)目運(yùn)行穩(wěn)定，Delva公司和市政也一直保持了良好的合作關(guān)系。該項(xiàng)目的成功也為其他類(lèi)似的市政固體垃圾PPP項(xiàng)目提供了參考和借鑒。

而同樣是市政固體垃圾PPP項(xiàng)目，1994年保加利亞魯塞（Rousse）的項(xiàng)目則是通過(guò)設(shè)置靈活的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制來(lái)保障社會(huì)資本的利益。該項(xiàng)目由德國(guó)RWE公司作為社會(huì)資本進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，RWE和魯塞市政垃圾管理公司成立了項(xiàng)目公司“Rousse – REB Ecoservice”Ltd負(fù)責(zé)市政固體垃圾的管理運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。項(xiàng)目公司按照預(yù)先協(xié)議的費(fèi)用比例向魯塞市政收取費(fèi)用，項(xiàng)目合同規(guī)定如果通貨膨脹、燃料或者勞動(dòng)成本上升超過(guò)10%，雙方可以就服務(wù)的價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。這樣的合同安排模式為后續(xù)項(xiàng)目提供了有益的范本。

二是細(xì)化明確經(jīng)營(yíng)管理績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、規(guī)范合同管理以及加強(qiáng)后續(xù)運(yùn)營(yíng)監(jiān)督，是確保PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果的基礎(chǔ)保障。英國(guó)政府在2001年頒布的《公私合作指南》中，就對(duì)參與PPP的社會(huì)資本方的專(zhuān)業(yè)能力、運(yùn)營(yíng)能力和資本實(shí)力等，都提出了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，要求擁有超過(guò)25%或7000萬(wàn)英鎊的市場(chǎng)份額，資質(zhì)優(yōu)良。

三是預(yù)先確定合理的退出機(jī)制。完善合理、市場(chǎng)化導(dǎo)向的退出機(jī)制是社會(huì)資本方參加PPP不可或缺的另一項(xiàng)重要保障。英國(guó)、澳大利亞等國(guó)都頒布了專(zhuān)門(mén)的合同管理指南和相關(guān)細(xì)則，對(duì)于未來(lái)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中可能發(fā)生的各種變化規(guī)定了明確的方法和流程，包括項(xiàng)目終止、所有權(quán)轉(zhuǎn)移、項(xiàng)目延期、服務(wù)變更、價(jià)格調(diào)整等，尤其對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方退出機(jī)制做出了明確的規(guī)定。按照國(guó)外實(shí)踐，PPP社會(huì)資本方退出的機(jī)制包括：政府或國(guó)有企業(yè)回購(gòu)、向其他市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)讓、通過(guò)資產(chǎn)證券化方式退出等。

四是明確責(zé)任分工和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。法國(guó)佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯跨國(guó)鐵路是1995年歐洲決定將PPP模式引入歐洲TEN-T鐵路連接網(wǎng)建設(shè)中后開(kāi)始建設(shè)的一條鐵路線(xiàn)路，由法國(guó)和西班牙兩國(guó)共同建設(shè)。項(xiàng)目總投資10億歐元，特許經(jīng)營(yíng)期為50年，項(xiàng)目建設(shè)會(huì)得到法國(guó)、西班牙和歐盟共5.4億歐元的補(bǔ)助。在本項(xiàng)目中，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，社會(huì)資本方則負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、融資和特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)，雙方在合同中對(duì)于項(xiàng)目后期的維護(hù)和運(yùn)行績(jī)效做了嚴(yán)格的界定。如果社會(huì)資本方?jīng)]有滿(mǎn)足合同績(jī)效要求，則會(huì)受到政府的罰款。另外，由于運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本方承擔(dān)，政府和社會(huì)資本方雙方均采取了一系列措施努力降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，包括：從融資角度來(lái)看，政府給予大量補(bǔ)貼，占到建設(shè)成本的57%；社會(huì)資本方也為項(xiàng)目提供銀行擔(dān)保等資金支持。此外，在預(yù)測(cè)鐵路客運(yùn)量時(shí)，雖然社會(huì)資本方有意愿來(lái)最大限度地增加鐵路客運(yùn)量，但法國(guó)、西班牙兩國(guó)政府基于客觀因素給出了比較準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)結(jié)果，為風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)奠定基礎(chǔ)。

完善綠色項(xiàng)目PPP模式的

幾點(diǎn)建議

一是釋放環(huán)境資源價(jià)值，完善投資回報(bào)機(jī)制。綠色PPP項(xiàng)目公益性較強(qiáng)，除市政污水和垃圾處理等能夠在未來(lái)產(chǎn)生穩(wěn)定收益的項(xiàng)目外，其他如水源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、水體治理等類(lèi)別的項(xiàng)目都需依靠政府付費(fèi)來(lái)支持。因此，釋放綠色項(xiàng)目所帶來(lái)環(huán)境效益或資源的價(jià)值，探索建立相關(guān)投資回報(bào)機(jī)制，吸引社會(huì)資本的參與，才能減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)容。具體來(lái)說(shuō)，可以積極利用環(huán)境修復(fù)及治理所產(chǎn)生的環(huán)境資源價(jià)值，嘗試采用資源組合開(kāi)發(fā)模式，將單純的環(huán)境修復(fù)和治理項(xiàng)目同其他能夠創(chuàng)造穩(wěn)定收益的資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目相結(jié)合，包括修復(fù)地區(qū)周?chē)耐恋亻_(kāi)發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟(jì)等。例如，區(qū)域山水田林的生態(tài)修復(fù)同周邊生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)相結(jié)合，土壤修復(fù)與土地開(kāi)發(fā)、耕地占補(bǔ)平衡等有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的共生發(fā)展模式。又如，在畜禽養(yǎng)殖糞便處理、農(nóng)作物秸稈、垃圾處理機(jī)污水處理等行業(yè)積極推行資源化處理，在進(jìn)行環(huán)境污染物處理的同時(shí)向下游資源利用延伸，以此形成新的收益來(lái)源，釋放潛在市場(chǎng)潛力。

二是創(chuàng)新環(huán)境治理模式，推動(dòng)環(huán)保企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。應(yīng)積極鼓勵(lì)社會(huì)資本方、環(huán)保企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，從而降低環(huán)境治理等綠色項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本，并通過(guò)PPP項(xiàng)目靈活的定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制，將項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中降低成本而產(chǎn)生的額外利潤(rùn)讓與社會(huì)資本方，這樣最大限度地形成對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行環(huán)境治理模式創(chuàng)新的正向激勵(lì)機(jī)制。例如，對(duì)于農(nóng)村垃圾處理項(xiàng)目，考慮就地推行資源化利用，從而減少垃圾治理的轉(zhuǎn)運(yùn)成本等。又如，對(duì)于農(nóng)村生活污水處理、垃圾處置、畜禽養(yǎng)殖污染防治等項(xiàng)目根據(jù)行業(yè)進(jìn)行打包，在更大一級(jí)的行政區(qū)域內(nèi)，如以市為單位進(jìn)行整合，選擇專(zhuān)業(yè)社會(huì)資本統(tǒng)一建設(shè)運(yùn)營(yíng)。endprint

三是針對(duì)環(huán)保類(lèi)PPP項(xiàng)目公司制定稅收優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資本參與。建議考慮研究出臺(tái)針對(duì)綠色項(xiàng)目PPP的稅收優(yōu)惠政策，在PPP項(xiàng)目公司成立和到期資產(chǎn)交易轉(zhuǎn)讓兩個(gè)階段，在增值稅、所得稅等主體稅種上給予一定優(yōu)惠力度，以切實(shí)降低PPP項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)成本，提高社會(huì)資本參與綠色PPP項(xiàng)目的積極性。

四是嚴(yán)格綠色PPP項(xiàng)目績(jī)效付費(fèi)機(jī)制，倒逼市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻提升。綠色PPP項(xiàng)目的最終目的是提供環(huán)境公共服務(wù)供給，改善環(huán)境質(zhì)量。嚴(yán)格執(zhí)行按績(jī)效的付費(fèi)機(jī)制是保證環(huán)境服務(wù)供給質(zhì)量的重要手段，也是倒逼環(huán)保PPP項(xiàng)目提高準(zhǔn)入門(mén)檻的有效措施。在環(huán)保類(lèi)PPP項(xiàng)目的方案論證和財(cái)政雙評(píng)階段，建議環(huán)保主管部門(mén)對(duì)環(huán)保PPP項(xiàng)目的環(huán)境改善效果與對(duì)應(yīng)付費(fèi)機(jī)制進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)審，對(duì)于環(huán)境績(jī)效考核不明確、不可行或按績(jī)效付費(fèi)機(jī)制不合理的環(huán)保類(lèi)PPP項(xiàng)目，堅(jiān)決予以否決，不予納入國(guó)家或當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目庫(kù)。

五是建立覆蓋PPP項(xiàng)目全生命周期的財(cái)政規(guī)劃?rùn)C(jī)制。目前，我國(guó)實(shí)行三年滾動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃制度，而綠色PPP項(xiàng)目的周期普遍可以達(dá)到20年甚至30年，在如此長(zhǎng)的時(shí)間跨度內(nèi)，面對(duì)政府財(cái)政收入和支出存在很大不確定性以及政府還需將PPP支出納入財(cái)政支出的情況下，如何既確保PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行、保障社會(huì)資本方合理收益，又穩(wěn)妥控制政府財(cái)政支出壓力和風(fēng)險(xiǎn)，就顯得至關(guān)重要。

為解決上述問(wèn)題，應(yīng)嘗試建立覆蓋PPP項(xiàng)目全生命周期的財(cái)政規(guī)劃和管理機(jī)制，對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、績(jī)效達(dá)成情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，并據(jù)此調(diào)整政府財(cái)政規(guī)劃中因PPP項(xiàng)目而產(chǎn)生的支出義務(wù)和責(zé)任；探索建立科學(xué)、全面的PPP 項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)、方法及配套的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管業(yè)務(wù)流程和管理制度。例如，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，可以考慮建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管模型，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的新問(wèn)題；編制PPP項(xiàng)目全周期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理手冊(cè)，為控制PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供具體指引。

對(duì)于PPP項(xiàng)目的全周期管理，應(yīng)重點(diǎn)抓住項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效監(jiān)管。一方面要防止社會(huì)資本方通過(guò)PPP項(xiàng)目獲取暴利，另一方面還要防范由于市場(chǎng)等因素導(dǎo)致項(xiàng)目合同無(wú)法按計(jì)劃履行，導(dǎo)致政府不得不對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行收購(gòu)，給政府帶來(lái)額外財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以考慮通過(guò)定期審閱項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)報(bào)表、項(xiàng)目運(yùn)行情況報(bào)告、第三方核查等方式，對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)可能發(fā)生財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)進(jìn)行預(yù)警和處置，保障項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)。

六是選擇社會(huì)資本應(yīng)將運(yùn)營(yíng)能力作為核心考量因素。PPP模式的核心是通過(guò)公私合作，依靠專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提升公共服務(wù)和設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率。因此，地方政府在選擇合作伙伴時(shí)，應(yīng)把運(yùn)營(yíng)管理的專(zhuān)業(yè)能力，作為核心考量因素，實(shí)現(xiàn)“專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”的初衷。為此，在PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)環(huán)節(jié)中，除了對(duì)建筑施工資質(zhì)，以及融資能力進(jìn)行評(píng)審?fù)?，還應(yīng)對(duì)主體的運(yùn)營(yíng)管理資質(zhì)和能力、業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)等設(shè)定明確的標(biāo)準(zhǔn)，并制定明確的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和跟蹤考評(píng)方式。通過(guò)咨詢(xún)第三方機(jī)構(gòu)，詳細(xì)測(cè)算項(xiàng)目的規(guī)模、質(zhì)量要求、投資額度、補(bǔ)貼缺口等信息，并在招標(biāo)時(shí)對(duì)社會(huì)資本方的技術(shù)方案進(jìn)行評(píng)審，不僅有助于提升對(duì)合作方長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)管理能力的篩選，更有助于減少不合理低價(jià)中標(biāo)的現(xiàn)象，確保PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。這不僅有助于保障PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理的質(zhì)量，也能夠有效地避免不合理低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象的蔓延。

七是借助綠色金融政策“東風(fēng)”，推動(dòng)綠色PPP模式和政策創(chuàng)新。綠色PPP模式和綠色金融在政策目標(biāo)上的高度一致，給了兩者相互融合、增強(qiáng)協(xié)同效應(yīng)提供了廣闊的空間。一方面，建議在國(guó)家新設(shè)立的五個(gè)綠色金融試點(diǎn)示范區(qū)內(nèi)，組織開(kāi)展綠色PPP模式與政策創(chuàng)新試點(diǎn)，在環(huán)境治理模式創(chuàng)新、完善投資回報(bào)機(jī)制、強(qiáng)化績(jī)效付費(fèi)機(jī)制、綠色金融政策融合等方面進(jìn)行積極探索，在不同綠色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，積極探索因地制宜的發(fā)展新模式和新業(yè)態(tài)，將各試點(diǎn)區(qū)域建設(shè)成綠色產(chǎn)業(yè)和綠色金融政策互相促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展的示范區(qū)。另一方面，在國(guó)家層面和綠色金融試點(diǎn)地區(qū)，推動(dòng)設(shè)立以政府引導(dǎo)為輔、金融機(jī)構(gòu)參與為主的國(guó)家級(jí)或地區(qū)級(jí)綠色產(chǎn)業(yè)基金，以多元化的綠色金融創(chuàng)新工具為手段，采用債券為主的融資模式，重點(diǎn)支持包括環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)在內(nèi)的綠色項(xiàng)目采用PPP模式。

（作者單位：中創(chuàng)碳投）endprint