地方融資平臺債務(wù)化解與市場化轉(zhuǎn)型

余丹丹

【摘要】地方融資平臺公司在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。然而，其快速發(fā)展帶來的債務(wù)量不斷累積，隱藏巨大的風(fēng)險(xiǎn)。在監(jiān)管政策日益嚴(yán)厲的背景下，平臺公司需著重考慮化解債務(wù)壓力并進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型，形成良性健康的發(fā)展態(tài)勢。

【關(guān)鍵詞】平臺公司 債務(wù) 轉(zhuǎn)型

一、平臺公司的發(fā)展與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積累

平臺公司是我國分稅制改革及投融資體制創(chuàng)造式發(fā)展的產(chǎn)物，早在二十世紀(jì)末就已經(jīng)誕生。隨著2008年國家4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，平臺公司得以快速發(fā)展，“遍地開花”。不可否認(rèn)的是，平臺公司的設(shè)立及發(fā)展壯大，在擴(kuò)大政府投資、拉動內(nèi)需方面立下了汗馬功勞，可謂“功勛卓越”。然而，其快速發(fā)展帶來的弊端也逐漸顯現(xiàn)。平臺公司在承擔(dān)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重大任務(wù)的同時，也形成了巨大的債務(wù)。2013年8月在全國范圍開展的地方政府性債務(wù)審計(jì)，是有史以來最深入、最規(guī)范、最全面的地方債務(wù)摸底。根據(jù)公開發(fā)布的結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元，并得出了“目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患”的總體審計(jì)結(jié)論。其中有相當(dāng)部分債務(wù)是通過平臺公司舉借的。

二、嚴(yán)監(jiān)管將長期存在，轉(zhuǎn)型已是必然

隨之而來的是，一系列法律法規(guī)辦法的密集出臺。2014年8月底新預(yù)算法修正案通過后，10月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），明確剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。地方政府舉債采取政府債券方式。2016年下半年以來，經(jīng)濟(jì)形式企穩(wěn)向好，“去杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)”的呼聲越來越強(qiáng)烈。2016年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號），2017年5月，財(cái)政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、司法部等六部委聯(lián)合發(fā)布《進(jìn)一步規(guī)范地方府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號），劍指地方政府給平臺公司融資違規(guī)擔(dān)保，并建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機(jī)制，這意味著對地方政府的舉債融資行為的監(jiān)管已經(jīng)由原來的單兵作戰(zhàn)進(jìn)入了“聯(lián)合監(jiān)管”模式，監(jiān)管趨嚴(yán)顯而易見。2017年6月，財(cái)政部出臺《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)（2017）87號），規(guī)范政府購買服務(wù)管理，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)又添一重磅舉措。

可以說，以上一系列辦法的出臺，加上各地對處理地方政府違規(guī)舉債查處力度的加強(qiáng)，足以反映監(jiān)管層對整治地方融資亂象的魄力和決心。在上層的不斷推動下，未來政府融資已經(jīng)擺脫了依靠平臺這種舊模式，開創(chuàng)了“地方債”+“項(xiàng)目收益?zhèn)?“PPP”的地方政府融資新模式，意味著平臺公司賴以生存的先天條件已經(jīng)不再具備，傳統(tǒng)的融資功能定位將徹底終結(jié)，平臺公司到了轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵路口，或者說到了生死存亡的節(jié)點(diǎn)。

三、案例分析

以下通過某融資平臺公司進(jìn)行分析，揭示當(dāng)前平臺公司存在的普遍問題，有針對性地提出解決建議，尋求平臺公司債務(wù)化解與市場化轉(zhuǎn)型的可行路徑。

（一）基本情況

某平臺公司是經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，由開發(fā)區(qū)政府組建的大型國有獨(dú)資企業(yè)。截止2016年底，注冊資本46.95億元。公司業(yè)務(wù)范圍涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)投融資、房地產(chǎn)開發(fā)與管理、河流綜合治理、通用航空產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。2016年總資產(chǎn)112億元，集團(tuán)全資的下屬二級公司6家，三、四級參控股公司30余家。

（二）問題剖析

該平臺自從成立以來，為該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了不可磨滅的巨大貢獻(xiàn)。由于該地區(qū)遠(yuǎn)離主城區(qū)，招商引資壓力較大，現(xiàn)有入?yún)^(qū)企業(yè)中絕大多數(shù)是民營公司，體量偏小，直接反映在給當(dāng)?shù)氐呢?cái)稅貢獻(xiàn)量較少。該地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等工作都由平臺公司承擔(dān)。城市建設(shè)需要大額資金的投入，該平臺公司因此承擔(dān)了上級政府每年下達(dá)數(shù)十億元的融資任務(wù)用以建設(shè)支出。多年的發(fā)展過程后，平臺公司也積累了不少問題。具體表現(xiàn)在：

1.資產(chǎn)方面：該平臺公司資產(chǎn)規(guī)模雖然達(dá)到112億元，但是能給未來帶來收益的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)不足。具體來看，與當(dāng)?shù)卣耐鶃硇再Y產(chǎn)比例過大（占比55%），導(dǎo)致公司可用資產(chǎn)大打折扣。且由于與政府的“你中有我”“我中有你”的政企不分的關(guān)系，政府使用平臺公司資產(chǎn)并不付費(fèi)，多項(xiàng)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)處于無租使用，導(dǎo)致資產(chǎn)的收益性更低。

2.平臺營運(yùn)：該公司承擔(dān)了大量市政項(xiàng)目，但實(shí)際上與當(dāng)?shù)卣奈薪ㄔO(shè)結(jié)算機(jī)制未捋順，僅僅依靠多年以前一份簡要的委托代建合同進(jìn)行年底確認(rèn)收入，工程回款機(jī)制未提前約定，導(dǎo)致經(jīng)營現(xiàn)金流入幾乎為零，一直處于“只干活、不管錢”的境況，上層機(jī)制沒有捋順，導(dǎo)致后續(xù)很多工作困難重重。

3.自我造血：公司主要業(yè)務(wù)均是政府下達(dá)的任務(wù)，收入來源以結(jié)算的代建管理費(fèi)收入為主，利潤微薄。投資方面也主要是承擔(dān)配合政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)任務(wù)，“只投出、不管理維護(hù)、不計(jì)盈虧”的模式，缺乏對項(xiàng)目盈利性要求，直接導(dǎo)致項(xiàng)目投資無收益甚至虧損。唯一具有廣闊發(fā)展前景的通航產(chǎn)業(yè)模塊，由于推動力量的不足，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，對未來收益的獲得變得遙遙無期。

4.資金管理及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面：該平臺歷年來背靠“政府”這棵大數(shù)，資金管理相對粗放，并未形成現(xiàn)代化集權(quán)資金管控模式，預(yù)算管理也流于形式。由于政府融資任務(wù)與工作進(jìn)展的脫節(jié)，導(dǎo)致大量融資資金沉淀，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積。根據(jù)測算，該平臺公司未來三年每年需償還債務(wù)約數(shù)十億元。如果沒有持續(xù)的資金來源，將面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）轉(zhuǎn)型的必然性

近期隨著國家監(jiān)管層面的政策收緊，尤其是2017年上半年以來，預(yù)防金融風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)政策的出臺，各金融機(jī)構(gòu)額度收緊，銀行批貸和放款的速度明顯放緩，融資難度系數(shù)劇增。該平臺公司感受到了前所未有的壓力，也感受到了市場化轉(zhuǎn)型改革工作的勢在必行。

（四）相關(guān)建議

面對嚴(yán)峻的形式，如何破解生存危機(jī)，尋找發(fā)展的出路？針對該平臺公司的現(xiàn)有情況，建議從以下幾個方面嘗試市場化轉(zhuǎn)型，自我革命，提升自我造血能力，走出一條“自我救贖”之路。

在充分理清政企關(guān)系的前提下，對平臺公司項(xiàng)目進(jìn)行梳理，區(qū)分收益性項(xiàng)目和無收益性項(xiàng)目，采用不同的方式，促進(jìn)債務(wù)化解與市場化轉(zhuǎn)型。

一是對無收益的公益性項(xiàng)目，如市政道路建設(shè)、配套設(shè)施等產(chǎn)生的債務(wù)，由政府負(fù)責(zé)按照政府債務(wù)置換相關(guān)辦法，進(jìn)行穩(wěn)步置換，以“時間換空間”。針對新建的公益性項(xiàng)目，采用政府發(fā)債形式，獲取資金及政策的支持，集團(tuán)本身不再為公益性項(xiàng)目融資。

二是對有一定收益的公益項(xiàng)目，積極推廣PPP模式，平臺公司可以發(fā)揮自身城建經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，參與組建PPP項(xiàng)目公司，政府按照合同約定給予特許經(jīng)營權(quán)、政府補(bǔ)貼的方式，維護(hù)公司的城建板塊業(yè)務(wù)。

三是加強(qiáng)收益性項(xiàng)目管理，此類項(xiàng)目可以充分采用市場化融資方式，對中長期收益性項(xiàng)目發(fā)行債券等方式進(jìn)行融資，并積極探索新型融資模式。

四是開展多元化經(jīng)營，增強(qiáng)造血能力。結(jié)合該平臺公司業(yè)務(wù)板塊，房地產(chǎn)板塊方面，要在現(xiàn)有保障性住房建設(shè)的基礎(chǔ)上，開展商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目。在前期對區(qū)域環(huán)境進(jìn)行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，主打教育地產(chǎn)、養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目，做成區(qū)域精品。通航產(chǎn)業(yè)方面，要抓住國家不斷釋放的政策紅利，充分利用自身的先發(fā)優(yōu)勢及業(yè)內(nèi)資源，在通用航空建設(shè)運(yùn)營、機(jī)場管理及維護(hù)、通航會展商業(yè)運(yùn)營、通航培訓(xùn)等方面占據(jù)行業(yè)制高點(diǎn)，并積極開拓航空主題文化旅游項(xiàng)目的策劃規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)，打造通航旅游品牌。投資方面，進(jìn)一步加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)項(xiàng)目篩選及評審，通過產(chǎn)業(yè)基金等形式引導(dǎo)投資，加強(qiáng)投后管理，爭取在投資上創(chuàng)造更大收益。

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