從合作金融演進形態(tài)看我國農(nóng)村資金互助組織監(jiān)管模式的構(gòu)建

龍超+袁天昂

【摘要】合作金融有其發(fā)展演化邏輯和不同發(fā)展階段的形態(tài)。本文對合作金融的生發(fā)演化邏輯與發(fā)展形態(tài)進行了分析，提出個人之間的資金互助是合作金融的萌芽形態(tài)，不同形式的合會是合作金融的初級形態(tài)，信用合作社為代表的資金互助組織是合作金融的中級形態(tài)，信用合作社聯(lián)盟與合作銀行是合作金融發(fā)展的高級形態(tài)。我國的農(nóng)村合作金融發(fā)展水平目前還很低，大力培育農(nóng)村資金互助組織是當(dāng)前我國農(nóng)村合作金融發(fā)展的重點。但是，各類農(nóng)村資金互助組織的發(fā)展現(xiàn)狀并不理想，一個重要的原因是，我國還沒有形成適應(yīng)農(nóng)村資金互助組織特點及發(fā)展要求的監(jiān)管模式，以支撐農(nóng)村資金互助組織的健康發(fā)展。本文提出，銀監(jiān)會系統(tǒng)由于其銀行理念慣性和其監(jiān)管資源局限，不適合作為農(nóng)村資金互助組織的監(jiān)管主體，借鑒國外經(jīng)驗，地方政府部門中的農(nóng)村經(jīng)濟管理中心經(jīng)過一定的制度設(shè)計與監(jiān)管賦予權(quán)，可以成為更好的農(nóng)村合作金融組織的監(jiān)管主體。

【關(guān)鍵詞】合作金融 合會信用 合作資金 互助組織監(jiān)管

一、問題的提出

經(jīng)過30多年的改革開放，我國已經(jīng)成長為一個金融大國，金融發(fā)展取得了輝煌的成績，金融資產(chǎn)總量已經(jīng)位于全球前列。然而，在我國的金融體系中，真正意義上的合作金融在我國一直沒有發(fā)展起來，與多數(shù)先發(fā)達國家的金融發(fā)展經(jīng)驗相對照，我國合作金融的缺位成為一個難解之謎。

我國合作金融沒有發(fā)育與成長，原因可能是非常多樣和復(fù)雜的。筆者認(rèn)為，其中一個重要的原因是，我國金融學(xué)術(shù)界對合作金融的生發(fā)機理、合作金融的成長演化形態(tài)及其特征、合作金融的本質(zhì)內(nèi)涵等基礎(chǔ)性理論問題缺乏深入系統(tǒng)的探索，對合作金融基礎(chǔ)理論研究的不足，使得我國至今沒有能夠形成合作金融發(fā)展的政策體系與法律法規(guī)框架。目前，對于合作金融的重要性、特別是在農(nóng)村金融體系中的重要性，社會各界已經(jīng)有廣泛共識，但對于如何有效地培育和發(fā)展合作金融，國內(nèi)還少有高質(zhì)量的研究。本文的意圖在于，對合作金融的生發(fā)機理與成長邏輯、不同成長階段上合作金融的形態(tài)特征，作出深入分析，以加深對合作金融生發(fā)機理和發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識。在此基礎(chǔ)上，分析我國農(nóng)村資金互助組織的發(fā)展現(xiàn)狀與問題，提出構(gòu)建我國農(nóng)村資金互助組織監(jiān)管模式的基本內(nèi)容。

二、合作金融的生發(fā)機理與演化過程分析

（一）個人之間的資金互助是合作金融的萌芽形態(tài)

從歷史的角度看，資本主義生產(chǎn)方式成為主流之前，囿于生產(chǎn)方式與經(jīng)貿(mào)活動水平的低下，普通人群的資金借貸需求一般只能靠親朋好友之間的資金互助來滿足，金融業(yè)還沒有作為一個顯現(xiàn)的行業(yè)而存在，民間的個人資金借貸活動乃是人類金融互助最為初級的表現(xiàn)形態(tài)，這種借貸活動通常是間斷性的和非機構(gòu)化的，且只可能發(fā)生在居住在有限地域、彼此了解的個人或家庭之間。即便是在工商業(yè)發(fā)達的現(xiàn)代社會，在偏遠落后的鄉(xiāng)村地區(qū)，也嚴(yán)重缺乏資金借貸業(yè)務(wù)的專門機構(gòu)，生活在當(dāng)?shù)厝藗冇匈Y金借貸需求時，他就只能向了解信任自己的親朋好友求借，如果他求借的親朋對他有充分的信任且有富余資金，他的借款需求就會得到滿足。這種居于互助的資金借貸活動通常具有以下特征，借貸雙方是彼此了解的個人，很多時候雙方是具有血緣或親緣的親朋好友，資金借出方通常是基于對借入方的充分了解與信任的基礎(chǔ)上，將資金借出，借貸無需抵押；資金借貸沒有第三方作為中介參與其中；借貸往往沒有利息或者利息率很低。

個人資金互助與高利貸活動具有根本性差別。資金互助通常只會發(fā)生在彼此相互信任的親朋好友之間，而高利貸發(fā)生在放貸人與不特定身份的人之間；資金互助借出方借出的資金一般都是自己的資金，沒有中介功能，不形成資金池，而高利貸放貸人的資金多為其付息融入的其他人的資金，形成資金池，放貸人具有資金融通中介的性質(zhì)；資金互助不收利率或利率很低，資金出借方是出于幫扶親朋好友或是為了日后在資金需要借入資金時，能夠獲得親朋好友相對等的支持，而不是為了謀取利息，而高利貸則以高額利率放貸，放貸人放貸的目的只有一個，就是謀取貸款的高額利潤，表明資金互助是非營利性的，高利貸則是典型的商業(yè)金融；資金互助無需抵押或擔(dān)保，依賴借貸雙方信息對稱、借出方對借入方的高度信任，而高利貸放貸人往往對借款人的信息掌握不充分，對借款人信任度有限，會有抵押或擔(dān)保的要求，或以暴力脅迫為討債的最后手段。

個人資金互助有很大的局限性。一是民間個人對個人的資金互助多是松散的、偶然發(fā)生的行為，一般沒有一個穩(wěn)定的、顯現(xiàn)的機制和規(guī)則，使得個人在有借款需求的時候，在自己的親朋好友圈子中，往往難于找到有意愿且有能力的資金出借方，借貸之間在時間和期限上往往難于匹配，導(dǎo)致借款需求的實現(xiàn)困難。此外，個人之間互助性借貸要以雙方信息對稱、彼此高度互信為前提，導(dǎo)致潛在借貸的對象非常有限，借貸交易的圈子會很狹小，借貸的可獲得性會比較低。

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，個人的經(jīng)濟活動水平與資金借貸需求水平都會顯著提高。由于個人資金互助存在上述局限性，使得發(fā)生在兩人之間、作為合作金融萌芽形態(tài)的個人資金互助，很難有效滿足個人擴大的資金的需求。于是，人們就會去尋找一種更為有效的金融互助方式來更好地滿足自己的融入資金需求，這種新的資金互助方式具有多人參與的組織化、融資活動規(guī)范化、融資效果可預(yù)期等特征，我國歷史上存在的各種標(biāo)會、合會就是這種新的資金互助方式的代表，它將以往兩人之間的無規(guī)則約束的資金互助，擴展為數(shù)人（數(shù)十、數(shù)百人）之間有規(guī)則約束的資金互助，并使參與成員的資金融出與融入都變成可以穩(wěn)定預(yù)期和規(guī)劃的了，大大擴張了個人資金融通的邊界與效率。

（二）合會等資金互助組織是合作金融發(fā)展的初級形態(tài)

在兩個人之間發(fā)生資金互助行為，一般不涉及其他人，是偶發(fā)的不穩(wěn)定活動，其間沒有建立穩(wěn)定的活動機制與規(guī)則，更沒有組織機構(gòu)，資金互助的穩(wěn)定性與可持續(xù)難于保證。為了讓個人資金互助活動能夠規(guī)律化，使個人能夠定期獲得資金借貸，在世界各地，出現(xiàn)了規(guī)范性的、組織化的資金互助模式，個人資金互助由個人借貸發(fā)展到信用合作階段。endprint

信用的一般定義是個人或組織履行自己承諾的意愿和能力，可分為道德信用和經(jīng)濟信用兩個層面，道德信任是履行承諾的意愿水平，經(jīng)濟信用是履行承諾的資金實力。信用合作就是經(jīng)濟地位及能力相近的個人群體，基于彼此的信任，按照預(yù)定的規(guī)則進行資金互助的活動，以增進每個成員的福利。最為古老的信用合作模式就是各種“合會”，國外稱為“輪轉(zhuǎn)儲蓄與信貸協(xié)會”，英文寫為：Rotating Savings and Credit Association（縮寫為ROSCA）[胡必亮、劉強、李暉，農(nóng)村金融與村莊發(fā)展——基本理論、國際經(jīng)驗與實證分析【M】，p26，商務(wù)印書館，北京，2006.11。]，在亞洲、拉丁美洲、非洲的農(nóng)村地區(qū)廣為流行，已有數(shù)百年的悠久歷史。合會的組織運作模式可以概括如下：由一群彼此了解、社會經(jīng)濟地位及條件相當(dāng)，居住在某一村落或城市社區(qū)的人士，按照自愿參加原則，以共同約定的時間間隔周期、按期繳納約定數(shù)額資金，每期歸集起來的大筆會金，以事先約定的方式確定輪流順序，依次分配給會員使用（稱為“得會”），直至每位會員都得會一次，本次合會就告結(jié)束。一輪合會結(jié)束后，可以依據(jù)會員需要與否，決定是否啟動下一輪合會。

依據(jù)合會得會順序確定方式的不同，合會可以分為搖會（Random ROSCA），標(biāo)會（Bidding ROSCA）。合會的功能，主要體現(xiàn)在定期將分散在會員手上的小額資金（這些小額資金多數(shù)情況處于閑置狀態(tài)）集中起來，形成較大規(guī)模的資金，使得會者有了實現(xiàn)較大投資或購買的能力，同時，它也是一種強制儲蓄機制，可以強迫會員養(yǎng)成定期儲蓄的良好習(xí)慣。

合會作為組織化的資金互助形式，與親朋個人之間的資金互助有以下顯著的不同。一是信用關(guān)系的擴展：由親朋一對一的親朋信用關(guān)系擴張到一對多的數(shù)人或數(shù)十人信用關(guān)系，信用關(guān)系得到極大的拓展；二是信用關(guān)系產(chǎn)生的借貸資金規(guī)模擴大：合會信用關(guān)系能夠使其成員獲得的借貸資金數(shù)量，常常是一對一的兩人間資金互助的數(shù)倍或數(shù)十倍，個人融資能力得到極大提升；三是，與兩個人之間偶發(fā)的資金互助沒有儲蓄功能，而合會事實上兼具初級的儲蓄與信貸的功能，合會信用關(guān)系能夠強迫會員形成儲蓄習(xí)慣，并驅(qū)動會員形成開發(fā)自身經(jīng)濟潛能的規(guī)劃，進而有助于會員經(jīng)濟能力的提升和經(jīng)濟狀態(tài)的改善，這種功能是偶發(fā)的二人間資金互助信用關(guān)系難于擁有的。四是資金借貸的獲得性可以預(yù)期或提前安排，資金融通效率大大提高：個人向親朋的借貸是否能夠滿足具有較強的不確定性，往往難以準(zhǔn)確預(yù)期，而通過參加和會，獲得資金的數(shù)量和時間都是明確的了，可以根據(jù)自己的意愿或需要作出選擇。

（三）信用合作社是合作金融的中級形態(tài)

如前所述，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中，合會作為比個人資金互助更為有效的資金互助模式，成為合作金融最早的、也是最為流行的組織形式，在數(shù)千年的農(nóng)業(yè)社會中發(fā)揮著重要的融資功能。但是，隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向商品經(jīng)濟社會的演進，合會由于其天生的缺陷，越來越難以滿足現(xiàn)代經(jīng)濟社會中人們資金借貸的需要了。合會的缺陷，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是和會的合法性不足，外部監(jiān)管缺失、運行風(fēng)險較大。合會是民間自發(fā)成立的資金互助組織，其章程與規(guī)矩由會首依民間循慣例擬定，會員認(rèn)可入會成立，其建立與運作的制度基礎(chǔ)的不是國家法律秩序，而是民間的慣例（或稱為：私人秩序）[姜慶丹在其《金融發(fā)展權(quán)視角下農(nóng)村合作金融法制創(chuàng)新研究》（法律出版社2016年3月出版）中指出，民間非正規(guī)金融組織與獲得政府市場準(zhǔn)入的正規(guī)金融組織有著不同的社會秩序，民間非正規(guī)組織依賴的是私人秩序（金融私法），正規(guī)金融組織依賴的是國家秩序（金融公法）。]，因此，歷史上盛行于民間的各種合會組織，都不到政府管理部門登記注冊，更不會向政府申請金融市場準(zhǔn)入，帶來的問題是公共權(quán)力機構(gòu)對其監(jiān)管缺失，合會都處于地下和半地下的運營狀態(tài)，運行信息不公開、不透明，必要的外部監(jiān)督與約束缺位，使得“倒會”情況時有發(fā)生，會員的權(quán)益保障風(fēng)險較大。二是合會不能滿足任意時點的資金需求，合會以抽簽的方式?jīng)Q定會員得會的順序，或者以競標(biāo)的方式取得得會的優(yōu)先權(quán)，如果一位會員在他沒有得會的時間點上有了資金借入的需求，他并不能從合會的得到資金的供給，亦即合會的資金供給對單一會員來說是間斷性的，不可能向會員提供隨需隨借的借貸服務(wù)，此乃合會借貸效率最大局限所在。

工業(yè)文明的現(xiàn)代社會，隨著社會法制化進程的深化，由于金融機構(gòu)天生具有較強的外部性，對各類金融組織實施適當(dāng)?shù)恼O(jiān)管，成為國際社會的普遍選擇，而合會組織的民間自發(fā)性，使其游離于政府外部監(jiān)管之外，逐漸成為沒有國家法律保護的互助金融組織。此外。隨著商品經(jīng)濟活動日益加快，人們的借貸需求越來越頻繁，合會因為自身不能為會員提供即時性行的借貸服務(wù)，已經(jīng)難以滿足人們頻繁的資金借貸需求，人們的借貸需求只有依靠新的金融模式去實現(xiàn)。于是以合會為代表的傳統(tǒng)合作金融組織，在現(xiàn)代社會經(jīng)濟中的融資功能作用日漸式微，其局限性日益暴露，逐漸淪落為邊緣化的民間互助金融組織。

合會不能為個體會員提供即時性的儲蓄貸款服務(wù)，使其成為非主流的金融組織。能夠高效滿足客戶即時性的存貸匯等基本金融服務(wù)需求的是商業(yè)銀行機構(gòu)，但是商業(yè)銀行以利潤最大化為目標(biāo)，秉持資金安全性、收益性經(jīng)營原則，其服務(wù)的主要對象是中高收入階層和具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的成熟企業(yè)，收入不穩(wěn)定的個人與小微企業(yè)則被排除在商業(yè)銀行的目標(biāo)客戶之外，幾乎不可能從商業(yè)銀行的得到貸款支持。如此，即令商業(yè)銀行或者錢莊發(fā)展起來，也只能解決收入穩(wěn)定人群與企業(yè)的融資需求，而收入不穩(wěn)定的個人與企業(yè)的融資需求則不可能依靠商業(yè)銀行獲得解決。

在傳統(tǒng)合會不能提供即時性融資服務(wù)，而商業(yè)銀行的又不能為低收入或收入不穩(wěn)定的階層與企業(yè)提供信貸支持的情形下，被商業(yè)性金融排斥在外的邊緣化人群的持續(xù)性融資需求，就只有依靠信用合作的深化來解決，建立具有即時性儲蓄貸款服務(wù)的信用合作社，為社員提供方便的存貸款服務(wù)，成為解決低收入人群和小微企業(yè)融資需求的主要方式。

但是，單個的信用合作社，由于社員多來自低收入和小微企業(yè)，經(jīng)濟實力有限，加之成員多有地域的限制而使入社人員數(shù)有限，使得合作社的資本實力與資產(chǎn)規(guī)模大多都非常單薄，抗風(fēng)險能力與經(jīng)營管理能力普遍低下，無力進行先進科技的運用，穩(wěn)定發(fā)展持續(xù)生存的壓力巨大。為了解決單一信用社資本與資產(chǎn)規(guī)模過小引致的一系列問題，提高信用合作社的持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營能力，信用合作社的發(fā)展走上信用合作社聯(lián)盟或合作銀行的道路，成為合作金融深化發(fā)展的必然選擇。endprint

（四）信用合作社聯(lián)盟與合作銀行是合作金融發(fā)展的成熟形態(tài)

眾多單個信用合作社在自身獨立法人社資格不變的前提下，認(rèn)股出資組建信用合作社聯(lián)盟，以資本為紐帶形成資本、資金、產(chǎn)品開發(fā)、技術(shù)平臺建設(shè)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定的聯(lián)合，以實現(xiàn)經(jīng)營上的規(guī)模效應(yīng)和對外形象的提升，使聯(lián)盟內(nèi)的單個信用合作社獲得經(jīng)營環(huán)境條件的顯著改善與持續(xù)生存能力的提高。聯(lián)盟還可以建立救助機制，對出現(xiàn)經(jīng)營危機的成員社進行救助，從而維護整個信用合作社體系的穩(wěn)定性。

合作銀行則是對信用合作社制度的優(yōu)化與改良。典型的合作社制度要求經(jīng)營上不以盈利為目標(biāo)，實現(xiàn)“一人一票”的民主化管理，按交易量分配盈余而不是按照股金分配盈余。這些規(guī)定將社會上的財務(wù)投資人基本排除在信用社的投資人之外，普通社員也沒有增加股本投資的動力，使得信用社的股本與資金規(guī)模擴大、經(jīng)營與服務(wù)能力提升受到剛性制約。為了緩解這種制約、提升信用合作社的生存發(fā)展能力，許多國家對經(jīng)典信用合作社制度進行了改良，形成”合作銀行”的信用合作制度。合作銀行與信用合作社在基本制度架構(gòu)上有以下不同，一是股份分類設(shè)立，在傳統(tǒng)的“資格股”之外引入“投資股”，每年實現(xiàn)的盈余的一定比例供資格股股東按其交易量比例分配，盈余的另外部分則由投資股按股份比例分配。二是在重大事項決策方式及權(quán)利機制安排上，由傳統(tǒng)的“一人一票”的決策模式，改變?yōu)橘Y格股的“一人一票”加投資股的“附加表決權(quán)”模式。通過上述企業(yè)股本結(jié)構(gòu)與決策模式的改良，有效提升了社會資本投資合作金融機構(gòu)的積極性，減緩經(jīng)典信用合作制度平均主義的劣勢，有利于做大做強合作金融機構(gòu)資本實力，提升合作金融服務(wù)其成員的能力，增強合作金融穩(wěn)定發(fā)展持續(xù)經(jīng)營的能力。因此，合作銀行制度成為近現(xiàn)代信用合作社制度改良的方向。

縱觀全球，合作金融發(fā)展取得顯著成效的國家與地區(qū)，基本上都實行了信用社的聯(lián)盟化發(fā)展，或以合作銀行的形式對古典信用合作社制度進行了改良，從而極大地拓展了合作金融的發(fā)展空間，提升了合作金融的持續(xù)發(fā)展能力。

三、我國農(nóng)村資金互助組織發(fā)展與監(jiān)管現(xiàn)狀簡析

目前，我國擁有“金融許可證”、完全合法合規(guī)的資金互助組織是由銀監(jiān)會批準(zhǔn)成立的“農(nóng)村資金互助社”，僅有49家。這類正規(guī)農(nóng)村資金互助社發(fā)端于2017年銀監(jiān)會降低農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入門檻的政策實施，作為三類新型農(nóng)村金融機構(gòu)之一，其試點推行的效果并不理想，銀監(jiān)會已于2012年暫停農(nóng)村資金互助社的成立審批。對于此類農(nóng)村資金互助社為何整體發(fā)展不理想，學(xué)術(shù)界還沒有進行比較系統(tǒng)的研究，筆者認(rèn)為，原因主要有兩個方面，一是農(nóng)村資金合作社的資本資產(chǎn)規(guī)模都太小，而作為正規(guī)金融機構(gòu)，銀監(jiān)會對其監(jiān)管的要求又不可能太低，如此，產(chǎn)生了經(jīng)營上沒有規(guī)模效益而合規(guī)成本又高企的矛盾，使得此類正規(guī)農(nóng)村資金互助社普遍出現(xiàn)經(jīng)營困難、業(yè)務(wù)停頓的局面，此類正規(guī)農(nóng)村資金互助社發(fā)展情況遠遠低于人們的預(yù)期。二是監(jiān)管方面的困難，銀監(jiān)會的監(jiān)管機構(gòu)只設(shè)立到地級市，在縣鄉(xiāng)兩級沒有自己的機構(gòu)和人員，而由其批準(zhǔn)成立的農(nóng)村資金互助社按規(guī)定只能設(shè)立在鄉(xiāng)村兩級，監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管對象空間距離的加大，無疑加大了監(jiān)管的難度和監(jiān)管的成本，銀監(jiān)會系統(tǒng)可能是由于其監(jiān)管資源的剛性制約，有意暫停了農(nóng)村資金互助社的設(shè)立審批。

由扶貧辦系統(tǒng)利用政府扶貧專項資金建立起來的“貧困村互助資金”，在西部省份數(shù)量眾多，已經(jīng)有一定的規(guī)模效應(yīng)，目前總體運行情況良好。這類資金互助組織的監(jiān)管由省扶貧辦主導(dǎo)制定監(jiān)管及業(yè)務(wù)運行規(guī)則，由縣政府扶貧辦負(fù)責(zé)落實、鄉(xiāng)政府及其扶貧專員負(fù)責(zé)執(zhí)行具體的監(jiān)管職責(zé)。由于嚴(yán)格實行“封閉運行，嚴(yán)禁儲蓄、按期歸還、循環(huán)使用”的基本監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管主體明確、監(jiān)管措施到位，并實行資金“一年一收一放、社員輪轉(zhuǎn)使用”的簡單業(yè)務(wù)規(guī)則，使得這類資金互助組織少有風(fēng)險發(fā)生，基本具備了持續(xù)運行的能力，為貧困村及貧困戶的生產(chǎn)發(fā)展起到了積極的推動作用。但是，此類資金互助組織，由于沒有吸儲的功能，不能動員社會資金加入，其運用的資金絕大部分是財政的下?lián)苜Y金加上入社社員繳納的微薄的入會股金，資金數(shù)量普遍滿足不了社員的資金需求。囿于現(xiàn)行的監(jiān)管制度的限制，此類資金互助組織難于獲得外部資金供給，其功能作用難于放大，嚴(yán)格來說僅只是政府設(shè)立的模擬資金互助組織運作的一種扶貧專項基金，并非真正意義上的資金互助組織，可以預(yù)計此類互助資金未來難于發(fā)展成為真正的合作金融組織。

依托農(nóng)民專業(yè)合作社組織的資金互助組織，此類資金互助組織現(xiàn)在規(guī)模龐大，全國估計有2萬個左右。此類資金互助組織的組建有多個中央一號文件的政策性支持，但在實踐層面至今尚未落實具體的監(jiān)管主體，也未制定具體的監(jiān)管政策法規(guī)，因而還基本處于監(jiān)管主體不明確、監(jiān)管規(guī)則與手段未落實的狀況。由于沒有具體明確的監(jiān)管規(guī)則與監(jiān)管主體，在江蘇、河南等地出現(xiàn)了假借“農(nóng)民資金互助社”名義進行非法集資放貸的情況，甚至造成個別市縣地方金融動蕩，給這類處于自發(fā)狀態(tài)的農(nóng)民資金互助組織的聲譽帶來惡劣的影響。同時，監(jiān)管主體與監(jiān)管規(guī)則的缺位，也使得這類農(nóng)民資金互助難于建立有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，管理缺乏規(guī)范，發(fā)展中的潛在風(fēng)險較大。

綜上所述，雖然我國農(nóng)村資金互助組織的發(fā)展已經(jīng)起步，三種類型的農(nóng)村資金互助組織都有了探索實驗，但是，每一種類型的農(nóng)村資金互助組織的發(fā)展都面臨著自己的問題與困難，總體上看，目前還沒有找到行之有效的農(nóng)村互助資金組織的發(fā)展模式，農(nóng)村資金互助組織的發(fā)展還未破局。

四、我國農(nóng)村資金互助社監(jiān)管模式構(gòu)建

從國外農(nóng)村合作金融發(fā)展的歷史經(jīng)驗看，農(nóng)村資金互助組織是農(nóng)村合作金融的初級形態(tài)，我國的農(nóng)村合作金融發(fā)展應(yīng)該從培育規(guī)范運作的農(nóng)村資金互助組織開始，在農(nóng)村資金互助組織得到發(fā)展成熟的基礎(chǔ)上，由運作規(guī)范、經(jīng)營穩(wěn)健的農(nóng)村資金互助組織演進到真正意義上的農(nóng)村信用合作社，再通過信用合作社的充分發(fā)展，組建省級農(nóng)村信用合作社聯(lián)盟或省級農(nóng)村合作銀行，最后，視各省農(nóng)村合作金融的發(fā)展情況，條件成熟時，組建全國農(nóng)村信用合作社聯(lián)盟或全國農(nóng)村合作銀行。endprint

始于2007年的我國農(nóng)村合作金融的建設(shè)，目前產(chǎn)生了三類農(nóng)村資金互助社，有銀監(jiān)會準(zhǔn)入和監(jiān)管的農(nóng)村資金互助社，由于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)較高、與銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)同質(zhì)化，帶來其運營成本過高，影響到其持續(xù)生存與發(fā)展能力，已經(jīng)獲準(zhǔn)設(shè)立的49家資金互助社，大多數(shù)已經(jīng)陷入經(jīng)營停頓狀態(tài)。試點情況的差強人意，加之銀監(jiān)會系統(tǒng)在縣鄉(xiāng)沒有設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)的制約，使得銀監(jiān)會暫停了這類資金互助社的試點。由扶貧辦系統(tǒng)主導(dǎo)的貧困村互助資金和由地方政府主導(dǎo)試點的農(nóng)民資金互助社，由于地方政府監(jiān)管能力的局限，政策規(guī)定“不得儲蓄、封閉運行”，使其信用合作功能不全、資金來源沒有保障，還不是嚴(yán)格意義上的農(nóng)村資金互助社，普遍缺乏長期生存持續(xù)發(fā)展的能力。

我國農(nóng)村資金互助組織的培育與發(fā)展目前處于非理想狀態(tài)，銀監(jiān)會批準(zhǔn)的資金互助社陷入停頓，扶貧辦系統(tǒng)與地方政府主導(dǎo)的資金互助社功能不全，持續(xù)發(fā)展能力貧弱，如何破解農(nóng)村資金互助組織發(fā)展的困局，是我國農(nóng)村金融發(fā)展中的一個亟待解決的重大理論與政策問題。我們認(rèn)為，任何一類金融組織由于其不同于非金融組織的巨大外部性，在推動金融組織的發(fā)展過程中，必須將監(jiān)管與風(fēng)險控制放在最重要的位置，堅持“發(fā)展與監(jiān)管并重，監(jiān)管為發(fā)展保駕護航”的原則，才能實現(xiàn)金融組織體系的健康發(fā)展。在推進我國農(nóng)村資金互助組織的發(fā)展進程中，構(gòu)建高效可行的監(jiān)管模式，是農(nóng)村資金互助組織及農(nóng)村合作金融持續(xù)健康成長的制度基礎(chǔ)與前提。我國農(nóng)村合作金融組織面臨發(fā)展困境，原因在于沒有找到適應(yīng)農(nóng)村資金互助組織發(fā)展的監(jiān)管模式，具體表現(xiàn)在銀監(jiān)會的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方法趨同于銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，銀監(jiān)會監(jiān)管資源不足；地方政府農(nóng)民資金互助社實行的是多監(jiān)管部門監(jiān)管，監(jiān)管主體不明確、監(jiān)管責(zé)任不落實，“九龍治水”，誰都該管又誰都不管，監(jiān)管的專業(yè)人才和經(jīng)驗匱乏，監(jiān)管能力方面的種種局限，難于支撐農(nóng)民資金互助社發(fā)展具有即時儲蓄貸款功能的合作金融組織。

如何構(gòu)建適應(yīng)我國農(nóng)村資金互助組織健康發(fā)展的高效可行的監(jiān)管體系？我們認(rèn)為，第一，不能用監(jiān)管銀行的理念和方法監(jiān)管農(nóng)村資金互助組織。應(yīng)該改變觀念，充分認(rèn)識資金互助組織的自我服務(wù)自我管理的性質(zhì)，充分認(rèn)識資助互助組織封閉運行、僅吸納會員儲蓄、不得對外吸儲放貸的經(jīng)營原則，從而風(fēng)險局限于組織成員內(nèi)部，不會向外傳染，沒有必要實行與商業(yè)銀行相似的嚴(yán)格監(jiān)管；充分認(rèn)識資金互助組織資金規(guī)模普遍非常弱小，營業(yè)收入非常有限，客觀上難以承受類商業(yè)銀行監(jiān)管帶來的巨大合規(guī)成本[銀監(jiān)會批準(zhǔn)成立的49家農(nóng)村資金互助社普遍經(jīng)營困難，說明了采取監(jiān)管銀行的方法監(jiān)管農(nóng)村資金互助社是不可取的。國內(nèi)學(xué)者邵傳林較早提出正規(guī)金融的監(jiān)管制度成本高昂，不適合使用在資金互助社這種農(nóng)村小微合作金融機構(gòu)上。參見：邵傳林，]，如果使用監(jiān)管銀行的方法監(jiān)管資金互助組織，只會使農(nóng)村自互助組織陷入經(jīng)營困難、難以為繼的境地，因此，不能使用監(jiān)管銀行的理念和方法監(jiān)管資金互助組織，對資金互助組織只能實行簡單易行的監(jiān)管規(guī)則。第二，銀監(jiān)會不適合做農(nóng)村資金互助組織的監(jiān)管主體。農(nóng)村資金互助組織組織業(yè)務(wù)內(nèi)容簡單，業(yè)務(wù)對象封閉，風(fēng)險傳遞有限，與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的高開放性與風(fēng)險的高傳染性有著根本性的不同，而銀監(jiān)會由于其長期監(jiān)管商業(yè)銀行形成的理念與手段的慣性巨大，加之其在縣鄉(xiāng)兩級區(qū)域都沒有派出機構(gòu)和人員，如由銀監(jiān)會監(jiān)管農(nóng)村資金互助組織，其監(jiān)管的各種社會成本會遠遠高出監(jiān)管收益，結(jié)果是對社會福利帶來較大損失，所以銀監(jiān)會并不適合做農(nóng)村資金互助組織的監(jiān)管主體，這一觀點已經(jīng)被近十年來銀監(jiān)會監(jiān)管農(nóng)村資金互助社的糟糕績效所證明。第三，地方政府系列中的農(nóng)村經(jīng)濟管理中心適合做農(nóng)村資金互助組織的監(jiān)管責(zé)任主體。日韓等農(nóng)村合作金融發(fā)達的國家，農(nóng)村合作金融組織的監(jiān)管都是有政府農(nóng)業(yè)管理部門內(nèi)設(shè)立一個金融科來完成（銀監(jiān)等專業(yè)化的金融機構(gòu)部門僅只是給予必要的業(yè)務(wù)咨詢和指導(dǎo)），因為政府農(nóng)業(yè)管理部門在縣鄉(xiāng)都有派出機構(gòu)，與被監(jiān)管的鄉(xiāng)村合作金融組織，非常貼近，對監(jiān)管對象的各種信息可以低成本獲取，可以大幅節(jié)省監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率，這種監(jiān)管主體的選擇已經(jīng)被實踐證明是行之有效的。借鑒國外的成熟經(jīng)驗，我國的地方政府系統(tǒng)中的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理站由于在鄉(xiāng)一級都有派駐機構(gòu)，且其工作人員都具備經(jīng)濟管理知識和能力，增加一些金融知識的培訓(xùn)，完全可以勝任對農(nóng)村資金互助組織的監(jiān)管。第四，監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)該簡單化、非銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化，少強制性指標(biāo)，多指導(dǎo)性指標(biāo)。強制性監(jiān)管要求及監(jiān)管的重點是農(nóng)村資金互助組織儲蓄信貸業(yè)務(wù)對象只能嚴(yán)格限定在本組織會員范圍內(nèi)，資金互助組織不得向外部機構(gòu)拆出資金，堅持民主管理的合作金融組織治理原則，堅持服務(wù)社員、保本微利的合作經(jīng)濟宗旨。而對資本充足率、貸款損失準(zhǔn)備金率、存款準(zhǔn)備金率等業(yè)務(wù)指標(biāo)，不設(shè)強制性監(jiān)管要求，只給出比商業(yè)銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)寬松得多的參考性指標(biāo)，供農(nóng)村資金互助組織作為其內(nèi)部經(jīng)營決策的參考。第五，明確人民銀行、銀監(jiān)會在市縣的派駐機構(gòu)承擔(dān)農(nóng)村資金互助組織業(yè)務(wù)運營的統(tǒng)計監(jiān)測工作職責(zé)?？h鄉(xiāng)政府農(nóng)經(jīng)管理中心作為農(nóng)村資金互助組織的監(jiān)管主體，應(yīng)主動向人行、銀監(jiān)部門定期上報轄內(nèi)農(nóng)村資金互助組織經(jīng)營情況報告，人行、銀監(jiān)部門應(yīng)定期對轄內(nèi)農(nóng)村資金互助組織運營與監(jiān)管情況作出評估，在發(fā)現(xiàn)農(nóng)村資金互助社經(jīng)營情況不正?；虼嬖谳^大風(fēng)險隱患的時候，應(yīng)向地方黨委政府及時反映情況，并提出專業(yè)性的處置建議方案，配合地方政府有效做好監(jiān)管工作。

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基金項目：本文是國家自然科學(xué)基金項目：中國農(nóng)村資金互助組織發(fā)展與風(fēng)險控制研究：來自西部農(nóng)村的證據(jù)（項目批準(zhǔn)號：71363057）的階段性性研究成果。

作者簡介：龍超（1964-），男，經(jīng)濟學(xué)博士，云南財經(jīng)大學(xué)微型金融中心主任，教授，博士生導(dǎo)師；袁天昂（1960-），男，中國人民銀行昆明中心支行高級經(jīng)濟師，《時代金融》編輯。endprint