蘭州基礎(chǔ)設(shè)施建筑運(yùn)用PPP模式存在的問(wèn)題

【摘要】在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化良好有序發(fā)展的過(guò)程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是其中不可或缺的一環(huán)，而在其建設(shè)環(huán)節(jié)中也存在著一些突出問(wèn)題，同時(shí)為了響應(yīng)黨的十八屆三中全會(huì)改革精神，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用以及更好發(fā)揮政府作用，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中有效運(yùn)用PPP融資模式有助于解決上述問(wèn)題。本文通過(guò)分析蘭州基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和融資現(xiàn)狀，提出蘭州在引入PPP融資模式的必要性和緊迫性，最后指出PPP融資模式運(yùn)用中存在的一些問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) PPP融資模式

一、PPP融資模式的介紹

PPP融資模式是指公共部門(mén)通過(guò)與私人部門(mén)建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。在中國(guó)，PPP融資模式的具體運(yùn)用應(yīng)分為外包、特許經(jīng)營(yíng)、租賃三種方式。

二、蘭州市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)現(xiàn)狀

近年來(lái)隨著蘭州經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，全市公共事業(yè)的投入和建設(shè)進(jìn)一步得到重視，城市基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入量逐年上升，主要設(shè)施的固定資產(chǎn)投資總量水平大幅提升。相關(guān)設(shè)施存量規(guī)模見(jiàn)下表。

可以看出，隨著蘭州市城鎮(zhèn)化水平不斷提高，已進(jìn)入高級(jí)城市型社會(huì)。在2015年末蘭州市的勞動(dòng)力資源就達(dá)到297.69萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)勞動(dòng)力為207.16萬(wàn)人，占總勞動(dòng)力比重69.9%。這也對(duì)蘭州城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出更高的要求。而甘肅省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要的資金來(lái)源是政府性債務(wù)資金，包括政府預(yù)算資金、地方政府自籌資金及銀行貸款、發(fā)行債券等。2014年甘肅省發(fā)改委首次推出的鼓勵(lì)民間資本以PPP等方式參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)就達(dá)100個(gè)項(xiàng)目，在減少財(cái)政支出壓力、提高資金使用效率、創(chuàng)新管理機(jī)制方面，PPP融資模式在甘肅省蘭州的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域被寄予了厚望。

三、蘭州基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)用PPP模式存在的問(wèn)題

（一）缺乏PPP融資模式運(yùn)用的法律法規(guī)保障

根據(jù)國(guó)外PPP融資模式成功的實(shí)踐，PPP融資模式在中國(guó)的有效運(yùn)行最關(guān)鍵的因素是良好法制環(huán)境的保障。試想當(dāng)在某項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)突發(fā)問(wèn)題，引起社會(huì)公眾的關(guān)注時(shí)，項(xiàng)目合作的雙方卻在相互推卸責(zé)任，這會(huì)造成多么惡劣的社會(huì)影響。目前，我國(guó)PPP項(xiàng)目的管理參照《特許經(jīng)營(yíng)法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，但這些法律法規(guī)并沒(méi)有全面涉及PPP融資模式運(yùn)用中存在的問(wèn)題，綜合考慮各方因素，更明晰具體的法律法規(guī)仍在廣泛征求意見(jiàn)的階段。PPP融資模式主要運(yùn)用于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有非市場(chǎng)性特征，為了滿足社會(huì)公眾對(duì)城市整體良好有序發(fā)展的期許，應(yīng)由政府領(lǐng)頭主導(dǎo)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。隨著相關(guān)法律政策的不斷完善，項(xiàng)目合作雙方的權(quán)益和義務(wù)將得到明確，保證項(xiàng)目的整體流程和運(yùn)作都更加完善規(guī)范，最終達(dá)成合作雙方共贏愿景的同時(shí)，也為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

（二）缺乏合作雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則

PPP項(xiàng)目在具體實(shí)行中都面臨一系列系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，例如相關(guān)的政策法規(guī)的完善和變動(dòng)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等，因此企業(yè)很難預(yù)測(cè)和解決PPP項(xiàng)目在具體運(yùn)用中突發(fā)問(wèn)題。目前，PPP融資模式在中國(guó)的具體運(yùn)用仍處于摸索階段，特別是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與管理方面，合作的雙方對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)缺乏事前充分的認(rèn)識(shí)和論證，容易導(dǎo)致因缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，而造成合同中的責(zé)任不清，使得雙方的談判陷入僵局，不利于PPP融資模式成熟運(yùn)用和良性推廣。同時(shí)，某些PPP項(xiàng)目缺乏合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。由于政府處于項(xiàng)目中的主導(dǎo)地位，習(xí)慣性地轉(zhuǎn)移推卸某一項(xiàng)目中政府應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，從而導(dǎo)致私人投資者的總體風(fēng)險(xiǎn)增加，雙方風(fēng)險(xiǎn)分配的不均衡最終會(huì)導(dǎo)致成本增加，不利于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。

（三）PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格形成機(jī)制不合理

PPP融資模式在我國(guó)應(yīng)用一直處于不斷探索前進(jìn)的局面，依靠現(xiàn)行的政策法規(guī)，雖然已經(jīng)有效克服了一些政府部門(mén)壟斷供給下的缺陷，但在項(xiàng)目立項(xiàng)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，相應(yīng)的價(jià)格形成機(jī)制存在很大問(wèn)題。以蘭州威立雅項(xiàng)目為例，按照現(xiàn)在關(guān)于PPP項(xiàng)目的定義，2007年蘭州供水集團(tuán)與法國(guó)威立雅水務(wù)（黃河）投資有限公司合資組建蘭州威立雅就屬于早期的PPP項(xiàng)目。而該項(xiàng)目合資8年，總體效益仍是“零回報(bào)”。由于其公用事業(yè)及其基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)本身固有的屬性，因此依賴(lài)市場(chǎng)無(wú)法形成合理的價(jià)格，具體只能由政府引導(dǎo)和市場(chǎng)協(xié)調(diào)共同決定。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中價(jià)格主要由成本定價(jià)法和投資回報(bào)率法決定，但這兩種方法都存在一定的局限，首先兩種方法的具體標(biāo)準(zhǔn)難以確定，因?yàn)榭紤]到各方因素的影響，加上雙方信息不對(duì)稱(chēng)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不公平，容易混淆價(jià)格中政府的收費(fèi)和稅費(fèi)，導(dǎo)致政府監(jiān)管不便，導(dǎo)致最后各方“自食苦果”。

（四）政府部門(mén)監(jiān)管不到位

PPP融資模式是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投融資的重要補(bǔ)充，而這些都是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要方面，缺乏政府的有效監(jiān)管，是種不顧及公眾利益和社會(huì)責(zé)任的行為。在推廣PPP融資模式的過(guò)程中，一方面，地方政府運(yùn)用PPP融資模式推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多為了解決資金缺口問(wèn)題或引入高效的公共服務(wù)，最終還是為人民謀福利，而由于政府部門(mén)監(jiān)管不嚴(yán)產(chǎn)生的一系列問(wèn)題是一種本末倒置的行為；另一方面，政府對(duì)某些項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)沒(méi)有進(jìn)行跟蹤監(jiān)管。在2014年4月11日，一則“蘭州市自來(lái)水苯污染”的新聞登上各大報(bào)紙的頭條。其中，中石油蘭州石化公司和蘭州威立雅水務(wù)公司都有著不可推卸的責(zé)任，而后者正是前文所提到的2007年成立的PPP項(xiàng)目。該事件的主要原因是蘭州威立雅自流溝超期服役，加之蘭石化歷史積存的地下含油污水不斷滲入自流溝，對(duì)局部水體造成苯污染。政府相關(guān)部門(mén)在PPP項(xiàng)目監(jiān)管中的漏洞，導(dǎo)致蘭州威立雅安于現(xiàn)狀，沒(méi)有努力提高技術(shù)和管理水平，忽視項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致政府無(wú)法有效的保證服務(wù)的質(zhì)量，最終發(fā)生重大社會(huì)問(wèn)題。

綜上所述，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和“一帶一路”的背景下，甘肅蘭州面臨的即是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。不可否認(rèn)，蘭州在推廣民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方面還存在一些不足，但只有正視這些不足并努力去克服，未來(lái)的蘭州城市建設(shè)將會(huì)是一片欣欣向榮的景象。

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作者簡(jiǎn)介：楊勰（1991-），男，江蘇常州人，蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士研究生，研究方向：注冊(cè)會(huì)計(jì)師。endprint