我國產(chǎn)能過剩的成因與化解對策探析

辛靈+米建國

化解過剩產(chǎn)能是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要任務(wù)。自2015年11月我國提出全面實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，兩年多去產(chǎn)能工作的實踐既收到了階段性效果，也遇到了一些需要認真探討和解決的新問題。其中，進一步準確認識我國過剩產(chǎn)能的成因，有針對性的采取立足我國現(xiàn)實情況的化解過剩產(chǎn)能的有效措施，是把去產(chǎn)能工作繼續(xù)推向深化，進而加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革步伐的必然選擇。

一、 產(chǎn)能過剩的內(nèi)涵和特征

1. 產(chǎn)能過剩定義相關(guān)文獻概述。學術(shù)界普遍認為“產(chǎn)能過?！备拍钭钤鐏碜詮埐畟悾‥.Chamberlin，1933）的《壟斷競爭優(yōu)勢》一書，他從微觀經(jīng)濟學的視角定義了產(chǎn)能和產(chǎn)能過剩。他認為當實際產(chǎn)量小于產(chǎn)能時就是產(chǎn)能過剩。此后眾多學者對這個概念進行了探討。

近年來國內(nèi)學者從微觀、中觀和宏觀層面對產(chǎn)能過剩的內(nèi)涵進行了研究。在微觀層面，認為產(chǎn)能過剩是企業(yè)現(xiàn)實產(chǎn)量小于生產(chǎn)能力達到一定程度時的狀態(tài)（鐘春平、潘黎，2014）；在中觀層面，認為產(chǎn)能過剩是某行業(yè)在一定時期的技術(shù)水平下的實際產(chǎn)出在一定程度上低于該行業(yè)生產(chǎn)能力的狀況（胡榮濤，2016）；在宏觀層面，認為產(chǎn)能過剩是指通過市場供求關(guān)系表現(xiàn)出來的市場能力大大超過有效需求的狀態(tài)（韓國高，2011；周勁、付保宗，2011；劉航、孫早，2014）。

2. 產(chǎn)能過剩的一般內(nèi)涵。從市場經(jīng)濟供求平衡的視角分析，產(chǎn)能過剩是指某行業(yè)可向市場提供產(chǎn)品的生產(chǎn)能力大大超過市場有效需求能力而引發(fā)生產(chǎn)能力出現(xiàn)閑置的狀態(tài)。這種描述有三層含義：一是產(chǎn)能過剩是市場經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的供求關(guān)系失衡的現(xiàn)象（李江濤，2006）。離開了市場就無從討論產(chǎn)能過剩；二是產(chǎn)能過剩的基礎(chǔ)在生產(chǎn)領(lǐng)域；三是產(chǎn)能過剩意味著生產(chǎn)與消費的效率和效益都大大降低，社會資源出現(xiàn)浪費，這會對經(jīng)濟運行產(chǎn)生影響和沖擊。

3. 中國式產(chǎn)能過剩的內(nèi)涵和特征。市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩主要是市場經(jīng)濟運行中的周期性表現(xiàn)。我國的產(chǎn)能過剩既有周期性因素影響，又有非周期性因素影響。非周期性因素又可劃分為“體制性產(chǎn)能過?！焙汀敖Y(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過?！保ㄖ軇拧⒏侗Ｗ?，2016）。體制性產(chǎn)能過剩是指在一定的社會經(jīng)濟環(huán)境下，由相應的體制、機制和政策等非市場因素直接或間接影響到市場的供需關(guān)系，導致供給大大超過市場需求而導致的產(chǎn)能過剩狀況。結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩是指在科技進步的背景下，某一產(chǎn)業(yè)向市場提供的產(chǎn)品由于科技落后，不適應市場需求而淪為過剩產(chǎn)能的狀況。

本文認為，所謂中國式產(chǎn)能過剩，是指在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期由經(jīng)濟周期性原因和非周期性（體制性和結(jié)構(gòu)性）原因并存導致行業(yè)供給能力大大超過市場有效需求能力的經(jīng)濟現(xiàn)象。這一定義包含三個特征：

（1）中國式產(chǎn)能過剩是經(jīng)濟運行中周期性原因和體制性及結(jié)構(gòu)性等非周期性原因共同作用的結(jié)果。

（2）中國式產(chǎn)能過剩具有濃厚的非理性投資色彩。我國現(xiàn)行經(jīng)濟管理體制和現(xiàn)行體制下的利益格局（財政分權(quán)體制等），使得各級政府和企業(yè)都有可能在一定時期、一定條件下產(chǎn)生投資沖動，呈現(xiàn)非理性投資和過度投資。

（3）中國式產(chǎn)能過剩帶有明顯的階段性色彩。在中國經(jīng)濟發(fā)展的不同階段和不同歷史時期，由于當期經(jīng)濟體制的引導與約束、當期經(jīng)濟發(fā)展階段的需求層次與條件支撐狀況，都使得我國出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩具有明顯的經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征。這使得我國每一輪產(chǎn)能過剩的出現(xiàn)，都會與以前曾經(jīng)出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩在分布領(lǐng)域、形成原因、影響范圍和嚴重程度等方面表現(xiàn)出明顯的差異性。

二、 我國產(chǎn)能過剩的成因分析

1. 市場機制運行失靈。我國某些行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的市場因素影響主要來自三個方面：一是周期性波動下的產(chǎn)能過剩。分析我國近40年來出現(xiàn)的三次較大規(guī)模的產(chǎn)能過剩，具有明顯的市場經(jīng)濟周期性波動的色彩；二是潮涌現(xiàn)象。由于信息不對稱，一些企業(yè)在選擇投資方向時盲目跟風，熱衷于對在市場上直接表現(xiàn)為需求旺盛的領(lǐng)域進行投資，特別是在產(chǎn)業(yè)集中度較低的情況下，一些中小企業(yè)跟風狀況更是嚴重，出現(xiàn)大量投資集中某一領(lǐng)域，追捧市場直接表現(xiàn)出來的熱銷行業(yè)和產(chǎn)品；三是企業(yè)競爭策略的選擇。一些企業(yè)為了保持自己的持續(xù)的競爭實力，將一些產(chǎn)能窖藏起來，以提高對經(jīng)濟波動的應對能力。同時，這種將產(chǎn)能窖藏的行為也形成了行業(yè)壁壘，可以有效的抬高行業(yè)進入門檻，阻止?jié)撛诘耐顿Y人進入自己所在的行業(yè)和領(lǐng)域，以保持自身的競爭優(yōu)勢。

2. 分級財政體制下的利益誘惑。改革開放后，我國財政體制的最大變革，就是由中央財政的統(tǒng)收統(tǒng)支變?yōu)橹醒肱c地方財政分灶吃飯。在這種體制下，地方政府在努力增加地方財政收入上一直保持著持續(xù)的沖動，這種沖動在實際工作中則是通過增加投資、增加項目建設(shè)來體現(xiàn)的。在這種情況下，地方政府對投資項目的選擇，不是把產(chǎn)業(yè)政策、市場潛力和項目的科技含量等放在重要的位置去考慮，而是把項目能否落地、項目能否投產(chǎn)、項目能否納稅、項目能否安置本地勞動者就業(yè)放在優(yōu)先考慮位置。長此積續(xù)下來，導致某些行業(yè)產(chǎn)能過剩日趨嚴重。

3. 執(zhí)法體系不完善的姑息。改革開放近40年來，我國已經(jīng)制定并實施了一系列有關(guān)規(guī)范市場秩序和維護公共利益等方面的法律法規(guī)，包括針對過剩產(chǎn)能行業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)。如果這些法律法規(guī)能夠得到認真貫徹落實，過剩產(chǎn)能的出現(xiàn)和蔓延會被有效制止。但現(xiàn)實中很多與過剩產(chǎn)能有關(guān)的法律法規(guī)的執(zhí)行力度被大打折扣。例如，2011年版的國家鋼鐵行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，明確規(guī)定以中頻爐為工具的電爐煉鋼生產(chǎn)的產(chǎn)品“地條鋼”為偽劣產(chǎn)品，作為偽劣產(chǎn)品應該堅決取締。但直至2016年，此類“地條鋼”生產(chǎn)仍在全國大面積存在。中央抓住江蘇省作為典型集中取締后，才在全國掀起清理“地條鋼”熱潮。再比如，國家發(fā)改委對鋼鐵行業(yè)從2011年開始就制定了差別電價、差別水價和懲罰性電價的政策，這些政策明確規(guī)定對能耗不能達到額定標準的鋼鐵企業(yè)、污染物排放不能達到排放限值的鋼鐵企業(yè)，要比達標企業(yè)加收電費和水費。但由于此項政策由地方政府實施，地方政府不愿意對本地企業(yè)施加過多的壓力，全國大多數(shù)省份很少或者干脆沒有實施這項政策。還比如，按照我國國土資源管理的相關(guān)法律法規(guī)，上項目、建企業(yè)、占用土地要履行嚴格的審批手續(xù)，要獲得合規(guī)的用地指標。但在地方政府爭投資、上項目背景的沖動下，相當一批企業(yè)，包括產(chǎn)能過剩企業(yè)的項目建設(shè)用地大多沒有合規(guī)的審批手續(xù)。endprint

4. 行政手段越界行使的助推。在我國現(xiàn)行體制下，各級政府特別是地方政府在社會經(jīng)濟運行中的強勢地位依然存在，并且發(fā)揮著引導和干預經(jīng)濟走勢的特殊作用。在現(xiàn)實中，地方政府可以通過制定實施地方法規(guī)來干預和引導本地的經(jīng)濟運行，可以用行政手段直接插手具體項目建設(shè)，可以決定國家相關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)定在本地的執(zhí)行力度與取舍，也可以按自身利益的考慮進行相關(guān)政策的變通。地方政府的這些行為，從直觀感覺上似乎是優(yōu)化了本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，為企業(yè)松了綁，為上項目提供了便利。但實際上既是對市場經(jīng)濟運行規(guī)律的違背，也是對國家法律法規(guī)的違背。

5. 要素價格扭曲的變相補貼。在我國某些產(chǎn)業(yè)過剩產(chǎn)能形成過程中，價格扭曲，特別是生產(chǎn)要素價格的扭曲是重要原因。分析我國以鋼鐵行業(yè)為代表的過剩產(chǎn)能的形成過程，生產(chǎn)要素價格扭曲主要表現(xiàn)在以下三方面：一是土地價格。在現(xiàn)行體制下，地方政府既是土地市場供應的管理者，也是土地資源處置權(quán)的擁有者，更是扭曲土地要素價格的直接受益者。一方面地方政府通過出售土地可以獲得大量可支配的財政收入；另一方面通過以不同的價格向投資者供應土地，吸引投資人在本地投資以獲得財政收入。此外，地方政府對某些過剩產(chǎn)能行業(yè)的投資人用“以租代征”的方式，大量從農(nóng)民手中直接租用承包土地的做法視而不見，客觀上縱容了投資人以超低價格獲得土地資源的行為。二是水資源與礦產(chǎn)資源價格。目前我國地方政府對水資源的管控嚴重不到位，對企業(yè)取水用水，既缺乏必要的監(jiān)管，更沒有準確的計量。對于鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)所需要的礦石資源，有些地方政府為吸引投資，直接將礦石資源配置給鋼鐵企業(yè)投資人由其自行開采，使其獲得低于市場價格的礦石資源并大大降低物流成本。三是環(huán)境容量價格。在生態(tài)建設(shè)的大背景下，環(huán)境容量事實上是一種資源，企業(yè)排放廢氣、廢水、廢渣就是占用環(huán)境容量，就應該支付占用環(huán)境容量的成本。但在環(huán)境污染的執(zhí)法權(quán)掌握在地方政府的情況下，這個運行機制可以被改變，要么對企業(yè)的超標排放視而不見，要么對企業(yè)應支付的污染物排放的稅費收繳不到位，使企業(yè)實際支出的環(huán)保成本大大低于應當支付的法定數(shù)額。上述三種情況在鋼鐵行業(yè)等過剩產(chǎn)能的形成過程中，都曾以不同的方式發(fā)揮過重要作用。

三、 化解產(chǎn)能過剩的對策建議

1. 完善遏制過剩產(chǎn)能出現(xiàn)的體制機制。

（1）清除誘發(fā)過剩產(chǎn)能的體制原因。在現(xiàn)行分級財政體制下，地方政府天然具有投資沖動。為了地方的財政收入增長，為了地方的經(jīng)濟發(fā)展，它們會以多種方式招商引資，這就不可避免的會導致過剩產(chǎn)能的出現(xiàn)和蔓延。解決這一問題的要害在于切斷地方政府實施產(chǎn)能過剩項目中的利益鏈條。在實際工作中可考慮對地方實施的產(chǎn)業(yè)項目嚴格劃分產(chǎn)業(yè)準入界線，對國家產(chǎn)業(yè)政策明令限制的項目其稅收直接由上級財政收繳，讓地方政府在過剩產(chǎn)能項目的實施上無利可圖。

（2）優(yōu)化治理過剩產(chǎn)能的法制環(huán)境。從現(xiàn)實狀況看，只要執(zhí)法主體對過剩產(chǎn)能項目做到“有法必依、執(zhí)法必嚴”，過剩產(chǎn)能項目就會無立足之地。從目前看，需要強化執(zhí)法力度的領(lǐng)域包括土地、環(huán)保、礦產(chǎn)資源、水資源、產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)等。由于相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定，只要在上述方面嚴格執(zhí)法，過剩產(chǎn)能項目就不會產(chǎn)生，已經(jīng)存在的過剩產(chǎn)能項目就不會延續(xù)，已經(jīng)關(guān)閉的過剩產(chǎn)能項目就不會死灰復燃。因此，執(zhí)法必嚴是化解過剩產(chǎn)能的有效保障。

（3）健全規(guī)范運行的市場機制。市場作為無形的手，對資源配置可以發(fā)揮決定性作用，但這決不意味著政府對經(jīng)濟活動可以一切放手交由市場去調(diào)節(jié)，在引導市場發(fā)展、完善市場機制、規(guī)范市場秩序等方面，政府還有不可或缺的責任。當前，特別要強調(diào)的是政府要加大市場信息系統(tǒng)和市場誠信系統(tǒng)的建設(shè)。建設(shè)好市場信息系統(tǒng)可以有效的消除企業(yè)因信息不對稱所帶來的非理性投資沖動，削減過剩產(chǎn)能產(chǎn)生的微觀基礎(chǔ)。建設(shè)好市場的誠信系統(tǒng)可以更好地規(guī)范市場秩序，可以更好的約束企業(yè)誠信經(jīng)營、依法經(jīng)營，防止企業(yè)違法實施過剩產(chǎn)能項目，使違法者無生存空間。

2. 積極化解既有過剩產(chǎn)能。對已經(jīng)存在的過剩產(chǎn)能采取有效措施，在確保穩(wěn)定、防范風險的前提下實施有效化解是目前的現(xiàn)實任務(wù)，總結(jié)各地的成功經(jīng)驗，分析下一步操作的可行性，對既有過剩產(chǎn)能的化解可以通過“六個一批”的方式實施：

（1）淘汰落后裝備，關(guān)停一批。所謂落后裝備是指按照特定的歷史發(fā)展階段和特定的科技進步水平，由國家或有關(guān)部門依法確定的不符合現(xiàn)實裝備使用基本要求的相關(guān)裝備。由于落后裝備是由國家頒布的產(chǎn)業(yè)政策界定的，而產(chǎn)業(yè)政策屬于行政規(guī)章的范疇，因此，落后裝備事實上就是非法裝備。對非法裝備要依法堅決取締，徹底改變在一些行業(yè)中，國家產(chǎn)業(yè)政策明確限定的落后裝備仍在使用的狀況。

（2）處置僵尸企業(yè)，市場出清一批。僵尸企業(yè)是對企業(yè)在競爭條件下的生存狀態(tài)的一種描述。僵尸企業(yè)的存在不僅使大量生產(chǎn)要素閑置，而且一旦市場條件具備恢復生產(chǎn)將會立即由潛在產(chǎn)能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實產(chǎn)能，加劇行業(yè)的產(chǎn)能過剩。處置僵尸企業(yè)就是要將這些企業(yè)徹底實現(xiàn)市場出清。與對其他企業(yè)實施去產(chǎn)能相比，通過處置僵尸企業(yè)化解過剩產(chǎn)能可以有效地緩解因去產(chǎn)能而出現(xiàn)的社會震蕩，減輕僵尸企業(yè)職工就業(yè)的壓力，收到經(jīng)濟與社會的雙重效應。

（3）兼并重組、整合壓減一批。兼并重組是企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的改變。對化解過剩產(chǎn)能來說，實施兼并重組可以使產(chǎn)業(yè)集中度進一步提升，可以使空間布局進一步合理，可以使企業(yè)工業(yè)裝備進一步優(yōu)化，可以使企業(yè)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)進一步整合。因此，在化解過剩產(chǎn)能中，實施兼并重組既是產(chǎn)能的壓減，同時也是結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。但在實施過程中，其要害在于必須要減量整合、減量置換，即實施兼并重組后，新企業(yè)的生產(chǎn)能力要少于兼并重組前原有企業(yè)生產(chǎn)能力總和。對此，國家產(chǎn)業(yè)政策有明確的規(guī)定，必須嚴格遵守。

（4）依法嚴控提高門檻，倒逼退出一批。對存在過剩產(chǎn)能的行業(yè)來說，其行業(yè)標準必須要適當提高，通過提高行業(yè)標準，使行業(yè)內(nèi)一些相對落后的企業(yè)，因不符合繼續(xù)存在的行業(yè)標準而成為違法企業(yè)，進而倒逼其退出市場。事實上，行業(yè)標準就是行業(yè)準入門檻，門檻的設(shè)定應該充分體現(xiàn)行業(yè)發(fā)展變化的狀態(tài)，實現(xiàn)與時俱進，在構(gòu)成門檻的內(nèi)容上，要充分體現(xiàn)市場化、法制化的原則，做到標準清晰、公平公正，可以準確地界定不同企業(yè)的技術(shù)裝備狀態(tài)，可以準確地分清允許淘汰的界限，使每個企業(yè)都能對門檻看得清、認得準、對號入座。endprint

（5）搬遷轉(zhuǎn)移，減量置換一批。由于歷史原因，一些屬于產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)坐落在城市建成區(qū)和生態(tài)保護區(qū)的范圍內(nèi)，對這些企業(yè)不僅要實施產(chǎn)能化解，更要實施整體搬遷。對鋼鐵、水泥等重化產(chǎn)業(yè)國家明確要求要向沿海地區(qū)和原料產(chǎn)區(qū)聚集。但搬遷轉(zhuǎn)移絕不能使原有企業(yè)整體搬家，而是裝備要提升、工藝要優(yōu)化、污染要治理，最重要的是對過剩產(chǎn)能來說，搬遷改造必須實施減量產(chǎn)能置換。通過搬遷轉(zhuǎn)移收到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和壓減過剩產(chǎn)能的雙重效果。

（6）走出國門，國際合作轉(zhuǎn)移一批。目前，我國在一些行業(yè)具有明顯的產(chǎn)能優(yōu)勢，這些產(chǎn)能如果在國內(nèi)繼續(xù)存在，由于市場需求限制，很可能表現(xiàn)為過剩產(chǎn)能。走出國門實施國際產(chǎn)能合作是我國應該選擇并且已經(jīng)取得初步成效的可行路徑。特別是“一帶一路”的戰(zhàn)略實施更為國際產(chǎn)能合作搭建了廣闊舞臺。實施產(chǎn)能國際合作，一方面可以充分發(fā)揮我國在世界范圍內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的層次優(yōu)勢，有效地擴展市場空間；另一方面可以更直接的獲得國外的原料供應和先進技術(shù)。對某些過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移至國外建廠，可以直接減少我國的產(chǎn)能壓力。近期，我國一些鋼鐵企業(yè)投資進入南亞和歐洲地區(qū)已初見成效。實施國際產(chǎn)能合作絕不是落后裝備與落后產(chǎn)能的輸出，而是我國產(chǎn)能優(yōu)勢在國際范圍內(nèi)的擴展，更是參與國際分工合作的具體途徑。因此，走出國門的產(chǎn)能應該是相對先進的、應該是符合當?shù)胤煞ㄒ?guī)、應該是能為國際市場所接受的并可在國際市場實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展的。

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基金項目：河北省社會科學基金項目“河北省去產(chǎn)能過程中債務(wù)處置對策研究”（項目號：HB17YJ095）。

作者簡介：米建國（1951-），男，漢族，北京市人，中國人民大學財政金融學院博士生導師，國務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心原主任、原黨委書記，研究方向為宏觀經(jīng)濟政策、財稅政策；辛靈（1989-），女，漢族，河北省唐山市人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向為宏觀經(jīng)濟政策。

收稿日期：2017-10-12。endprint