智慧城市頂層設(shè)計(jì)再反省

胡小明

頂層設(shè)計(jì)始終難以落地

頂層設(shè)計(jì)的落地難是智慧城市建設(shè)中的普遍問(wèn)題，去除浮躁之風(fēng)是智慧城市頂層設(shè)計(jì)改進(jìn)的重要內(nèi)容。

頂層設(shè)計(jì)背離了人們期望

人們對(duì)頂層設(shè)計(jì)寄予了很高期望，希望頂層設(shè)計(jì)能夠保證智慧城市建設(shè)方案的科學(xué)性、合理性，為此不惜重金聘請(qǐng)知名的專(zhuān)家來(lái)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)方案的評(píng)審，然而很遺憾，頂層設(shè)計(jì)很難滿足人們的期望，頂層設(shè)計(jì)與智慧城市建設(shè)越來(lái)越脫節(jié)，落地難問(wèn)題越來(lái)越普遍。

規(guī)模越來(lái)越大，財(cái)政難以支撐

智慧城市的頂層設(shè)計(jì)規(guī)模越來(lái)越大，覆蓋越來(lái)越全，以至于地方政府越來(lái)越難以承擔(dān)。城市需要做的事很多，而如此大規(guī)模的智慧城市投資是否值得誰(shuí)也說(shuō)不清，沒(méi)有人做過(guò)整體投資的效益分析，多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目都是由各部門(mén)提出的，政府并沒(méi)有部門(mén)進(jìn)行總體平衡，智慧城市建設(shè)出現(xiàn)多而雜的局面。

抓不住城市最需要解決的問(wèn)題

智慧城市要做的事情很多，必須選擇重點(diǎn)一件一件地做，政府的精力與可用的資源有限，確定解決問(wèn)題的主次先后順序很重要，但是這些并未被納入頂層設(shè)計(jì)的考慮范圍。頂層設(shè)計(jì)只會(huì)增添項(xiàng)目，卻不敢刪減項(xiàng)目，更無(wú)排列優(yōu)先級(jí)的能力，不分主次、眉毛胡子一把抓的頂層設(shè)計(jì)必然會(huì)迷失城市的發(fā)展方向。

對(duì)執(zhí)行難度估計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足

目前頂層設(shè)計(jì)對(duì)無(wú)形成本低估很普遍，對(duì)有形成本（如設(shè)備）精心計(jì)算，而對(duì)模糊成本（如軟件開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)整合等）嚴(yán)重低估，對(duì)組織與管理成本（如數(shù)據(jù)質(zhì)量維護(hù)、數(shù)據(jù)開(kāi)放等）未加考慮。智慧城市建設(shè)是一項(xiàng)社會(huì)重組工程，對(duì)組織與培訓(xùn)的成本的低估直接影響智慧城市應(yīng)用的普及。

系統(tǒng)不是建好了就能正常運(yùn)行，每個(gè)系統(tǒng)都需要有一段適應(yīng)、維護(hù)、修改的磨合過(guò)程，磨合適應(yīng)的成本（也是組織成本）甚至?xí)^(guò)初次開(kāi)發(fā)的成本。對(duì)無(wú)形成本估計(jì)不足是頂層設(shè)計(jì)不能落地的重要原因。

頂層設(shè)計(jì)脫離實(shí)際的甲方原因

華而不實(shí)的頂層設(shè)計(jì)是浮躁的智慧城市建設(shè)縱容的結(jié)果，高質(zhì)量的頂層設(shè)計(jì)只能在甲方對(duì)質(zhì)量嚴(yán)格挑剔的環(huán)境中產(chǎn)生。

很多智慧城市投資不依賴頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)對(duì)于智慧城市的投資規(guī)模并沒(méi)有多少發(fā)言權(quán)，特別是縱向系統(tǒng)。一些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人最關(guān)注的并不是技術(shù)與需求，而是如何得到經(jīng)費(fèi)，投資規(guī)模來(lái)自于領(lǐng)導(dǎo)間的協(xié)議，有些縱向管理系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)并不歸地方管理，頂層設(shè)計(jì)往往是既定投資規(guī)模的匯總并無(wú)投資的規(guī)劃?rùn)?quán)，對(duì)經(jīng)費(fèi)沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)的項(xiàng)目難有權(quán)威。

走過(guò)場(chǎng)的專(zhuān)家評(píng)審

通常頂層設(shè)計(jì)要經(jīng)過(guò)專(zhuān)家評(píng)審，但頂層設(shè)計(jì)的質(zhì)量是設(shè)計(jì)出來(lái)的而不是評(píng)出來(lái)的，評(píng)審提高不了質(zhì)量。專(zhuān)家評(píng)審很容易通過(guò)，半天至一天的評(píng)審時(shí)間專(zhuān)家連資料都看不完，更談不上充分發(fā)表意見(jiàn)，沒(méi)有人在意專(zhuān)家是真還是假、意見(jiàn)重要不重要，評(píng)審的主要作用是讓專(zhuān)家分擔(dān)責(zé)任，借助于某些專(zhuān)家的名氣進(jìn)行宣傳。

人治的智慧城市不會(huì)關(guān)心頂層設(shè)計(jì)

人們常說(shuō)政府信息化是“一把手工程”，即是說(shuō)信息化是人治而非法治，人治的智慧城市建設(shè)不會(huì)尊重頂層設(shè)計(jì)，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人更關(guān)注任期內(nèi)效益而非智慧城市建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，不考慮長(zhǎng)期負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人不會(huì)對(duì)關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的頂層設(shè)計(jì)有興趣，上行下效使更多的管理干部也不把頂層設(shè)計(jì)當(dāng)回事。

政府行為的短期化使頂層設(shè)計(jì)華而不實(shí)

智慧城市建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，城市整體的智慧積累與提升都需要時(shí)間，每項(xiàng)具體的智能項(xiàng)目要使用戶滿意都需要長(zhǎng)時(shí)間的磨合與改進(jìn)，急于求成是不可能做好的，知識(shí)積累不可能速成，浮躁的管理人會(huì)縱容假大空的頂層設(shè)計(jì)，而認(rèn)真的管理者會(huì)循序漸進(jìn)地建設(shè)智慧城市并制止華而不實(shí)之風(fēng)。

頂層設(shè)計(jì)出現(xiàn)問(wèn)題的乙方原因

頂層設(shè)計(jì)落地難反映了乙方的設(shè)計(jì)思想脫離實(shí)際，設(shè)計(jì)者以自己的價(jià)值觀替代甲方價(jià)值觀進(jìn)行設(shè)計(jì)，未能理解各利益相關(guān)方的真實(shí)需求。

設(shè)計(jì)者缺乏用戶的價(jià)值觀

頂層設(shè)計(jì)脫離實(shí)際與設(shè)計(jì)者思想方法密切相關(guān)，設(shè)計(jì)者需要明確頂層設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不是設(shè)計(jì)者的標(biāo)準(zhǔn)，而是用戶的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)者要學(xué)會(huì)以用戶的價(jià)值觀來(lái)評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)，俗話說(shuō)“干活不問(wèn)東，累死也無(wú)功”。擁有IT背景設(shè)計(jì)人員熱衷于推銷(xiāo)最先進(jìn)的技術(shù)體系設(shè)計(jì)，而不清楚頂層設(shè)計(jì)首要任務(wù)是解決智慧城市方案經(jīng)濟(jì)上的合理性，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的偏離是頂層設(shè)計(jì)脫離實(shí)際的主要原因。

工程人員不理解不確定性

IT工程人員長(zhǎng)期面對(duì)的是信息工程問(wèn)題，其思維模式主要是確定性的，確定性思維方式適合于具體的、穩(wěn)定的信息化工程，而智慧城市的復(fù)雜性超出信息工程學(xué)的領(lǐng)域，存在著大量不確定性，效益本身就是不確定的，頂層設(shè)計(jì)不可能設(shè)計(jì)出完美的方案來(lái)解決未來(lái)所有問(wèn)題。面對(duì)不確定性環(huán)境，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)滾動(dòng)的、不斷反饋改進(jìn)的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，以富有彈性的間接措施替代對(duì)未來(lái)問(wèn)題的直接處理，借助于激勵(lì)與約束的機(jī)制，鼓勵(lì)人們面對(duì)不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題進(jìn)行創(chuàng)新。

偏離了城市發(fā)展的核心目標(biāo)

智慧城市頂層設(shè)計(jì)要以用戶的核心目標(biāo)為中心，核心目標(biāo)凝聚了用戶的最大價(jià)值，城市的資源是有限的，一次頂層設(shè)計(jì)不要想解決所有的問(wèn)題，必須集中資源、集中精力解決城市最急需解決的問(wèn)題，項(xiàng)目要與核心目標(biāo)配套才更有效益，不要去增添與核心目標(biāo)無(wú)關(guān)的內(nèi)容，散亂的項(xiàng)目只會(huì)分散精力卻不能帶來(lái)增值。頂層設(shè)計(jì)最重要的作用是組織圍繞核心目標(biāo)配套服務(wù)，配套與同步是效率之源。頂層設(shè)計(jì)的預(yù)見(jiàn)力有限，不要想一次完成所有的任務(wù)。

忽視組織化成本損害了可操作性

建設(shè)智慧城市的目的是為了提高城市的效率，效率主要來(lái)自各種資源的有效組織，智慧城市建設(shè)是全社會(huì)的組織化改造，信息技術(shù)是組織化改造的重要工具，但工具不等于效益，多方面合理配套才是效率之源，配套包括流程改造、知識(shí)普及、數(shù)據(jù)完善等等，它們都是組織化建設(shè)的重要內(nèi)容，是信息化工作的組成部分，這些工作成本不低卻常被人們忽視，例如數(shù)據(jù)整理的成本遠(yuǎn)高于數(shù)據(jù)分析的成本。頂層設(shè)計(jì)人員對(duì)IT外的組織化成本估計(jì)不足必然增加執(zhí)行的困難。endprint

建立長(zhǎng)期評(píng)估機(jī)制整肅智慧城市市場(chǎng)

要改變頂層設(shè)計(jì)華而不實(shí)的局面，首先應(yīng)改變各方急于求成的心態(tài)，如果政府真正重視智慧城市建設(shè)質(zhì)量，高質(zhì)量的頂層設(shè)計(jì)一定會(huì)大量出現(xiàn)。

缺乏長(zhǎng)期考核機(jī)制會(huì)縱容劣質(zhì)頂層設(shè)計(jì)

在頂層設(shè)計(jì)中出現(xiàn)一些問(wèn)題并不可怕，可怕的是存在著滋生華而不實(shí)頂層設(shè)計(jì)的土壤，低質(zhì)量的頂層設(shè)計(jì)因有急功近利的甲方縱容而存在，要提高頂層設(shè)計(jì)質(zhì)量必須改變粗放的需求生態(tài)，實(shí)施智慧城市效益的長(zhǎng)期考核，清肅智慧城市建設(shè)的浮躁之風(fēng)，華而不實(shí)的頂層設(shè)計(jì)將難以生存。

長(zhǎng)期效益要有長(zhǎng)期的評(píng)估機(jī)制

頂層設(shè)計(jì)缺乏有效的跟蹤考核是造成頂層設(shè)計(jì)出現(xiàn)濫竽充數(shù)的重要原因，智慧城市的效益需要長(zhǎng)期運(yùn)行才能體現(xiàn)，頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)劣需要由實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)，要求專(zhuān)家在評(píng)審中迅速看出問(wèn)題并不現(xiàn)實(shí)，方案寫(xiě)得越詳細(xì)對(duì)問(wèn)題掩蓋性越強(qiáng)，有些設(shè)計(jì)者經(jīng)常以熟悉內(nèi)容的過(guò)度描述來(lái)為想不清的內(nèi)容打掩護(hù)，想靠一次性專(zhuān)家評(píng)審來(lái)保證質(zhì)量既不合理也不可行，專(zhuān)家評(píng)審也需要補(bǔ)充長(zhǎng)期復(fù)核的機(jī)制。

政府重大智慧城市決策要長(zhǎng)期追責(zé)

智慧城市是長(zhǎng)期的事業(yè)，從決策到產(chǎn)生效益需要很長(zhǎng)的時(shí)間，但是干部的任期卻較短，如果沒(méi)有長(zhǎng)期追責(zé)制度很容易產(chǎn)生只顧短期形象的面子工程。沒(méi)有長(zhǎng)期檢查就無(wú)法培養(yǎng)起干部的責(zé)任心，智慧城市很多重大決策影響長(zhǎng)遠(yuǎn)，對(duì)決策者的長(zhǎng)期追責(zé)機(jī)制將有利于決策的謹(jǐn)慎，這也要求專(zhuān)家要為自己的表態(tài)長(zhǎng)期負(fù)責(zé)，長(zhǎng)期追責(zé)的壓力必將有利于提高評(píng)審的質(zhì)量，并便于淘汰假專(zhuān)家。

頂層設(shè)計(jì)的后評(píng)估與及時(shí)修改

頂層設(shè)計(jì)需要有不斷提高的過(guò)程，重要措施是建立后評(píng)估制度。智慧城市的頂層設(shè)計(jì)可每年評(píng)估一次，要檢查執(zhí)行的效果，未能執(zhí)行的原因是什么，是哪些地方脫離實(shí)際還是有關(guān)部門(mén)拒不執(zhí)行，借助于頂層設(shè)計(jì)的執(zhí)行評(píng)估可以發(fā)現(xiàn)哪些脫離實(shí)際的部分應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修改，對(duì)于違反規(guī)劃的部門(mén)行為要進(jìn)行批評(píng)與處罰，這樣做，一方面能不斷提高頂層設(shè)計(jì)的水平，另一方面能夠提升頂層設(shè)計(jì)本身的權(quán)威性，成為主管部門(mén)引導(dǎo)智慧城市建設(shè)科學(xué)化的有力措施。

頂層設(shè)計(jì)要轉(zhuǎn)變思維方式

頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)劣不是理論問(wèn)題而是實(shí)踐問(wèn)題，設(shè)計(jì)人員要追求用戶的價(jià)值目標(biāo)，并要準(zhǔn)備接受實(shí)踐的長(zhǎng)期檢驗(yàn)。

頂層設(shè)計(jì)長(zhǎng)期負(fù)責(zé)制是必然趨勢(shì)

頂層設(shè)計(jì)的長(zhǎng)期負(fù)責(zé)制一定是未來(lái)智慧城市建設(shè)必須采取的措施，沒(méi)有長(zhǎng)期負(fù)責(zé)的壓力，頂層設(shè)計(jì)的質(zhì)量無(wú)法保證，沒(méi)有不斷的后評(píng)估反省修改，頂層設(shè)計(jì)是無(wú)法積累智慧不斷提高的。粗放的智慧城市建設(shè)不會(huì)永遠(yuǎn)持續(xù)下去，當(dāng)頂層設(shè)計(jì)必須要面對(duì)以實(shí)踐結(jié)果再檢驗(yàn)之時(shí)想蒙混過(guò)關(guān)是不行的，設(shè)計(jì)者必須拿出真正有效的設(shè)計(jì)成果才能通過(guò)。

跳出IT思維，學(xué)習(xí)用戶價(jià)值觀

IT出身的頂層設(shè)計(jì)人員尤其要學(xué)習(xí)用戶的價(jià)值觀。頂層設(shè)計(jì)首先是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，智慧城市的價(jià)值與成本是用戶的價(jià)值與成本而非開(kāi)發(fā)商的價(jià)值與成本，開(kāi)發(fā)者必須要學(xué)會(huì)理解用戶與各利益相關(guān)者的價(jià)值觀，跳出自己習(xí)慣的IT邏輯與審美觀，用戶不會(huì)按IT理念來(lái)評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)，只會(huì)按自己需求的獲得感來(lái)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，優(yōu)秀的頂層設(shè)計(jì)是平衡了各利益相關(guān)方需求之后的產(chǎn)物。對(duì)用戶價(jià)值觀的理解能力決定了頂層設(shè)計(jì)的水平。

頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容少而精才會(huì)成功

目前頂層設(shè)計(jì)普遍存在的問(wèn)題是多而雜，涉及的范圍廣而細(xì)必然會(huì)迷失方向，將使智慧城市失去個(gè)性。每個(gè)城市都會(huì)有自己的重點(diǎn)任務(wù)，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)幫助城市集中力量解決本市重點(diǎn)問(wèn)題而不是面面俱到。政府精力、財(cái)力有限，頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn)不能多，多了必然把控不住。

頂層設(shè)計(jì)不能過(guò)細(xì)，因智慧城市面對(duì)的不確定性因素太多，過(guò)于詳細(xì)的設(shè)計(jì)本身是不合理的，過(guò)早關(guān)注細(xì)節(jié)必然影響戰(zhàn)略思維的深度，過(guò)多的細(xì)節(jié)描述會(huì)限制了執(zhí)行者處理新問(wèn)題的自由度，增加系統(tǒng)執(zhí)行與運(yùn)行的困難。

與用戶共同設(shè)計(jì)、共擔(dān)長(zhǎng)期責(zé)任

頂層設(shè)計(jì)不能關(guān)門(mén)設(shè)計(jì)，要與用戶共同來(lái)進(jìn)行，IT出身的設(shè)計(jì)者很難全面理解甲方與用戶的價(jià)值觀，共同設(shè)計(jì)能夠使信息技術(shù)與用戶目標(biāo)更好地結(jié)合起來(lái)，形成更有操作性的系統(tǒng)。

共同完成的頂層設(shè)計(jì)便于用戶接受與執(zhí)行。人們對(duì)于將自己排除在外的系統(tǒng)有著本能的抗拒，只有共同參與才能消除這種抗拒。

優(yōu)秀的智慧城市頂層設(shè)計(jì)是不斷反省、不斷檢查、不斷修改的產(chǎn)物，唯有設(shè)計(jì)者與用戶長(zhǎng)期負(fù)責(zé)才能促使頂層設(shè)計(jì)不斷完善、不斷優(yōu)化，從而在智慧城市建設(shè)中發(fā)揮重要作用。endprint