過度、消極和平衡

摘 要 本文結(jié)合作者對(duì)湖北省J市的調(diào)研資料，結(jié)合十一屆三中全會(huì)推行的鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)承包權(quán)分離的時(shí)代特征，以村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中的行為為研究對(duì)象，重點(diǎn)分析了村委會(huì)介入土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及原因，認(rèn)為：在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、土地大量集中進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的背景下，村委會(huì)積極介入土地流轉(zhuǎn)，過度的干預(yù)和消極的應(yīng)對(duì)對(duì)農(nóng)戶的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)造成了沖擊。建議加強(qiáng)各方監(jiān)督、強(qiáng)化村委會(huì)的履職保障、加快土地確權(quán)。

關(guān)鍵詞 村委會(huì) 土地流轉(zhuǎn) 矛盾

作者簡(jiǎn)介：沈恬，長(zhǎng)江大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.319

一、問題的提出

2016年10月，最高人民法院依法核準(zhǔn)犯故意殺人罪的被告人賈敬龍死刑，這個(gè)案件折射出的是土地流轉(zhuǎn)特別是征地拆遷過程中依然緊張的村民與村委會(huì)關(guān)系。

自我國80年代推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)確實(shí)在短時(shí)間內(nèi)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)。然而隨著時(shí)代的變遷，以戶為單位的小規(guī)模農(nóng)業(yè)已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需求。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化，就必須規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，這就要求土地集中，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期不變的情況下，土地集中的最主要途徑就是土地流轉(zhuǎn)。村委會(huì)是農(nóng)村對(duì)外的窗口，不管是法律政策還是實(shí)際操作中，村委會(huì)都是土地流轉(zhuǎn)中不可或缺的參與人，村委會(huì)介入土地流轉(zhuǎn)行為的質(zhì)量直接影響著土地流轉(zhuǎn)的質(zhì)量。

二、村委會(huì)介入村民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

案例一：陳某是X村小組的成員，承包了村集體的100畝土地，在過往的幾年一直種植葡萄，收成還算不錯(cuò)。前年村委會(huì)稱為配合鎮(zhèn)牛奶廠生產(chǎn)，村委會(huì)要求陳某將100畝葡萄園租賃給牛場(chǎng)，開展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。陳某不愿，村委會(huì)組織人員并破壞了陳某的葡萄灌溉設(shè)施，并稱陳某“阻礙村集體的發(fā)展”。陳某無奈，只得將葡萄園出租給牛場(chǎng)，每畝每年收取20元租金。后牛場(chǎng)經(jīng)營(yíng)不善，連續(xù)兩年未付陳某租金，原土地也因牛的長(zhǎng)期踩踏而喪失了耕種的條件，土地周邊水域也遭到較大污染。

案例二：Y村因村民外出務(wù)工拋荒嚴(yán)重，村委會(huì)將被拋荒承包地收回后以自己名義將土地流轉(zhuǎn)給村民組織外的個(gè)人，進(jìn)行大面積桃園種植。后Y村發(fā)生蟲害，桃園因大面積集中種植，導(dǎo)致所有桃子受到蟲害，當(dāng)年顆粒無收。

案例三：徐某在Z村經(jīng)營(yíng)自家耕地十余年，后來村集體外的農(nóng)戶欲承租徐某的土地，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。徐某年老，離開土地?zé)o法從事其他勞動(dòng)，遂未同意。后來該村集體外農(nóng)戶承租了徐某土地四周的土地，把徐某的耕地為了起來，并憑借地方黑惡勢(shì)力向徐某索要“過路費(fèi)”。徐某被逼無奈，只得出租了自己承包的土地，村委會(huì)對(duì)此不聞不問。

筆者引用J市的三個(gè)代表性案例試圖說明現(xiàn)今J市村委會(huì)介入土地流轉(zhuǎn)矛盾。

（一）過度

1.村民自決權(quán)的侵犯

物權(quán)法規(guī)定農(nóng)村集體土地由“村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)”，村民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并非是完整意義上的所有權(quán)，而是對(duì)土地長(zhǎng)時(shí)間的、穩(wěn)定的使用權(quán)。這種使用權(quán)還是是在嚴(yán)格的土地管制下的使用權(quán)，農(nóng)戶只能在承包地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或是將土地讓與他人進(jìn)行使用。可以說當(dāng)今農(nóng)村土地制度下，農(nóng)民的土地權(quán)益是受限的，如果在限制的范圍內(nèi)農(nóng)民都無法自由使用土地，那農(nóng)民的勞動(dòng)積極性將大打折扣，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)制度也將被架空。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，在一些土地拋荒較為嚴(yán)重的村莊，以村委會(huì)為主導(dǎo)的違規(guī)占地現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民外出務(wù)工歸來后發(fā)現(xiàn)土地已經(jīng)被他人占用并改變了其原本地貌，收回土地復(fù)耕的成本很大；有的村委會(huì)還借助村中輿論給農(nóng)戶施壓，強(qiáng)迫其流轉(zhuǎn)出土地，并支付明顯不合理的對(duì)價(jià)，美其名曰是進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)則與經(jīng)營(yíng)者勾結(jié)損害農(nóng)戶利益。

2.村委會(huì)決策能力欠佳

目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的組織方式存在效率低下和無法實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收的缺陷，只有發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)特別是資本主義式的大農(nóng)場(chǎng)，才能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)致富?？梢哉f在當(dāng)今毫無生氣的農(nóng)村，不論是村委會(huì)還是農(nóng)民，都希望改變過時(shí)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)模式，轉(zhuǎn)而進(jìn)行規(guī)模經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行創(chuàng)收。當(dāng)整個(gè)社會(huì)開始鼓吹規(guī)模經(jīng)營(yíng)是中國農(nóng)村發(fā)展的必然方向的時(shí)候，大家都忽視了一個(gè)問題：因地制宜。在調(diào)查中我們也發(fā)現(xiàn)有村委會(huì)為了趕時(shí)代的大潮而進(jìn)行圈地運(yùn)動(dòng)，還未對(duì)本村實(shí)際情況進(jìn)行考察就將地流轉(zhuǎn)給大戶進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，其結(jié)果往往是喜憂參半。誠然當(dāng)今資本主導(dǎo)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)確實(shí)使一些死氣沉沉的村莊重新煥發(fā)了生氣，但規(guī)模經(jīng)營(yíng)并不適用于所有村莊，它不一定是最優(yōu)方案，把中國農(nóng)村的全面規(guī)?；?jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化畫上等號(hào)的思路也是存在問題的。

（二）消極

調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)集體組織外的農(nóng)戶想要承包多塊土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)通常難以和所有流出農(nóng)戶達(dá)成合意。面對(duì)不愿流出土地的農(nóng)戶，外來經(jīng)營(yíng)者甚至?xí)?lián)合地方黑惡勢(shì)力對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，農(nóng)戶通常迫于暴力而妥協(xié)。村委會(huì)對(duì)這類情況常常疏于監(jiān)管，管理職權(quán)被架空。

另一方面，環(huán)境保護(hù)問題日趨緊迫，農(nóng)戶在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的時(shí)候不僅要確認(rèn)土地用途合法，還要符合環(huán)境保護(hù)的要求。我國農(nóng)村環(huán)境污染治理采取的是政府一元治理模式。由于農(nóng)村環(huán)境污染點(diǎn)多面廣，政府一元治理模式收效甚微。因此，村委會(huì)也要成為農(nóng)村環(huán)境污染治理主體，吸納村民、村經(jīng)濟(jì)體、企業(yè)與社會(huì)團(tuán)體等治理主體共同參加。然而現(xiàn)今村委會(huì)在環(huán)境保護(hù)問題上的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面，在經(jīng)濟(jì)方面，農(nóng)村環(huán)境污染治理需要大量投入，而政府往往將大量的環(huán)境保護(hù)資金投到城市，農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)投入較少。

三、村委會(huì)失當(dāng)介入村民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的原因分析

（一）村委會(huì)獨(dú)特的地位優(yōu)勢(shì)

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了村民委員會(huì)既是農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源的經(jīng)營(yíng)者，同時(shí)也是村委管理者和基層政府的公共管理代理人。因此在法律層面，我們可以將村委會(huì)視作農(nóng)村集體土地所有者的代理人。同時(shí)，《土地承包法》規(guī)定村委會(huì)是農(nóng)村集體土地的發(fā)包方，這也說明了村委會(huì)在土地承包關(guān)系中的主體地位。土地流轉(zhuǎn)中經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴于承包權(quán)的享有，可以說村委會(huì)作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代理人和發(fā)包方從根源上影響著土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。其次，提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和農(nóng)產(chǎn)品商品率的有效途徑是現(xiàn)代規(guī)?；?jīng)營(yíng)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)往往需要成片的流轉(zhuǎn)土地，這些土地往往涵蓋多農(nóng)戶的承包地。外村經(jīng)營(yíng)者需要與每個(gè)農(nóng)戶談判并達(dá)成協(xié)議，這顯然是效率底下的。村委會(huì)作為農(nóng)村群眾自治組織，擁有良好的群眾基礎(chǔ)，并且村委會(huì)成員多為當(dāng)?shù)赝辽灵L(zhǎng)的農(nóng)民，對(duì)本村農(nóng)戶的性格特點(diǎn)更加了解，更容易與其達(dá)成協(xié)議。所以，外村經(jīng)營(yíng)者通常需要村委會(huì)來協(xié)助自己與農(nóng)民簽訂經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議而取得土地。在此背景下，村委會(huì)就處在了一個(gè)優(yōu)勢(shì)地位，即外村經(jīng)營(yíng)者需要通過自己的中介才能取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這就賦予了村委會(huì)操作土地流轉(zhuǎn)的可能性。endprint

（二）村委會(huì)自身利益訴求

上文已經(jīng)指出，村委會(huì)有影響土地流轉(zhuǎn)的能力，相反的，村委會(huì)也可以消極地進(jìn)行中介活動(dòng)，甚至可以破壞談判，這就使村委會(huì)也有阻礙土地流轉(zhuǎn)的能力，這種能力賦予了村委會(huì)與外村經(jīng)營(yíng)者尋租的資本。經(jīng)營(yíng)者要保證順利取得土地需要和村委會(huì)打好關(guān)系，通常他們會(huì)給予村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)額外的利益。在這種情況下，三角的中介關(guān)系中村委會(huì)已經(jīng)和經(jīng)營(yíng)者站在了一起，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的情況不可避免。

一方面，國家正在推行項(xiàng)目治國，大量的農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目在農(nóng)村如火如荼地進(jìn)行。項(xiàng)目進(jìn)村可以給農(nóng)村帶來豐富的項(xiàng)目資金，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，幫助農(nóng)村打造優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基地，這對(duì)農(nóng)村集體來說有著相當(dāng)巨大的吸引力。另一方面，村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)帶頭爭(zhēng)取到的項(xiàng)目可以豐富村干部的履歷，增加其政績(jī)，對(duì)其職位晉升也大有益處。所以村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)村是有追求的，村委會(huì)有動(dòng)力提前與農(nóng)戶進(jìn)行談判取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而為項(xiàng)目順利進(jìn)村提供土地保障。由于關(guān)系到村集體與自身的雙重利益，強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的情況也時(shí)有發(fā)生。

四、平衡

（一）加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)土地流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)督

權(quán)力如果缺乏監(jiān)管，就會(huì)有被濫用的危險(xiǎn)。由于土地權(quán)益的轉(zhuǎn)移牽涉到村民的切身利益，因此能夠充分地調(diào)動(dòng)其積極性。 而充分保障村民在征地和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)中的參與權(quán)和知情權(quán)，才能使村民對(duì)村委會(huì)起到直接的監(jiān)督作用。具體而言，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開和土地權(quán)益轉(zhuǎn)移相關(guān)的信息，以供村民及時(shí)知曉，對(duì)于涉及村集體利益的事項(xiàng)，村委會(huì)主動(dòng)召集村民，通過村民大會(huì)以民主決議的方式進(jìn)行決策。如果有村民認(rèn)為村委會(huì)的相關(guān)信息沒有主動(dòng)公開，涉及集體利益沒有主動(dòng)召集的，可以主動(dòng)要求將信息公開，或者聯(lián)系符合法定人數(shù)的村名要求村委會(huì)召開村民大會(huì)。如果村委會(huì)成員有類似于前述案例中有協(xié)助暴力征地、利用自身職權(quán)牟取非法利益，侵害村民合法權(quán)益的，村民可以充分利用自己手中的選票，罷免沒有盡到保護(hù)村民合法權(quán)益的村委會(huì)成員，從而達(dá)到對(duì)村委會(huì)積極履行職責(zé)的監(jiān)督目的。

（二）強(qiáng)化村委會(huì)的履職保障

在監(jiān)督村委會(huì)依法正確履行職責(zé)的同時(shí)，也要考慮到村委會(huì)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況，雖然《村委會(huì)組織法》已經(jīng)規(guī)定了村委會(huì)成員可以獲得補(bǔ)貼，但在稅費(fèi)改革之后，也無所謂村提留等費(fèi)用，不能再給村干部發(fā)工資，而國內(nèi)大部分農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)名存實(shí)亡，村集體并沒有充足的經(jīng)濟(jì)收入，多數(shù)村委會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要依賴于政府財(cái)政支持的現(xiàn)實(shí)，已經(jīng)嚴(yán)重地影響了村委會(huì)履行職務(wù)的獨(dú)立性和公正性。考慮到村委會(huì)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中發(fā)揮了促成和協(xié)助的作用，或可允許村委會(huì)以服務(wù)費(fèi)的方式，向土地流轉(zhuǎn)雙方收取一定費(fèi)用，以充實(shí)村委會(huì)成員為村集體服務(wù)的補(bǔ)貼，在提高村委會(huì)成員的積極性的同時(shí)，也明確村委會(huì)成員在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的具體職責(zé)。

（三）加快落實(shí)土地確權(quán)

新一輪土地確權(quán)登記頒證賦予了農(nóng)民更加清晰、更加正式和更加穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民在取得確權(quán)書后進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)可以有更好的法理依據(jù)和物權(quán)保障。在邏輯上，確權(quán)頒證就是一個(gè)揭示土地現(xiàn)有權(quán)屬關(guān)系，加以理清并確認(rèn)的過程，若待確權(quán)土地存在地權(quán)爭(zhēng)議，則還是難以省去解決糾紛的環(huán)節(jié)，所以土地確權(quán)是一個(gè)揭示土地既存糾紛而不是規(guī)避糾紛的過程。各村要更重視土地確權(quán)頒證這個(gè)集中暴露土地糾紛的機(jī)會(huì)，農(nóng)民曾經(jīng)被強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)的土地可以通過這次全國范圍的確權(quán)活動(dòng)得到返還，同時(shí)，土地確權(quán)也能提醒長(zhǎng)期拋棄自己承包的土地外出務(wù)工的農(nóng)民行使自己的地權(quán)，防止被他人私自占有而獲取不法利潤(rùn)。

五、結(jié)語

就當(dāng)下的制度環(huán)境而言，村委會(huì)這一為踐行直接民主的村民自治機(jī)構(gòu)已在涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的事務(wù)中承擔(dān)了重要任務(wù)，任然是必不可需之角色。然而在實(shí)踐中村委會(huì)的站位還是在本村農(nóng)戶利益、村委會(huì)成員私利和上級(jí)政府壓力之間徘徊，這些現(xiàn)象不僅會(huì)侵害個(gè)別農(nóng)戶利益，還會(huì)極大打擊其他農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的積極性。因此村委會(huì)應(yīng)正確定位自身在土地流轉(zhuǎn)中的角色，平衡介入土地流轉(zhuǎn)的程度，當(dāng)好規(guī)劃者、服務(wù)者和本村農(nóng)戶的保護(hù)者，只有這樣，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)才能更好地彰顯其應(yīng)有的意義，才能真正成為解決 “三農(nóng)” 問題的關(guān)鍵性舉措。

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