財(cái)稅改革不妨從預(yù)算入手

賈康

黨的十八屆三中全會后，財(cái)稅配套改革率先啟動。按照審批通過的方案，財(cái)稅改革主要包含三方面的任務(wù)：預(yù)算改革、稅制改革以及處理好中央地方體制關(guān)系。這里主要談?wù)勵A(yù)算改革。

預(yù)算透明度與完整性意義何在

預(yù)算透明度和完整性的意義何在？從歷史的角度看，歐洲在資產(chǎn)階級革命前的預(yù)算被稱為“王室預(yù)算”。王室有收支計(jì)劃，但沒有對社會公布信息的義務(wù)。資產(chǎn)階級革命后確定了一個“無代表不納稅”的基本原則，對于“錢從哪里來”的問題，行公權(quán)的政府首先要跟公眾交流，形成基本共識并將之法律化。這個過程很復(fù)雜，有過反復(fù)，但總體上是歷史的進(jìn)步。稅收法定、信息公開，是解決收入側(cè)“錢從哪里來”的問題，必然要跟著解決“錢用到哪里去”“怎么用”的支出側(cè)問題，兩者合在一起才是“公共財(cái)政預(yù)算”。

美國在1880年前后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭很猛，但在制度管理上有過一段混沌時期。學(xué)者王紹光寫過一本《美國進(jìn)步時代的啟示》，其中講到1880年前后美國社會在經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭正勁之時，曾表現(xiàn)出的一些問題，比如官員隨意設(shè)立各種收費(fèi)，苛捐雜稅滿天飛，不給錢不辦事等，越來越多民眾要求了解情況。作者接著發(fā)問，美國是如何擺脫這種局面的？在1880年～1920年的40年間，美國通過一系列改良色彩非常濃厚的手段實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化、法治化。

書中舉了一個例子：1911年，紐約曼哈頓下城區(qū)三角襯衫廠發(fā)生了火災(zāi)，燒死了上百名工人，其中還有不少童工。美國當(dāng)時正處于“血汗工廠”時期，然而這場大火還是震撼了全美。此后，美國在刺激之下開始立法明確規(guī)定，只要是多層建筑，外部就必須懸掛金屬疏散梯，延續(xù)為后來摩天大樓里的疏散通道?！?·11”事件發(fā)生時，疏散通道挽救了不少生命。可見，這項(xiàng)法律能在“進(jìn)步時代”找到源頭。在不幸事件發(fā)生、矛盾問題暴露后，人們就會認(rèn)識到要做一些事情亡羊補(bǔ)牢。

美國按照同樣的邏輯來處理公共資源配置的問題。到了1913年終于有了清晰的個人所得稅法律規(guī)定。1920年，當(dāng)時占美國GDP一半以上的紐約率先形成了現(xiàn)代預(yù)算的基本模板，力求做到事前決定，公眾參與，規(guī)范決策，一旦決定以后就要嚴(yán)格執(zhí)行，還可以實(shí)施問責(zé)。這在當(dāng)時的美國也是破天荒的創(chuàng)新，后來通行至今。

我1988年到1989年間在美國當(dāng)訪問學(xué)者時，在專門的政府書店里花3美元左右就可以買到一本簡版的聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算文件。對于州政府的預(yù)算，我寫了一封信給賓夕法尼亞州的財(cái)政部門，說我是匹茲堡大學(xué)的訪問學(xué)者，希望得到你們的財(cái)政預(yù)算信息。沒幾天，對方就寄來厚厚兩大本相關(guān)材料。

預(yù)算透明實(shí)質(zhì)是體制優(yōu)化

這些年在中國，最早要求政府把預(yù)算信息亮出來的是深圳的一位海歸企業(yè)家吳君亮，他說我是中國公民，有權(quán)知道政府財(cái)政是怎么安排的，于是給財(cái)政局寫信要看預(yù)算大本。剛開始財(cái)政局不理他，后來不得不理他。到了財(cái)政局，他看到厚厚的一大疊過去作為保密文件的預(yù)算，工作人員說只準(zhǔn)看，不得抄寫和復(fù)印。他就問，可不可以照相？工作人員沉吟片刻說“領(lǐng)導(dǎo)沒說不許照相”。于是他和助手就把好幾百頁的內(nèi)容都拍了下來，還做了一個專門的網(wǎng)站，跟大家一起討論如何使政府預(yù)算合理化。這在全國開了先河。

當(dāng)然，不能說這個舉措一下子能對推動制度進(jìn)步起到多大作用，但與十八屆三中全會提到的財(cái)稅體制改革第一條——透明度的方向完全一致。

而廣州可能是全國最早回應(yīng)人大代表對預(yù)算質(zhì)疑的城市。人大代表說，對預(yù)算內(nèi)容別的看不懂，就看懂了一條：廣州市為什么對市里機(jī)關(guān)幼兒園的撥款一撥就是一兩千萬，是不是給干部子弟特別待遇？省政府的財(cái)政預(yù)算同樣存在這個問題，人大代表要求說明。財(cái)政廳、財(cái)政局回應(yīng)，幼兒園正由官辦向社會辦過渡，無論是否干部子女都沒理由歧視，但有些機(jī)關(guān)幼兒園確實(shí)需要添置新設(shè)備和改善條件，所以安排了這些預(yù)算。有所答復(fù)后，人大代表的疑問得到了一定的解釋。這之后還生成了一個新機(jī)制：以后人大代表就會年復(fù)一年地查看政府有沒有兌現(xiàn)改革承諾，有沒有實(shí)現(xiàn)幼兒園的社會化，如果三五年以后還是這個樣子，人大代表就會追問，原來說好的改革為什么沒有落實(shí)。

從這個角度可以看得很清楚：有了透明度就會有公眾的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)。看起來是一個技術(shù)性的透明度問題，其實(shí)是公共資源分配機(jī)制的合理化問題，是“以政控財(cái)、以財(cái)行政”的體制優(yōu)化問題，非同小可。近年中國在這方面有一定進(jìn)步，但要達(dá)到理想狀態(tài)還要假以時日。

中央的態(tài)度非常明確：中央級部門預(yù)算掛在網(wǎng)上，并要求提高細(xì)致程度，要曬到項(xiàng)級科目，地方以后也要照此辦理，或早或晚，除了保密事項(xiàng)外全部都要掛到網(wǎng)上。有些公共財(cái)政改革比較早的試點(diǎn)地區(qū)，比如河南省焦作市就把這些信息全部上網(wǎng)，并安排特定場合讓老百姓可以索取這些文件。這背后的邏輯就是要讓老百姓知情，有了知情權(quán)，再通過合理的制度安排，讓公眾意愿能形成最大公約數(shù)，落到預(yù)算文本上，就是實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的決策權(quán)。

中國現(xiàn)在有了這樣的預(yù)算改革趨向，然而在實(shí)際工作中要解決的現(xiàn)實(shí)問題還有不少。舉個例子：公費(fèi)接待。眾所周知，海南省是反季節(jié)的氣候，每年10月到次年春節(jié)前后都是接待高峰期。接待要花錢，這個錢能按照財(cái)政部的差旅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取嗎？當(dāng)然做不成。潛規(guī)則”強(qiáng)制替代了明規(guī)則。因此，每年會有一個環(huán)節(jié)，海南的財(cái)政部門跟財(cái)政部說，這個給我們調(diào)整一下，意思是或多或少找補(bǔ)過來。后來中央明確要求信息公開后，海南省財(cái)政廳領(lǐng)導(dǎo)在廳長座談會上說，現(xiàn)在要求把接待費(fèi)用掛在部門預(yù)算里公布，海南非常為難。

我認(rèn)為這就是一個倒逼。逼到一定份上，海南省就得改變過去的“潛規(guī)則”。具體改革肯定會有一個摸索的過程，但看得出來，一項(xiàng)原則性改革的后面一定會涉及制度，這個制度不管是明是暗，在觸碰以后，就需要思考能不能按照現(xiàn)代化的趨向，形成一個有利于公共利益最大化的制度安排。為什么美國人接待外賓的時候看起來非常吝嗇？外賓去美國訪問，他們會事先做好相關(guān)的預(yù)算，明確花多少錢才敢接待。這是制度使然，也是負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。endprint

取消“掛鉤”體現(xiàn)理財(cái)規(guī)律

我國現(xiàn)在的預(yù)算體系有四個相對獨(dú)立的部分。一是過去每年都由地方和中央財(cái)政部門的負(fù)責(zé)人對人大報(bào)告的一般公共支出預(yù)算。二是國有資本預(yù)算，這當(dāng)中最引人注意的是國資管理體系集中起來的資產(chǎn)收益怎么分配。三是基金預(yù)算，特別是像深圳這樣的城市，基金預(yù)算作用很大：土地批租的收入、各種各樣行政收費(fèi)，都要包含在基金預(yù)算中，納入預(yù)算體系（由于基金預(yù)算有特殊性，不能簡單放在一般收支預(yù)算中）。四是現(xiàn)已在編制，以后要全面覆蓋的社會保障預(yù)算。

這四個預(yù)算合在一起就是全口徑的預(yù)算體系，政府的所有財(cái)力不論是什么，都要進(jìn)預(yù)算，這是基本原則，而且以后不再強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)支出和政府收入的“掛鉤”。這一點(diǎn)可能會引起各部門的不同想法：過去因?yàn)閺?qiáng)調(diào)一些部門的特殊意義與重要性，先后形成了一些“法定支出”要求，比如公共部門教育支出達(dá)到年度GDP的4%，這必須達(dá)到的、法定的4%指標(biāo)，也就是“掛鉤”。在農(nóng)業(yè)、科技、計(jì)劃生育、精神文明等方面都有“掛鉤”要求。

后來發(fā)現(xiàn)，從中央的角度看下去，全國的預(yù)算盤子有48%已被僵化、固化，就是被這些“掛鉤”給鎖死了。有些“掛鉤”從邏輯上講也是有問題的，比如科技領(lǐng)域，要求科技投入資金增長的幅度超出一般支出的增長幅度，但沒有說超出多少年。如果每年都超出，這一塊的比重就會不斷上升，最后其它部分就會越來越小。十八屆三中全會明確提出以后原則上不再作這種“掛鉤”處理，以體現(xiàn)理財(cái)規(guī)律，根據(jù)不同年度和具體情況統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這是一個進(jìn)步。

“打醬油的錢不能打醋”

我當(dāng)年做訪問學(xué)者時注意到，美國聯(lián)邦政府的滾動預(yù)算特別符合我們所說的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、瞻前顧后、綜合平衡。聯(lián)邦政府的預(yù)算一編五年，每個年度結(jié)束后做當(dāng)年的決算，繼續(xù)向前延伸做五年的預(yù)測與預(yù)算編制，這樣不斷地滾動往前，讓公眾不僅可以看清楚政府眼下在做什么，還可以看到未來五年要做什么。州一級政府預(yù)算一般是三年滾動。

目前中國還做不到五年滾動，經(jīng)過多年的探討與努力，十八屆三中全會后下決心先做三年，這三年的預(yù)測也非?？简?yàn)?zāi)芰Α，F(xiàn)在誰也不敢拍胸脯說自己能預(yù)測得多么好，但總的來說要往這方面努力。美國在積累了多年經(jīng)驗(yàn)后，做預(yù)算的官員在執(zhí)行方面特別計(jì)較。為什么？我專門做過美國三級政府預(yù)算的調(diào)研，無論到哪個層級、哪個地方，我都會問，預(yù)算安排好了以后，實(shí)際情況發(fā)生變化怎么辦，負(fù)責(zé)預(yù)算的官員能否根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整？對方回答得很干脆：“我無權(quán)做出任何調(diào)整，如果我要調(diào)整的話，就會進(jìn)監(jiān)獄。”這么嚴(yán)厲？當(dāng)時聽著覺得不好理解：情況在不斷地變化，誰敢保證預(yù)算編得恰到好處？后來，我了解到確實(shí)有預(yù)算調(diào)整的程序，但未走完程序前，在預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)中無權(quán)操作，不能讓少數(shù)官員自己認(rèn)為該調(diào)整就調(diào)整。比如，在“9·11”事件發(fā)生后，全國驚魂未定的情況下，美國國會在48小時內(nèi)通過了緊急撥款法案，撥出了幾百億美元的反恐資金，這屬于特事特辦、急事急辦，通過預(yù)算調(diào)整修訂的程序把錢撥出來。

美國國會圖書館是全球最大的圖書館，有幾千名雇員。但他們告訴我，管圖書的工作人員其實(shí)幾百人就足夠了，剩下的是國會請來的各種類型的專家，經(jīng)濟(jì)預(yù)測、政策分析、數(shù)據(jù)處理等，在國會圖書館的編制下，配合美國參眾兩院的預(yù)算專門委員會，與總統(tǒng)預(yù)算辦公室以及財(cái)政部，逐條逐款地討論聯(lián)邦預(yù)算的合理化。他們總是提前一年半就開始編制預(yù)算，走了這么多步驟，花了那么多人工與成本，確定下來的預(yù)算當(dāng)然要嚴(yán)格執(zhí)行。

中國的預(yù)算以后原則上也是這樣的道理。過去所說的嚴(yán)肅預(yù)算執(zhí)行，在編制水平提高的情況下，執(zhí)行過程中看起來可能會表現(xiàn)得很僵化?！按蜥u油的錢不能打醋，買棺材的錢不能抓藥”，要把“打醬油”“買棺材”的錢調(diào)整使用，需要通過另一個調(diào)整機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。

此外，預(yù)算改革中，在完善轉(zhuǎn)移支付等方面，可以做的事情還有很多；規(guī)范地方債務(wù)也是這幾年的熱點(diǎn)，現(xiàn)已明確做出了對預(yù)算法的修訂；關(guān)于稅收優(yōu)惠的規(guī)范，也在逐漸推進(jìn)中。這些改革要求與實(shí)踐，體現(xiàn)著近年來的進(jìn)步，但深化改革依然任重道遠(yuǎn)。如能提高預(yù)算透明度、完善預(yù)算體系、做好預(yù)算和公眾之間的信息交流與良性互動，將有助于走出中國式的預(yù)算制度建設(shè)之路，同時助推經(jīng)濟(jì)、社會生活民主化、法治化，這是一個有建設(shè)性的思維角度。

（作者系華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長）endprint