水利水電移民與特色產業(yè)結合扶貧模型初探

桂澤文，黃昭甫，嚴云才

（中國電建集團貴陽勘測設計研究院有限公司，550081，貴陽）

水利水電移民與特色產業(yè)結合扶貧模型初探

桂澤文，黃昭甫，嚴云才

（中國電建集團貴陽勘測設計研究院有限公司，550081，貴陽）

以水利水電開發(fā)項目與貧困地區(qū)脫貧工作相結合為出發(fā)點，探討項目開發(fā)資源與地方產業(yè)扶貧要素進行重新整合，提出由項目業(yè)主及移民共同建立扶貧公司，形成相對創(chuàng)新的地區(qū)特色產業(yè)扶貧模型。探討了該模型的具體構建思路、運行機制及政府部門、投資組織、被扶持對象三方參與主體的職責。

水利水電移民；政府部門；投資組織；扶持對象；扶貧公司

2014年5月，習近平總書記根據(jù)中國經濟發(fā)展階段的變化作出判斷，表示中國經濟發(fā)展將進入增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期”疊加的“新常態(tài)”。就貧困人口本身而言，新常態(tài)下的經濟增長速度減緩將會對社會就業(yè)率產生影響，就業(yè)壓力升高首先將影響經濟發(fā)展本就不好地區(qū)的貧困戶；其次，貧困戶屬就業(yè)市場上的脆弱群體，產業(yè)結構調整將使這個能力薄弱的群體更難融入新的就業(yè)環(huán)境，貧困人口的脫貧難度勢必會隨之增加。就各地尤其是貧困地區(qū)各級政府而言，經濟增長速度放緩造成各地財政收入增長放緩，占政府收入一定比例的扶貧資金也將進一步受到壓縮。

貧困戶脫貧難度增加和扶貧資金增量的減少，將在未來一段時間內進一步加大扶貧工作難度。因此，各行業(yè)尤其是各個附帶地區(qū)發(fā)展使命的工程行業(yè)應在近段時間內致力于探討新型扶貧方式，對“新常態(tài)”下的扶貧工作提出新理論、新思路。

結合2016年5月由農業(yè)部等九部門發(fā)布的 《貧困地區(qū)發(fā)展特色產業(yè)促進精準脫貧指導意見》《國務院辦公廳關于印發(fā)貧困地區(qū)水電礦產資源開發(fā)資產收益扶貧改革試點方案的通知》（以下簡稱《通知》）和當前我國經濟發(fā)展狀況及水利水電移民現(xiàn)狀，對以水利水電開發(fā)帶動地區(qū)脫貧發(fā)展的模型結構進行探討及分析。

一、模型設計

《通知》中試點目標指出“在貧困地區(qū)選擇一批水電、礦產資源開發(fā)項目，用3年左右時間組織開展改革試點，探索建立農村集體經濟組織成員特別是建檔立卡貧困戶精準受益的資產收益扶貧長效機制，形成可復制、可推廣的操作模式和制度”。從全國多年水利水電開發(fā)建設經驗來看，項目開發(fā)一般都位于相對貧困的地區(qū)，工程建設后隨著肥土良田被占用，原建設地區(qū)的可利用資源變得更為短缺。雖然項目開發(fā)匹配有大量后扶資金、項目扶貧資金等后期投入，但多年建設開發(fā)經驗表明，以往各項目的后期扶持效果并不理想。但同時，水利水電項目開發(fā)卻為各地帶來了充足的經濟資源，借鑒各地進行企業(yè)扶貧、精準扶貧的優(yōu)秀經驗，也可以探索水利水電項目帶動地區(qū)發(fā)展的可行之路，搭建區(qū)域產業(yè)扶貧模型就有了一定的先決條件。

本文所探討的特色產業(yè)扶貧模型，核心是建立一個用于地區(qū)扶貧的特色產業(yè)公司（以下簡稱扶貧公司），其參與主體包括政府、投資組織和扶持對象，投資組織多種形式并存，以水利水電項目業(yè)主為主，同時還可以包括有責任的社會企業(yè)、當?shù)卣闪⒌姆ㄈ藛挝?、當?shù)卦∶竦募w股權單位等。扶貧公司股權可由民間企業(yè)、水利水電項目后扶資金、移民集體股權投資等方式多股份共同參與。

該模型的扶持對象主要以水利水電項目移民為代表，應地區(qū)扶貧需要，扶持對象還可以包括安置區(qū)原住民、貧困戶等。扶貧公司資金籌備齊全后，應由負責移民安置工作組織和領導的縣級以上地方人民政府，結合當?shù)噩F(xiàn)行產業(yè)發(fā)展規(guī)劃并結合原住民勞動力特點，向上級人民政府逐級申報本地區(qū)內特色發(fā)展項目，由當?shù)厥。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府對項目進行核準審批。

項目獲批后，當?shù)乜h級人民政府將以所申報的項目作為扶貧公司發(fā)展方向，優(yōu)先組織扶持公司的資金調配和運營。扶貧公司正常運營后優(yōu)先考慮項目移民及當?shù)刎毨魟趧恿Φ匿浻谩７鲐毠举Y金及人員到位后，由項目業(yè)主成立董事會并由項目業(yè)主代表擔任董事會主席，移民集體股權代表也成為董事會成員，董事會將負責扶貧公司的日常運營、收益劃分、主持股東會議、提出扶貧公司發(fā)展備選方案等工作。扶貧公司管理人員可通過指派相關權益人、面向社會公開招聘職業(yè)經理人等途徑進行錄用，該管理人員將以作好扶貧公司日常運營、發(fā)展當?shù)刎毨丝趧趧恿槟繕恕ＤＰ徒Y構如圖1所示。

二、模型參與主體的主要職責

1.政府部門職責

（1）措施得力，動員移民及貧困戶參與扶貧

本模型的建立應遵從 “政府引導，群眾自愿”原則。政府部門更應加大扶貧產業(yè)宣傳力度，有效推廣扶貧產業(yè)信息，避免移民產生“不了解、不積極、不參與”情況，同時應以申報項目為基礎，對當?shù)匾泼窦柏毨暨M行大力宣傳解釋，作好移民的“投資指導員”。

（2）精準調查，整合貧困區(qū)域內資源

政府部門要做到資源調查精確，了解貧困區(qū)域資源狀況，結合本地實際發(fā)展狀況和相關發(fā)展規(guī)劃部署，擬定切合實際的特色產業(yè)發(fā)展項目。例如，萬達集團牽手貴州丹寨縣的“企業(yè)包縣、整體脫貧”扶貧項目，丹寨縣人民政府綜合考慮當?shù)丨h(huán)境資源和勞動力資源，主推丹寨硒鋅茶葉種植和土豬養(yǎng)殖兩個行業(yè)；結合貴州大方縣當?shù)刈匀毁Y源及百姓生產生活習慣，恒大集團及大方縣人民政府以進口肉牛養(yǎng)殖和特色蔬菜種植作為發(fā)展方向，一年實踐后扶貧初見成效。

（3）合理監(jiān)督，把控產業(yè)發(fā)展方向

扶貧公司的運營及發(fā)展目標與一般公司不同，政府需要在此過程中作為監(jiān)督方對其生產經營進行監(jiān)管，避免發(fā)展項目的產業(yè)鏈斷檔、公司營運衰退、貧困戶無紅利可分等情況。針對水電項目開發(fā)結合扶貧試點的地區(qū)，政府部門更應該結合當?shù)氐馁Y源和發(fā)展方向，適時調整經濟發(fā)展結構方式，力求農村一二三產業(yè)融合發(fā)展。同時，還應及時出臺相關政策規(guī)范，優(yōu)先保障扶貧公司的生存生產，保障項目移民及貧困戶的收入穩(wěn)定。

（4）加強貧困人口能力提升

針對貧困戶自身就業(yè)技能競爭力的不足，政府部門應積極組織就業(yè)技能學習，并結合扶貧公司生產運營方向進行針對性培訓，提升貧困戶的就業(yè)能力。長此以往，移民不僅可以獲取扶貧公司的利潤分紅，而且隨著自身能力提升，又可以參與扶貧公司生產甚至運營管理，在兩方面都能增加收入。扶貧公司運營良好的情況下，隨著產業(yè)發(fā)展和勞動力人口的能力提升，公司及相關產業(yè)就會逐步走上“發(fā)展—擴大—再發(fā)展”的良性循環(huán)。

圖1 特色產業(yè)扶貧模型結構功能示意圖

2.以項目業(yè)主為代表的投資組織的職責

（1）做好扶貧公司及相關產業(yè)帶頭人

以項目業(yè)主為代表的投資組織需要作為扶貧公司股東參與整個扶貧過程，且投資組織還需要聘用或指派投資組織代表或扶貧公司負責人參與公司管理。這就要求投資組織勢必要管理好扶貧公司，讓扶貧公司盈利，以此作為“扶貧公司產生利潤—利潤的扶貧分紅—達到扶貧目的”的基本保障。此模式將有效避免水利水電項目建成后項目業(yè)主脫離扶貧主要目的的情況出現(xiàn)。同時，多渠道的資金加入投資，一定程度上降低了移民業(yè)主及其他投資人的風險。扶貧公司的盈利分紅也將會成為包括項目業(yè)主在內的投資人的盈利來源，這就將更有效地調動項目業(yè)主及其他投資人的積極性和主動性。

（2）配合當?shù)卣龊梅鲐毠ぷ?/p>

由于扶貧公司的特殊目的性，一旦產生利潤，就要求投資組織代表及時將運營賬目登記在冊并報當?shù)卣畬徍吮O(jiān)督。同時，投資組織代表應與當?shù)卣龊谜呒胺鲐毠景l(fā)展計劃對接，在政府協(xié)助協(xié)調下對扶貧公司的發(fā)展、管理、目標計劃等進行適時調整，與移民集體股份所有人共同努力將扶貧公司經營好。在整個過程中，投資組織應牽頭扶貧公司配合當?shù)卣O(jiān)管，避免影響扶貧公司盈利情況出現(xiàn)。

（3）擬定利潤分配制度，保障股東利益

本模型下扶貧方式的核心在于扶貧公司，且因扶貧公司的特殊性，股權分配制度成為對移民和貧困戶最大的影響因素。項目業(yè)主雖為主要股東，但利潤分配應更多考慮貧困戶小股東的利益，在分配過程中應多考慮貧困戶，甚至以大股東身份領取小股東分紅，以此來達到扶貧目的。在接受政府部門及其他股東監(jiān)督的同時，投資組織應擬定良性發(fā)展且有效保障移民及貧困戶集體股權利潤分配的制度。

3.以移民為代表的被扶持對象的職責

（1）主動了解產業(yè)發(fā)展情況，合理規(guī)劃補償款項使用，積極參與投資入股

對以移民為代表的被扶持對象而言，土地房產均已部分或全部換成相應的補償款，以往的生產生活無法繼續(xù)。未來的生活勢必要考慮現(xiàn)有補償款的使用，而良性的扶貧產業(yè)可以成為后期生產生活的選擇之一。同時，除移民以外的當?shù)卦∶?，同樣可以在充分了解扶貧項目的基礎上，通過實際資金投入、勞動力輸出等方式參與入股。被扶持對象應通過政府宣傳、當?shù)禺a業(yè)發(fā)展規(guī)劃等途徑咨詢了解今后的生產生活方向，積極參與投資入股，積極參與到扶貧產業(yè)鏈的生產運行中。

（2）推選集體股權代表，參與扶貧公司運營，監(jiān)督生產及利潤分配

投資組織包含各種資金來源，被扶持對象在籌資入股過程中，應建立集體股權作為投資人加入扶貧公司搭建，集體股權建立后所有參與投資的移民便會成為扶貧公司股東，因此，推選或聘用可靠的集體股權代表將影響其切身利益。同時，扶貧公司的生產、發(fā)展及盈利后的利潤分配也都將由所推選的集體股權代表進行監(jiān)督，以此來保證“公司發(fā)展—盈利—分紅—脫貧”的有序循環(huán)。

（3）努力提高自身能力，在產業(yè)發(fā)展的同時尋找機會

新模型下，政府部門將會組織相關技術和業(yè)務培訓，對于一些就業(yè)技能薄弱的原住民而言，應積極參加此類培訓，先努力提高自身能力，為今后“工廠化生產”或“公司化管理”做好就業(yè)準備。自身能力的提高也可以在產業(yè)發(fā)展時借機覓得新的創(chuàng)收機會。

三、結 語

該扶貧產業(yè)平臺的搭建，充分依托水利水電項目開發(fā)資源，將各產業(yè)扶貧要素進行重新整合，形成相對創(chuàng)新的地區(qū)特色產業(yè)扶貧模式模型。模型的設計目的在于結合中央政策，力求模式創(chuàng)新，推動資源開發(fā)成果更多惠及貧困人口，促進共享發(fā)展，逐步建立貧困地區(qū)水利水電資源開發(fā)帶動地區(qū)發(fā)展的扶貧機制。同時結合上述入股投資方式，也可為當?shù)卣谝欢ǔ潭壬辖鉀Q有項目無投資和有好項目找投資難的問題。由于本模型的扶貧是多因素、多主體、多種方式并行的復雜結構，在一定程度上保證了扶貧模式的活力和健康。

本模型中，基礎是當?shù)靥厣a業(yè)，核心是扶貧公司，目標是盈利收益用于扶貧。因為扶貧公司在目標上與普通公司不同，對投資風險的規(guī)避成為本模型在各地推廣的最重要議題。如何做到科學確定特色產業(yè)、促進一二三產業(yè)融合發(fā)展、發(fā)揮新型經營主體帶動作用、增強產業(yè)支撐保障能力、加大產業(yè)扶貧投入力度、創(chuàng)新金融扶持機制、加大保險支持力度等工作，就成為政府部門運行本模型且規(guī)避風險的工作重點。

[1]李曉輝，徐曉新，張秀蘭，等.應對經濟新常態(tài)與發(fā)展型社會政策2.0版——以社會扶貧機制創(chuàng)新為例[J].江蘇社會科學，2015(2).

[2]王介勇，陳玉福，嚴茂超.我國精準扶貧政策及其創(chuàng)新路徑研究[J].中國科學院院刊，2016，31（3）.

[3]嚴登才，施國慶.農村水庫移民貧困成因與應對策略分析[J].水利發(fā)展研究，2012(2).

Poverty reduction model of combining resettlement of hydropower projectwith specialindustry development

Gui Zewen,Huang Zhaofu,Yan Yuncai

Discussions are made on poverty reduction model of combining resettlement of hydropower project with special industry development for reintegration.A model with special features for poverty reduction is introduced that combines hydropower development with poverty reduction in poor areas.It is proposed to set up a company jointly by project owner and resettlement people of reservoir project.Discussions are also made on specific ideas and operation mechanism of this kind of company and main responsibilities of three key players,namely governmental department,investor and assistance object.

resettlement of hydropower project;governmental department;investment organization;assistant target;company for poverty alleviation

F323.8

B

1000-1123（2017）20-0056-03

2017-08-02

桂澤文，工程師，從事水利水電工程移民安置規(guī)劃設計工作。

責任編輯 車小磊