持續(xù)增長(zhǎng)背景下大都市空間的“再均衡”發(fā)展戰(zhàn)略
——基于面向2056的悉尼大都市戰(zhàn)略規(guī)劃的啟示

朱 金 何寶杰 ZHU Jin, HE Baojie

持續(xù)增長(zhǎng)背景下大都市空間的“再均衡”發(fā)展戰(zhàn)略
——基于面向2056的悉尼大都市戰(zhàn)略規(guī)劃的啟示

朱 金 何寶杰 ZHU Jin, HE Baojie

作為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)仍在不斷增長(zhǎng)的大都市，悉尼在人口和用地持續(xù)增長(zhǎng)過程中面臨著諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)崗位、住房可支付性、生態(tài)安全等空間不均衡現(xiàn)象，并不斷影響城市的空間結(jié)構(gòu)以及城市居民的社會(huì)公平，這給作為分配空間資源的一項(xiàng)重要公共政策——大都市戰(zhàn)略規(guī)劃提出了新的挑戰(zhàn)。悉尼在2014年提出了應(yīng)對(duì)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，并在2016年底進(jìn)行了修訂，提出了面向2056年的悉尼大都市戰(zhàn)略規(guī)劃。首先介紹悉尼人口持續(xù)性增長(zhǎng)的發(fā)展背景和現(xiàn)存的諸多結(jié)構(gòu)性失衡問題；其次介紹規(guī)劃提出的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)“再均衡”和城市公平是該規(guī)劃的核心主題；最后歸納悉尼大都市戰(zhàn)略規(guī)劃的啟示，涉及多中心的空間結(jié)構(gòu)成長(zhǎng)路徑、多層次的住房供應(yīng)體系及韌性城市管控策略等方面。

悉尼大都市區(qū) | 戰(zhàn)略規(guī)劃 | 再均衡 | 啟示

過去曾有學(xué)者預(yù)言：隨著信息技術(shù)的革新、交通成本的降低以及人們對(duì)分散化低密度居住方式的偏好，全球城市化的腳步終將放慢；但迄今全球城市化的趨勢(shì)仍在快速增長(zhǎng)，這一事實(shí)無情地駁斥了前述觀點(diǎn)[1]。2014年全世界有54%的人居住在城市，亞洲和非洲的增長(zhǎng)尤為顯著，從城市規(guī)模來看，千萬人口以上的特大城市不斷涌現(xiàn)[2]。除了發(fā)展中國(guó)家城市人口的快速增長(zhǎng)之外，許多傳統(tǒng)移民國(guó)家的大城市也同樣面臨著城市增長(zhǎng)的客觀現(xiàn)實(shí)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的數(shù)據(jù)，2015年全球有2.44億跨國(guó)移民[3]，這給諸如美國(guó)、澳大利亞、加拿大、新西蘭等移民國(guó)家?guī)砹司薮蟮娜丝趬毫?。但人口增長(zhǎng)和集聚帶來的諸多益處亦是不言而喻，正如格萊澤在《城市的勝利》一書中所描繪的“自從柏拉圖和蘇格拉底在雅典市場(chǎng)的爭(zhēng)論起，城市就成為了創(chuàng)新的引擎”[4]，城市人口的增長(zhǎng)帶來了經(jīng)濟(jì)、文化、科技等方面的諸多益處，但城市的增長(zhǎng)也給大城市的管理造成了壓力和困境，若缺乏合理的管控，因不斷增長(zhǎng)導(dǎo)致的負(fù)外部性甚至?xí)窒鲩L(zhǎng)的益處。

城市的持續(xù)增長(zhǎng)不僅會(huì)在物質(zhì)空間上造成對(duì)自然環(huán)境的侵蝕，更對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)性和均衡發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。正如哈維所述，一旦我們創(chuàng)造或者改變城市的空間結(jié)構(gòu)，也便決定了未來的社會(huì)過程，并影響居民更廣義上的“實(shí)際收入”（Real income）[5]。這對(duì)城市空間的公平性提出了挑戰(zhàn)，而若要實(shí)現(xiàn)城市公平，關(guān)鍵在于城市的公共投資和管治能夠產(chǎn)生更為公平的空間效果[6]。這正體現(xiàn)了大都市戰(zhàn)略規(guī)劃存在的意義，即作為一項(xiàng)資源再分配的重要公共政策，如何審慎決策避免出現(xiàn)城市空間的失衡問題。

悉尼是澳大利亞的第一大城市，每年都吸引著全球各地的移民來此定居，但隨著城市的持續(xù)增長(zhǎng)，不少空間發(fā)展不均衡的問題顯現(xiàn)出來。2014年，悉尼大都市區(qū)出臺(tái)了《應(yīng)對(duì)增長(zhǎng)中的悉尼的規(guī)劃》（A Plan for Growing Sydney）[7]，2016年，悉尼成立了大悉尼委員會(huì)（Greater Sydney Commission）進(jìn)一步研究大都市區(qū)的空間規(guī)劃問題?，F(xiàn)任總理夫人露西?譚寶（Lucy Turnball）擔(dān)任這一委員會(huì)的主任，足見其對(duì)澳洲第一大都市空間規(guī)劃的重視程度。2016年11月，大悉尼委員會(huì)對(duì)2014年版的大都市戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行了修改，并在原規(guī)劃的基礎(chǔ)上形成了面向2056年的悉尼大都市戰(zhàn)略規(guī)劃（Towards Our Greater Sydney 2056）[8]。新版大都市戰(zhàn)略規(guī)劃更加注重城市公平與空間資源的再均衡。本文通過對(duì)2014版、2016版悉尼大都市戰(zhàn)略規(guī)劃的解讀，就其如何通過戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)現(xiàn)空間資源的再均衡過程進(jìn)行闡述，以期對(duì)中國(guó)諸多不斷增長(zhǎng)中的大都市提供借鑒。

圖1 悉尼地區(qū)的人口數(shù)及增長(zhǎng)（1971—2016年）

圖2 新州地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)

1 悉尼人口的持續(xù)性增長(zhǎng)

澳大利亞雖然陸地面積很大，但由于內(nèi)陸地區(qū)多為沙漠，加之水資源條件也較差，其大部分的居民都集中在沿海大都市。據(jù)2011年澳洲人口普查，居住在悉尼、墨爾本和布里斯班三大城市的人口數(shù)占全國(guó)近50%。1971年的大悉尼地區(qū)人口為300萬，2000年為400萬，2016年則已經(jīng)超過500萬（圖1）；近年來的人口增長(zhǎng)速度明顯加快，從400萬增加到500萬的時(shí)間僅為300萬到400萬的一半。除了人口自然增長(zhǎng)外，悉尼的人口增長(zhǎng)很大程度上受到內(nèi)部遷徙和海外移民的影響。

從悉尼和除悉尼等大中城市以外的新南威爾士州（New South Wales，以下簡(jiǎn)稱：新州）其他地區(qū)的人口年齡結(jié)構(gòu)來看（圖2），悉尼的勞動(dòng)年齡人口比重遠(yuǎn)高于新州其他地區(qū)，這表明新州內(nèi)部存在年輕人向悉尼遷移的趨勢(shì)。作為澳洲經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的城市，悉尼不僅吸引著本州的年輕群體，也吸引澳洲其他州（領(lǐng)地）的年輕人來此居住。

此外，新州的人口增長(zhǎng)中約有一半是來自海外移民（圖3），而絕大多數(shù)是前往悉尼，這給悉尼的城市發(fā)展增加了許多外部壓力?？梢灶A(yù)見的是：在既有移民政策不變的前提下，這種增長(zhǎng)仍將持續(xù)。

人口的快速增長(zhǎng)對(duì)城市空間戰(zhàn)略規(guī)劃和管治提出了挑戰(zhàn)，悉尼也面臨著住房可支付性、交通擁堵、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)空間公平性等諸多國(guó)際大都市所共同面臨的問題和挑戰(zhàn)。

經(jīng)過新一輪基層市議會(huì)的行政區(qū)劃調(diào)整，現(xiàn)在的大悉尼都市區(qū)包括6個(gè)分區(qū)，即中央?yún)^(qū)（Central）、南 區(qū)（South）、北 區(qū)（North）、西南區(qū)（South West）、西部中央?yún)^(qū)（West Central）、西區(qū)（West），共包含33個(gè)基層市議會(huì)（City Council）。悉尼已經(jīng)形成了從大都市戰(zhàn)略規(guī)劃到分區(qū)規(guī)劃的縱向劃分體系。

2 悉尼大都市區(qū)的結(jié)構(gòu)性失衡問題

2.1 短暫的郊區(qū)化和持續(xù)的再中心化

在1980年代及以前，澳洲的各大城市曾出現(xiàn)過人口向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的低密度發(fā)展模式，悉尼也不例外，人們開始向西部遷移。這一過程奠定了如今悉尼大都市區(qū)的基本框架（圖4）。從1980年代起，澳大利亞各大都市均呈現(xiàn)出由“郊區(qū)化”向“再中心化”轉(zhuǎn)變的顯著趨勢(shì)[12]。

1990年代，在“精明增長(zhǎng)”和“新城市主義”策略的推動(dòng)下，悉尼也在向高密度的模式發(fā)展，離開市中心的人們又再一次回到了這里，中心城區(qū)的人口密度再度提升；在2001年以后，整個(gè)悉尼的大都市區(qū)的人口密度更是快速增加，尤其是中心城區(qū)。

圖3 新州地區(qū)人口組成（1982—2014年）

圖4 大悉尼地區(qū)“郊區(qū)化”—“再中心化”演變

2.2 傳統(tǒng)的東部市中心與中西部地區(qū)的差異逐漸擴(kuò)大

2.2.1 東部城區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力、勞動(dòng)生產(chǎn)率遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)就目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，東部地區(qū)主要集聚了金融、保險(xiǎn)等高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)及著名高校，因此可以提供大量高收入的就業(yè)崗位。中部的帕拉瑪塔（Parramatta）地區(qū)也處在不斷成長(zhǎng)的過程中。但整體而言，中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)以及勞動(dòng)生產(chǎn)率要遠(yuǎn)低于東部地區(qū)（圖5）。此外，在戰(zhàn)后以及早期的郊區(qū)化過程中，中西部地區(qū)涌現(xiàn)了一批較為集中的社會(huì)性住宅，但由于人口外流，這些地區(qū)目前處于較為蕭條的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，成為了低收入者和新移民等弱勢(shì)群體的聚居區(qū)，存在較大的社會(huì)隱患[13]。

2.2.2 東區(qū)住房可支付性差悉尼已是全球住價(jià)最高的城市之一；在過去10年間，房?jī)r(jià)收入比持續(xù)上升。就內(nèi)部來看，東部城區(qū)的住房可支付性最差，已成為生活成本最高的城區(qū)。隨著中西部地區(qū)的發(fā)展，也有部分家庭選擇在中西部地區(qū)置業(yè)，但由于既有高層次就業(yè)崗位高度集聚在東部城區(qū)，這無疑為市民出了一道“魚和熊掌”的難題，即或者選擇居住在中西部地區(qū)通勤上下班，抑或承受高額房?jī)r(jià)仍住東區(qū)享受就業(yè)的便利。但高額的房?jī)r(jià)對(duì)剛就業(yè)的年輕人來說，無疑成了一道無形的高墻，政府也意識(shí)到如果不致力于解決住房可支付性危機(jī)，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展將受到影響。

2.2.3 不同城區(qū)的生態(tài)條件差距大，中西區(qū)極端氣候增多，熱島效應(yīng)明顯

悉尼地區(qū)的環(huán)境資源差異很大，東部城區(qū)以濱海自然景觀為主，是典型的海港城市。中部地區(qū)遠(yuǎn)離海岸線，自然資源相對(duì)缺乏，極端氣候出現(xiàn)頻率越來越高，尤其是酷暑季節(jié)，因此在生態(tài)策略上需要給予更多關(guān)注，特別是如何進(jìn)一步保護(hù)生態(tài)、豐富水道、恢復(fù)自然景觀以及緩解熱島效應(yīng)，并減少氣候變化造成的洪澇、山火和極端天氣影響。西部地區(qū)靠近藍(lán)山，具有較豐富的森林資源，具有內(nèi)陸城市的特征，但森林火災(zāi)、洪澇災(zāi)害等潛在問題也亟待更多關(guān)注與解決。因此，不同地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性和韌性發(fā)展的具體策略也應(yīng)各有不同。

3 2056大都市戰(zhàn)略的應(yīng)對(duì)策略

3.1 總體戰(zhàn)略: 從“一城獨(dú)秀”到“三城聯(lián)合”

在人口持續(xù)增長(zhǎng)，空間發(fā)展失衡的背景下，新版戰(zhàn)略規(guī)劃更加突出了組合城市的概念（圖6），更加注重城市的公平，提出了以既有的CBD為核心的東部城區(qū)、以帕拉瑪塔市為核心的中部城區(qū)，以及新建悉尼第二機(jī)場(chǎng)為核心的西部城區(qū)這三城并駕齊驅(qū)的空間構(gòu)想。東部城區(qū)在既有的發(fā)展框架下將持續(xù)繁榮和增長(zhǎng)；中部城區(qū)依托健康、教育、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，將在2036年成為真正的中心，也即達(dá)到與東部城區(qū)同樣能級(jí)和發(fā)展水平；西部城區(qū)將圍繞新機(jī)場(chǎng)建設(shè)，發(fā)展物流交通、先進(jìn)制造業(yè)以及旅游業(yè)，促進(jìn)周邊小城鎮(zhèn)發(fā)育，規(guī)劃在2056年成為與東部、中部城區(qū)能級(jí)相當(dāng)?shù)某菂^(qū)，是悉尼未來的中心。

3.2 可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)崗位分布的均衡性

悉尼不僅是一個(gè)國(guó)際知名的旅游勝地，也是澳大利亞的服務(wù)業(yè)和金融業(yè)中心，但分布基本都局限在東部城區(qū)以及部分中部城區(qū)，生活在西部城區(qū)居民的就業(yè)可達(dá)性較差。特別的，在早高峰期間30 min到達(dá)崗位的數(shù)量比重來看（圖7），西區(qū)、西南區(qū)要遠(yuǎn)低于東部的中央?yún)^(qū)，這不僅影響了生活在西區(qū)的居民的收入，也會(huì)影響整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)活力。因此本次規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注了產(chǎn)業(yè)的西向發(fā)展策略以及悉尼第二機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃及其經(jīng)濟(jì)影響，力求使更多的城市居民能夠在居住地周圍通勤30 min內(nèi)達(dá)到自己的就業(yè)崗位，進(jìn)一步提升悉尼產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多樣性與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

3.2.1 東部城區(qū)：繼續(xù)優(yōu)化生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，鞏固其作為面向全球的門戶樞紐地位

東部城區(qū)發(fā)展已經(jīng)較為成熟，是悉尼大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中樞，尤其是它與全球城市網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)系，被視作澳大利亞的門戶城市。東部城區(qū)也是新南威爾士州貨物流網(wǎng)絡(luò)的中心，擁有全國(guó)運(yùn)量最大的鐵路公路網(wǎng)絡(luò)。該地區(qū)的策略在于既要提升金融保險(xiǎn)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平，也要大力發(fā)展信息傳媒、科技服務(wù)等與東部城區(qū)既有高校資源相匹配的產(chǎn)業(yè)門類。

圖5 悉尼大都市區(qū)增加值與勞動(dòng)生產(chǎn)率空間分布

圖6 悉尼三大城區(qū)發(fā)展策略

圖7 悉尼各區(qū)早高峰30 min內(nèi)可到達(dá)的就業(yè)崗位比重

圖8 帕拉瑪塔和悉尼奧林匹克公園地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略

圖9 西悉尼機(jī)場(chǎng)驅(qū)動(dòng)西部城區(qū)發(fā)展

3.2.2 中部城區(qū)：社會(huì)服務(wù)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚的第二中心

中部城區(qū)是近年來大悉尼地區(qū)發(fā)展最為迅速的城區(qū)，特別是2000年悉尼奧運(yùn)會(huì)舉辦以來，大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市開發(fā)已改變了這一地區(qū)的面貌，成為了悉尼名副其實(shí)的第二CBD。如今中部城區(qū)的人口占整個(gè)大都市區(qū)的21%，就業(yè)崗位數(shù)占18%，是人口增長(zhǎng)最為迅速的地區(qū)。就業(yè)崗位數(shù)在過去20年增加了一半，就業(yè)崗位的增長(zhǎng)主要集中在4個(gè)部門，健康和教育類增加了78%，知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)71%，社會(huì)服務(wù)類61%以及工業(yè)17%，這也突出了該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)特征。

如圖8所示，中部地區(qū)的規(guī)劃更加識(shí)別了兩大引擎區(qū)，即帕拉瑪塔市—威斯密區(qū)（Parramatta-Westmead）和奧林匹克公園地區(qū)（Olympic Park Area）。威斯密區(qū)集聚了悉尼最為優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源以及部分高校，因此該地區(qū)定位為國(guó)際健康產(chǎn)業(yè)特色城區(qū)。而悉尼奧林匹克公園及其周邊地區(qū)則是許多高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的集聚地。

3.2.3 西部城區(qū)：以第二機(jī)場(chǎng)為契機(jī)，攜手旅游業(yè)，共同打造悉尼的第三中心

西部地區(qū)的發(fā)展較為緩慢，目前其人口數(shù)僅占悉尼大都市區(qū)的8%，就業(yè)崗位數(shù)僅占5%。在規(guī)劃中，這一地區(qū)將伴隨第二機(jī)場(chǎng)的開建，在未來40年的時(shí)間內(nèi)，逐步成為悉尼的第三中心（圖9）。最近，由于悉尼機(jī)場(chǎng)公司未及時(shí)提交建設(shè)第二機(jī)場(chǎng)的資金計(jì)劃，澳洲聯(lián)邦政府決定資助第二機(jī)場(chǎng)的修建項(xiàng)目，這體現(xiàn)了聯(lián)邦政府對(duì)推動(dòng)第二機(jī)場(chǎng)建設(shè)的決心。這無疑為大悉尼的西部城區(qū)注入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)心劑。以機(jī)場(chǎng)帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，特別是發(fā)展制造業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)也符合當(dāng)?shù)厝丝诘慕逃龑哟?。西部城區(qū)持有職業(yè)教育學(xué)歷的比重要遠(yuǎn)高于整個(gè)悉尼大都市區(qū)，而持有學(xué)士學(xué)位以上高等教育學(xué)歷的比重則低于大都市區(qū)，因此新機(jī)場(chǎng)的開建將大大帶動(dòng)西部城區(qū)的發(fā)展。規(guī)劃以悉尼第二機(jī)場(chǎng)作為一個(gè)核心就業(yè)區(qū)，帶動(dòng)周圍彭麗斯（Penrith）、布萊克頓（Blacktown）、利物浦（Liverpool）和坎貝爾敦—麥克阿瑟（Campbelltown-Macarthur）等4個(gè)城鎮(zhèn)的發(fā)展。

除此之外，藍(lán)山作為悉尼內(nèi)陸山景的名片，不斷吸引著原先較局限于東部海岸景區(qū)的國(guó)際游客，西部地區(qū)的游客數(shù)量也將出現(xiàn)較大增幅。彭麗斯作為通往藍(lán)山風(fēng)景區(qū)以及新州其他區(qū)域的門戶，未來將成為以休閑功能為主導(dǎo)的門戶城鎮(zhèn)。

3.3 應(yīng)對(duì)人口變化的多元化住房供給和宜居城區(qū)的打造

應(yīng)對(duì)悉尼大都市區(qū)的人口增長(zhǎng)，如何提供多元化的住房選擇、提高住房可支付性、打造宜居社區(qū)是大都市戰(zhàn)略規(guī)劃中不容回避的問題，也體現(xiàn)了以人為本的核心理念?？傮w策略上規(guī)劃提出了3大優(yōu)先策略：

（1）一個(gè)公平的、多中心的城市。多中心城市擁有更好的空間績(jī)效，市民可在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)抵達(dá)就業(yè)地點(diǎn)以及公共服務(wù)設(shè)施，并根據(jù)地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)配比規(guī)劃相應(yīng)的教育和養(yǎng)老設(shè)施，這有利于促進(jìn)大都市的空間公平。

（2）一個(gè)具有多樣化住房選擇的城市。悉尼未來的人口增長(zhǎng)也伴隨著家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，因此一方面要加強(qiáng)住房的供給，另一方面也要強(qiáng)化供給的多樣性以提高供給的有效性。特別是要滿足不同生命階段與家庭成員數(shù)量變化的住房需求；為滿足條件的低收入者提供社會(huì)性住房；更緊密地將住房與就業(yè)、日常公共服務(wù)聯(lián)系起來。

（3）一個(gè)多方協(xié)作的城市。規(guī)劃倡導(dǎo)州政府機(jī)構(gòu)、地方政府、企業(yè)、社區(qū)等共同協(xié)作來實(shí)施規(guī)劃，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施和住房領(lǐng)域。例如，近年來澳洲政府逐漸將社會(huì)性住宅的管轄權(quán)交由供應(yīng)社區(qū)住宅的非盈利機(jī)構(gòu)管理，打造社會(huì)性住宅、可負(fù)擔(dān)住宅和普通商品住宅的混合社區(qū)。

3.3.1 東部城區(qū)：提高住房可支付性，提供適應(yīng)高層次人才的多樣化住房選擇

東部城區(qū)是悉尼生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)及全球城市功能最為集中的地區(qū)，這創(chuàng)造了大量的高收入就業(yè)機(jī)會(huì)，使得該地區(qū)吸引了大量的國(guó)際國(guó)內(nèi)移民，東部城區(qū)是25—34歲的年輕人最愿意居住的地區(qū)。強(qiáng)大的住房需求是該地區(qū)產(chǎn)生住房可支付性危機(jī)的重要因素。

應(yīng)對(duì)房?jī)r(jià)的高企，規(guī)劃一方面提出要提供多樣化的商品住房，如需要增加面對(duì)年輕人群和無孩家庭的小戶型公寓比重，以及部分老年公寓，特別是要加強(qiáng)為年輕群體提供可負(fù)擔(dān)租賃房①澳洲的可負(fù)擔(dān)住房（Affordable housing）是指市場(chǎng)租賃價(jià)格80%左右的租賃房，鼓勵(lì)由私人開發(fā)商提供，政府可在銀行貸款、建造控制、稅費(fèi)等方面提供一定的優(yōu)惠和便利。。同時(shí)要增加社會(huì)性住宅②澳洲的社會(huì)性住房（Social housing）是針對(duì)低收入者的救濟(jì)公共產(chǎn)品，租金為低收入者家庭收入的25%左右。的比重，維持該地區(qū)的社會(huì)生態(tài)平衡；鼓勵(lì)將社會(huì)性住房與可負(fù)擔(dān)住房以及普通商品房進(jìn)行混合，改變以往較為孤立的開發(fā)模式（圖10）。

圖10 悉尼東南部Peakhurst地區(qū)的社會(huì)性住宅與可負(fù)擔(dān)住宅的混合開發(fā)項(xiàng)目

3.3.2 中部城區(qū)：豐富住宅類型，繼續(xù)集聚人口

近年來，悉尼致力于將帕拉瑪塔市打造為第二CBD，中部地區(qū)的城市面貌發(fā)生了顯著變化。由于該地區(qū)集聚了如西悉尼大學(xué)等高校以及一批高質(zhì)量的醫(yī)療設(shè)施，加之東部地區(qū)的住房可支付性危機(jī)逐漸顯化，中部城區(qū)對(duì)人口的吸引力逐漸增加。2036年，中部城區(qū)將成為大悉尼的行政商務(wù)中心以及健康教育產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)。而這一地區(qū)主流住宅為低密度的獨(dú)立別墅，不能滿足產(chǎn)業(yè)變遷和人口結(jié)構(gòu)演化的住宅需求變化。例如，青年無孩家庭、有就醫(yī)需求的老年家庭、殘疾人家庭比重的增加，要求城市功能的混合化程度加深。因此，規(guī)劃在帕拉瑪塔和奧林匹克公園地區(qū)的住房發(fā)展策略中（圖11），劃定了9個(gè)需要進(jìn)一步強(qiáng)化功能混合的住房更新地區(qū)，以及5個(gè)住房目標(biāo)的增長(zhǎng)區(qū)，為中部地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供保障。

圖11 帕拉瑪塔市與奧林匹克公園地區(qū)的住房發(fā)展策略

3.3.3 西部城區(qū)：面對(duì)老齡化、土著文化的住房發(fā)展

西部城區(qū)臨近藍(lán)山且具有豐富的土著文化，是兼具城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村特征的地區(qū)。目前人口較為稀少，且老齡化程度和土著居民的比重皆較高。規(guī)劃預(yù)測(cè)85歲及以上的居民比重將在未來有最大程度的增幅，65—84歲的居民也將在2036年增加72%。這使得未來需要注重老齡化住房以及土著人口住房的供給。同時(shí)，由于收入水平的限制，需要對(duì)這一地區(qū)加大社會(huì)性住房和可負(fù)擔(dān)住房的供給。此外，規(guī)劃提出住房的供給要應(yīng)對(duì)該地區(qū)新的發(fā)展機(jī)遇，即住房的政策要隨著新機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)適時(shí)調(diào)整，保持彈性。

3.4 基于環(huán)境稟賦的韌性城市分區(qū)營(yíng)造策略

悉尼大都市區(qū)具有豐富的景觀和生態(tài)資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該地區(qū)的國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)占地面積達(dá)120萬hm2，同時(shí)伴有115種瀕危動(dòng)物，10種瀕危植物群，37處受威脅生態(tài)區(qū)和152種瀕危植物。面臨物種生存和氣候變化，城市增長(zhǎng)需要權(quán)衡并保護(hù)自然環(huán)境，實(shí)現(xiàn)建成環(huán)境與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)。

然而由于獨(dú)特的地理特征，悉尼不同地區(qū)的城市形態(tài)、局部氣候特征和環(huán)境壓力具有較大差異，也將決定各地區(qū)應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的不同策略。規(guī)劃提出要建立可持續(xù)的自然系統(tǒng)和韌性城市，其策略立足于景觀保護(hù)、環(huán)境技術(shù)與管理、三級(jí)韌性城市網(wǎng)絡(luò)等方面，即：（1）保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，延伸開放空間連通自然環(huán)境以維持生物多樣性；（2）提高資源、能源使用效率，減少溫室氣體排放；合理布局水體、能源和廢物處理系統(tǒng)，減少對(duì)環(huán)境影響；（3）評(píng)估潛在氣候變化影響，降低熱島效應(yīng)和洪水災(zāi)害威脅，提高環(huán)境適應(yīng)性。

圖12 藍(lán)色水域、公共空間連通、區(qū)域連接所構(gòu)成的綠色廊道

3.4.1 東部城區(qū)：注重岸線地區(qū)管理，營(yíng)造繁榮、韌性和健康的海港地區(qū)

悉尼東區(qū)具有動(dòng)態(tài)且多樣化的海岸線景觀，是人們重要的游憩空間，也是悉尼的一大名片。該地區(qū)擁有諸如沙灘、沙丘、巖石游泳池、近海珊瑚區(qū)等多樣性的沿海生態(tài)區(qū)。在悉尼城市發(fā)展中，重要的商業(yè)區(qū)、居住區(qū)、旅游和娛樂也都集中于沿海地區(qū)。然而不斷拓展的人類開發(fā)活動(dòng)，正加劇沿海生態(tài)系統(tǒng)的退化。氣候變化的影響不僅限于海平面上升，也在于沿海侵蝕、洪水和厄爾尼諾現(xiàn)象，對(duì)住區(qū)安全、生物多樣性、濱水景觀和文化遺產(chǎn)等均造成重要影響。目前，較為脆弱的地區(qū)包括：瓦弗利公墓（Waverley Cemetery）、邦迪海灘（Bondi Beach）、庫吉海灘（Coogee Beach）和馬魯巴海灘（Maroubra Beach）[18]。

因此，東部城區(qū)的生態(tài)策略主要圍繞沿海地區(qū)的管理，主要任務(wù)在于保護(hù)自然景觀，增強(qiáng)沿海地區(qū)抵御自然侵蝕的能力，保護(hù)沿海社區(qū)安全，持續(xù)提高沿海景觀的文化、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。沿海管理法案已將沿海管理和區(qū)域規(guī)劃納入了土地利用管理，同時(shí)也指出海岸線的動(dòng)態(tài)屬性需要不斷進(jìn)行跟蹤和調(diào)整，力圖營(yíng)造建立繁榮、韌性和健康的沿海工作與生活社區(qū)。

3.4.2 中部城區(qū)：修復(fù)鏈接城市的水綠網(wǎng)絡(luò)以改善城市的微氣候

在中部城區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的過程中，由于人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的影響不斷加深，也造成了許多生態(tài)困境，亟待通過新的規(guī)劃策略恢復(fù)城市環(huán)境和生態(tài)。由于距離東部濱海地區(qū)較遠(yuǎn)，海風(fēng)止步于史卓菲（Strathfield）；加之森林資源相比于西部地區(qū)又較為稀缺，導(dǎo)致該地區(qū)的熱島效應(yīng)較為劇烈。過去40年氣象觀測(cè)顯示：該地區(qū)的氣溫逐年上升，2017年2月最高氣溫達(dá)到48.7℃，8天以上熱浪現(xiàn)象頻現(xiàn)。隨著未來城市建設(shè)的深入，該地區(qū)熱島效應(yīng)與極熱天氣將會(huì)繼續(xù)上演。

城市綠地系統(tǒng)作為一種緩解熱島效應(yīng)的有效策略得到重視?；谑袇^(qū)內(nèi)原有自然景觀，提出帕拉瑪塔綠色網(wǎng)格計(jì)劃，以緩解人類活動(dòng)造成的影響，重新優(yōu)化城市空間格局（圖12）。該計(jì)劃旨在連通商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)和住宅區(qū)內(nèi)自然景觀、開放空間和策略性公園，形成綠色廊道。這既能恢復(fù)城市自然景觀，權(quán)衡生態(tài)景觀與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能降低城市再發(fā)展的投入。同時(shí)，中部地區(qū)具有豐富的河流和濕地資源，例如帕拉瑪塔河（Parramatta River）、霍克斯伯里河（Hawkesbury River）、南溪（South Creek）和未來水庫（Prospect Reservoir）[15]。規(guī)劃注重對(duì)水體系統(tǒng)進(jìn)行戰(zhàn)略性保護(hù)，對(duì)帕拉瑪塔河進(jìn)行規(guī)劃控制管理，以期滿足居民不斷變化的生活需求，同時(shí)更好地協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境與區(qū)域發(fā)展的關(guān)系。加強(qiáng)水質(zhì)管理以確保水生生態(tài)系統(tǒng)、水上休閑娛樂、水域清潔度以及灌溉和牲畜的農(nóng)業(yè)用水等用水需求，特別是要改善南溪的水域環(huán)境，改善“水質(zhì)差，污水處理排放，侵蝕河岸，藻類與過量雜草生長(zhǎng)”的情況。水綠網(wǎng)絡(luò)的結(jié)合，不但起到豐富生態(tài)空間和降低區(qū)域溫度的作用，而且具有為多種生物提供棲息地的功能。

3.4.3 西部城區(qū)：應(yīng)對(duì)未來的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管控

西部城區(qū)將繼續(xù)保持其原有生態(tài)環(huán)境，維護(hù)獨(dú)特的農(nóng)村景觀，保留農(nóng)業(yè)和資源性土地、原生林地、國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)。同時(shí)，西部城區(qū)將打造公園城市，通過大藍(lán)山世界遺產(chǎn)區(qū)（The Greater Blue Mountains World Heritage Area）、霍克斯伯里—尼班河（Hawkesbury-Nepean Valley）和南溪（South Creek）促進(jìn)旅游業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展[20]。同時(shí)作為未來發(fā)展的城市，規(guī)劃前瞻性的提出要控制森林火險(xiǎn)、洪水和熱浪的影響，劃定可能的影響范圍，特別是做好霍克斯伯里—尼班河（Hawkesbury-Nepean Valley）的防洪和緊急救險(xiǎn)管理。

4 若干啟示

從悉尼的大都市戰(zhàn)略規(guī)劃及運(yùn)作中，可汲取若干對(duì)我國(guó)及上海市有參考價(jià)值的啟示。

4.1 多中心城市的建設(shè)很有必要, 但中心不可過多

悉尼明確提出了3個(gè)城區(qū)的概念以達(dá)成其多中心城市的訴求，但即使是已經(jīng)發(fā)展較為成熟的帕拉瑪塔地區(qū)，規(guī)劃仍然保守地認(rèn)為其在2036年才能具有中心的能級(jí)，西部城區(qū)則要在2056年才能達(dá)成類似的能級(jí)。總之，中心的培育并不容易，需要前瞻的總體布局和不斷的政策推進(jìn)。同時(shí)，中心的能級(jí)是同等的，東部城區(qū)、中部城區(qū)和西部城區(qū)并不存在主副差異，它們?cè)谔峁┚蜆I(yè)崗位、公共服務(wù)等方面的作用是相同的。這與國(guó)內(nèi)很多城市新城規(guī)劃，動(dòng)輒提出數(shù)十個(gè)新城的宏偉規(guī)劃，力圖達(dá)到所謂的“多中心”的美好藍(lán)圖相比，悉尼的規(guī)劃是務(wù)實(shí)且有切實(shí)路徑的；這對(duì)國(guó)內(nèi)處于成長(zhǎng)過程中、且希望訴諸多中心的手段來優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和提升績(jī)效的城市有一定的借鑒意義。

4.2 建立與人口結(jié)構(gòu)變化、群體能力分級(jí)相適應(yīng)的住房供應(yīng)體系

住房是悉尼大都市戰(zhàn)略中濃墨重彩的一篇，因?yàn)樽》抗?yīng)體系影響著人們最基本的福祉。在規(guī)劃中，提出應(yīng)對(duì)年輕人、無孩家庭、老年人、殘障人士等不同群體需求的住房供應(yīng)體系，從而能夠較好地適應(yīng)地區(qū)人口變化的需求。同時(shí)，面對(duì)支付能力不同的群體，分為社會(huì)性住房、可負(fù)擔(dān)住房和普通住房。其中前兩者為租賃住房，社會(huì)性住房的租金與家庭的收入掛鉤，而不與市場(chǎng)價(jià)格掛鉤，體現(xiàn)著對(duì)底層群體的關(guān)懷，以確保租金不超過家庭收入的25%，不會(huì)進(jìn)一步引起因住房而引發(fā)的貧困?？韶?fù)擔(dān)住房為市場(chǎng)租金80%左右的租賃住房，政府通過相關(guān)政策的利好，鼓勵(lì)私人開發(fā)商提供這一類住房，特別針對(duì)年輕人等事業(yè)起步人群。近年來，大量改革社會(huì)住房供給模式，通過社會(huì)性住房、可負(fù)擔(dān)住房和普通住房的混合來實(shí)現(xiàn)不同群體的適度混居，并提升社區(qū)公共設(shè)施的使用效率，已取得了較好的實(shí)施效果。

4.3 修補(bǔ)性措施與前瞻性預(yù)控相結(jié)合的韌性城市管控策略

悉尼大都市區(qū)規(guī)劃在營(yíng)造生態(tài)可持續(xù)的韌性城市策略上，對(duì)既有城區(qū)發(fā)展中的若干問題采取補(bǔ)救性措施，并對(duì)西部城區(qū)進(jìn)行前瞻性預(yù)控。東部城區(qū)主要的修補(bǔ)措施在于減緩沿海生態(tài)景觀的退化，持續(xù)提高沿海景觀的文化、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值；中部地區(qū)的主要策略在于通過重新優(yōu)化城市空間格局和綠地系統(tǒng)，增加城市風(fēng)道、緩解熱島效應(yīng)、改善微氣候。在西部城區(qū)的規(guī)劃中，更是通過早期的規(guī)劃預(yù)控，合理預(yù)測(cè)森林火災(zāi)的危險(xiǎn)范圍、洪水和熱浪影響，在體制機(jī)制上做好生態(tài)性災(zāi)害的防控策略。

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Rebalance Strategies for Metropolitan Area in the Context of Urban Growth:Implications from Greater Sydney Strategic Planning 2056

As a growing metropolis in the developed world, Sydney is facing spatially uneven phenomena in both processes of population growth and land expansion, such as economic development, employment distribution, housing affordability, ecological security,etc., which have exerted continuous impacts on urban spatial structure and social justice of residents. Such issues have also posed challenges to metropolitan strategic planning, which is an important public policy to allocate spatial resources. In 2014, Sydney announced 'A Plan for Growing Sydney' and made amendment for update in 2016, which generated a latest version of strategic planning called 'Towards Our Greater Sydney 2056'. This paper firstly introduces the background of Sydney’s everlasting population growth and structural imbalance issues. Afterwards, specific economic, social and environmental strategies concerned are introduced and analysed, illustrating that the two main themes of this planning are to achieve rebalance and to promote social justice. Finally,implications from Greater Sydney strategic planning are proposed from the aspects of growth path of polycentric city, multi-layered housing provision system and resilient strategies.

Sydney metropolitan area | Strategic planning | Rebalance | Implications

1673-8985（2017）05-0083-07

TU981

A

朱 金澳大利亞新南威爾士大學(xué)博士研究生

何寶杰（通訊作者）澳大利亞新南威爾士大學(xué)博士研究生

[20]Great Sydney Commission. Draft West District plan: co-creating a Greater Sydney[R]. 2016.