城市更新中蘊(yùn)含的理論和實(shí)踐性議題*
——英國(guó)中央政府層面干預(yù)城市更新的政策分析

楊 帆 YANG Fan

城市更新中蘊(yùn)含的理論和實(shí)踐性議題*
——英國(guó)中央政府層面干預(yù)城市更新的政策分析

楊 帆 YANG Fan

圍繞當(dāng)前城市發(fā)展中的熱點(diǎn)問題——城市更新展開討論，在國(guó)內(nèi)已有上海市、深圳市、廣州市針對(duì)城市更新制定了地方性法規(guī)的背景下，城市更新領(lǐng)域的制度建設(shè)、行動(dòng)模式、理論梳理等方面需要開展廣泛的討論、借鑒和研究。英國(guó)的做法值得學(xué)習(xí)和借鑒。基于《英國(guó)城市更新（第2版）》文獻(xiàn)，從城市更新中的理論性議題與實(shí)踐性議題相對(duì)劃分開來的視角，梳理了英國(guó)中央政府干預(yù)地方城市更新的政策手段和方法，從而試圖厘清英國(guó)城市更新是基于什么樣的社會(huì)背景和目標(biāo)動(dòng)機(jī)開展的，又在城市更新中碰到了怎樣的理論問題和實(shí)踐難題，體現(xiàn)出城市更新具有理論性與實(shí)踐性高度融合的特征，并處于多主體、多訴求、多模式相互混雜的狀態(tài)。

城市更新 | 城市政策 | 理論問題 | 實(shí)踐問題 | 英國(guó)城市

1 背景

城市更新已經(jīng)是當(dāng)下我國(guó)城市最為熱點(diǎn)、焦點(diǎn)性的議題之一。它不僅涉及城市發(fā)展的方方面面，而且涉及生活、工作于城市中的各類人群，并由此延伸至社會(huì)和國(guó)家治理層面。

國(guó)內(nèi)許多城市已經(jīng)在開展城市更新方面工作的探索。深圳市政府以人民政府令（第211號(hào)）的形式發(fā)布《深圳市城市更新辦法》，并自2009年12月1日起施行①《深圳市城市更新辦法（2009）》(深圳市人民政府令第211號(hào))。https://wenku.baidu.com/view/29397aedf 8c75fbfc77db22d.html。；進(jìn)而為實(shí)施這一辦法，規(guī)范城市更新活動(dòng)，建立規(guī)范、有序的城市更新長(zhǎng)效機(jī)制，于2012年1月21日制定并正式施行了《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》②深圳市人民政府令（第290號(hào)）深圳市城市更新辦法。http://www.sz.gov.cn/zfwj/zfwj/szfl/201612/t20161207_5616683.htm。。為了適應(yīng)新的需求和形勢(shì)，深圳市繼續(xù)于2016年12月6日以人民政府令（第290號(hào)）推出了修訂版的《深圳市城市更新辦法》③深圳市城市更新辦法（2016）。http://www.sz.gov.cn/zfwj/zfwj/szfl/201612/t20161207_5616683.htm。。珠三角地區(qū)的另一座超大城市廣州于2014年12月公布機(jī)構(gòu)改革方案，將廣州市“三舊”改造工作辦公室的職責(zé)、市有關(guān)部門統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善的職責(zé)整合劃入廣州市城市更新局④廣州機(jī)構(gòu)改革方案公布 城管局撤銷勞教局改名。http://news.sina.com.cn/c/2014-12-31/081131347548.shtml。；并于2015年9月28日以人民政府第134號(hào)令的形式公布了《廣州市城市更新辦法》⑤廣州市城市更新辦法。http://www.gz.gov.cn/gzgov/s8263/201512/48d975c888e344c1bb05df7b6ef618c4.shtml。。

圖1 英國(guó)新城鎮(zhèn)分布圖 （2005年）

2015年5月15日，上海市政府印發(fā)《上海市城市更新實(shí)施辦法》⑥上海市城市更新實(shí)施辦法。http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw10800/nw11407/nw32868/u26aw42750.html。，以地方立法的形式確立了城市更新工作在上海城市發(fā)展中的地位。事實(shí)上，城市更新工作在很多城市經(jīng)歷了長(zhǎng)期的探索和積累，在對(duì)這一概念、實(shí)踐的內(nèi)涵和構(gòu)成進(jìn)行界定的時(shí)候，不能脫離特定的時(shí)代、國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，政策演進(jìn)過程和脈絡(luò)中所蘊(yùn)涵的信息值得深究。城市空間不僅是承載體，它本身即是城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)的一部分，因此，城市更新已經(jīng)成為具有轉(zhuǎn)折意義的時(shí)代議題，或許將從根本上影響和引導(dǎo)未來的城市發(fā)展模式，以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的組織方式。

2 城市更新的實(shí)踐性議題

英國(guó)是進(jìn)入工業(yè)化較早的國(guó)家，英國(guó)的城市也因此較早地面臨和涉及城市更新議題。從英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看，城市更新是理論與實(shí)踐高度融合的領(lǐng)域。也就是說，由于城市更新在實(shí)踐性、問題導(dǎo)向性和實(shí)時(shí)性、操作性等方面的特點(diǎn)，使得在這一過程中難以僅僅用理論邏輯或事實(shí)特征對(duì)政策流變過程進(jìn)行分類、梳理和審視。這一困惑，同樣存在于城市更新類型的規(guī)劃設(shè)計(jì)、理論研究、開發(fā)策劃等活動(dòng)中，知識(shí)、政策、措施、方法均呈現(xiàn)出碎片化的特征。我們必須看到，城市更新是在特殊的現(xiàn)實(shí)需求下得以展開的。

2.1 物質(zhì)性重建, 歷史原因

英國(guó)中央政府對(duì)城市更新歷來有較高強(qiáng)度的干預(yù)，并把其作為一個(gè)重要政策領(lǐng)域?qū)Υ?，因?yàn)橹醒胝回炚J(rèn)為城市是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)動(dòng)機(jī)。二戰(zhàn)期間英國(guó)有大約400萬所房屋受損或被毀，戰(zhàn)后人口出生率升高，人口數(shù)量也在增加，再加上社會(huì)預(yù)期的變化，住房短缺的情況一時(shí)得不到緩解。同時(shí)，為了打破經(jīng)濟(jì)繁榮與蕭條（Boom and slump）的交替循環(huán)，中央政府建立了通過消除貧窮、調(diào)控國(guó)家經(jīng)濟(jì)的信念，并積極推進(jìn)物質(zhì)上的再開發(fā)，也就是所謂的建造“實(shí)體房產(chǎn)”（Bricks and mortar）政策。這也成為對(duì)二戰(zhàn)后英國(guó)面臨的眾多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治問題的回應(yīng)，在解決住房存量匱乏、狀況極度糟糕的境況的同時(shí)，解決城市增長(zhǎng)中的隨意性和不協(xié)調(diào)性問題，因此，主要從物質(zhì)和土地使用規(guī)劃方面來看待城市問題成為英國(guó)城市更新的重要起點(diǎn)和歷史生成淵源。

理念和政策一旦確定，就需要通過建設(shè)行為將其付諸實(shí)施。新城鎮(zhèn)和綠帶的建設(shè)成為最重要的兩項(xiàng)政策實(shí)施手段。文獻(xiàn)中談到，新城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)期，每個(gè)城鎮(zhèn)規(guī)劃容納20 000—60 000人，且主要分布在大型城市高密度建成地區(qū)周圍，以幫助疏解人口。這些城鎮(zhèn)一般建在未開發(fā)土地上，由新城鎮(zhèn)開發(fā)公司（New town development corporations）承建（這些公司基本上由中央政府指定）或由地方規(guī)劃部門資助建設(shè)。從1946—1970年一共經(jīng)歷了兩個(gè)主要的建設(shè)階段，最終共建成了28個(gè)新城鎮(zhèn)（圖1）。

另一項(xiàng)主要措施是綠帶政策。綠帶是指圍繞城市地區(qū)設(shè)置的地帶，城市的生長(zhǎng)和擴(kuò)張都不能占用它，因此限制了城市地區(qū)；綠帶內(nèi)大部分是農(nóng)用地，還有一部分休閑用地。這些綠帶占英格蘭面積的13%，總共約有160萬hm2；共有14 處獨(dú)立的綠帶（圖 2），每條面積不等，環(huán)繞倫敦的綠帶占地約512 900 hm2。

2.2 社會(huì)性重構(gòu), 根本矛盾

城市中經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不平等問題伴隨著物質(zhì)更新的不斷推進(jìn)而大量浮現(xiàn)。不僅政府部門，學(xué)者、社會(huì)機(jī)構(gòu)、開發(fā)者也都逐漸意識(shí)到，這些問題才是城市更新中遇到的最大障礙。英國(guó)政府對(duì)待貧困的態(tài)度總體上可以分為兩階段：第一階段從戰(zhàn)后持續(xù)到20世紀(jì)60年代后期，堅(jiān)定地認(rèn)為貧窮已經(jīng)全部被消除，迫切要讓工人們投身到戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇工作中去；第二階段從 20世紀(jì)60年代后期到20世紀(jì)70年代后期，政府逐步意識(shí)到有些小型地區(qū)貧窮依然明顯存在，貧富差距越來越大，種族緊張狀況開始浮現(xiàn)。

對(duì)城市中存在貧困問題的認(rèn)識(shí)和所做的努力，為英國(guó)此后的城市政策框定了語境，并由此促使物質(zhì)更新方法發(fā)生了轉(zhuǎn)變，基于地區(qū)的社區(qū)行動(dòng)開始興起。針對(duì)這一問題的最初手段，往往依重“社會(huì)病理學(xué)”（Social pathological）⑦是社會(huì)醫(yī)學(xué)（包括社會(huì)生理學(xué)、社會(huì)病理學(xué)、社會(huì)治療學(xué)和社會(huì)衛(wèi)生學(xué)等）的一大分支。從社會(huì)病理學(xué)的觀點(diǎn)來看，所謂社會(huì)問題就是違背了道德期望。造成社會(huì)問題的最大原因即是社會(huì)化過程的失敗。認(rèn)為社會(huì)問題是由社會(huì)環(huán)境所造成的。社會(huì)化失敗的結(jié)果造成道德腐蝕，而解決辦法則是施以道德教育。視角，把那些未能解決掉的貧窮問題統(tǒng)統(tǒng)歸因于處于貧窮中的居民或社區(qū)的“病態(tài)”行為，目標(biāo)致力于提升社區(qū)自助能力和改善公共服務(wù)。與這一方法截然不同，在1977年，基于一個(gè)叫做“內(nèi)城地區(qū)研究”的項(xiàng)目，英國(guó)政府提出了《1977 城市白皮書：內(nèi)城政策》，進(jìn)而催生了《內(nèi)城地區(qū)法案》（Inner urban areas act，1978），代表了英國(guó)政府對(duì)城市政策的全面重視和介入，標(biāo)志著城市政策發(fā)生了巨大的變化，城市政策由此成為一個(gè)國(guó)家層面的政策類型。城市白皮書發(fā)布以后，英國(guó)政府開始認(rèn)為城市衰敗和貧困是由低經(jīng)濟(jì)福利和城市地區(qū)的物質(zhì)衰敗、低收入和失業(yè)、人口從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，歧視性抵押貸款政策，以及種族問題等多種因素共同造成的。與此同時(shí)英國(guó)正處于嚴(yán)重且不斷惡化的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之中，城市白皮書因此從4個(gè)方面給出了補(bǔ)救建議：尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高物質(zhì)環(huán)境、改善社會(huì)條件和實(shí)現(xiàn)人口和就業(yè)關(guān)系的新平衡。

由于貧窮在城市特定地區(qū)的空間聚集特征，因此在邏輯上導(dǎo)致城市政策以基于地區(qū)的方法制定并執(zhí)行。這種用基于地區(qū)的社會(huì)福利解決貧窮和不斷出現(xiàn)的種族問題的辦法，也因此成為整個(gè)20世紀(jì)70年代英國(guó)城市政策的特點(diǎn)。

2.3 經(jīng)濟(jì)性振興, 基本抓手

20世紀(jì)70年代到20世紀(jì)80年代的整個(gè)英國(guó)，籠罩在去工業(yè)化、城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變和南北差距擴(kuò)大的大背景下，經(jīng)濟(jì)衰退、內(nèi)城凋敝比比皆是，各級(jí)政府和中央政府頻頻出現(xiàn)財(cái)政問題。撒切爾領(lǐng)導(dǎo)的保守黨恰好在此時(shí)上臺(tái)；給予私人部門以支配地位，釋放市場(chǎng)力量，采用公私合作或建立增長(zhǎng)聯(lián)盟（Growth coalition），鼓勵(lì)追求利潤(rùn)的行動(dòng)，減少國(guó)家和地方政府干預(yù)；由房地產(chǎn)驅(qū)動(dòng)的城市更新成為借助經(jīng)濟(jì)振興之手解決社會(huì)困局的重要手段。

第一，經(jīng)濟(jì)振興從理論上不僅能解決市場(chǎng)問題，也能改善財(cái)政狀況，并為政府解決各種社會(huì)問題帶來契機(jī)?；趯?duì)社會(huì)需求更多地從屬于商務(wù)需求的認(rèn)識(shí)，也就自然而然視市場(chǎng)為解決社會(huì)問題的最佳途徑。降低國(guó)家干預(yù)和推行市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的辦法合起來構(gòu)成了中央政府和地方政府富有企業(yè)家精神的發(fā)展模式，支持冒險(xiǎn)和增長(zhǎng)導(dǎo)向的戰(zhàn)略，導(dǎo)致企業(yè)家主義（Entrepreneurialism）成為當(dāng)時(shí)全球城市治理的主要形式。在新自由主義驅(qū)動(dòng)下的“城市企業(yè)家主義”（Urban entrepreneurialism），傾向于經(jīng)濟(jì)自由化和市場(chǎng)，城市政策的主要側(cè)重點(diǎn)放到了私人部門上。

第二，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)在二戰(zhàn)后主導(dǎo)著政府的思維，認(rèn)為政府如果審慎地讓公共支出超過稅收水平來增加社會(huì)總需求，那么就可以避免經(jīng)濟(jì)蕭條。其中的關(guān)鍵在于減稅和赤字支出、放松管制和私有化，而所有這些措施在不同地區(qū)的影響是不一樣的。在城市層面，宏觀經(jīng)濟(jì)政策在企業(yè)區(qū)（EZs）和城市開發(fā)公司組合使用的效果明顯。這在我國(guó)快速工業(yè)化和城市化過程中，曾經(jīng)被淋漓盡致地模仿和使用，企業(yè)區(qū)政策非常類似于我國(guó)的開發(fā)區(qū)策略，并在一定的發(fā)展階段解決了增長(zhǎng)困境。

圖2 英國(guó)綠帶分布圖

第三，各種面向市場(chǎng)和私人機(jī)構(gòu)的合作模式得到鼓勵(lì)。比如，PPP公私合作模式、房地產(chǎn)作為驅(qū)動(dòng)性產(chǎn)業(yè)、將吸引私人投資者的任務(wù)賦予公共部門等行動(dòng)策略。1980年推出《地方政府、規(guī)劃和土地法案》（Local government,planning and land act）介紹了一系列新的倡議。這些做法與當(dāng)時(shí)的美國(guó)如出一轍。在內(nèi)城私人投資高度競(jìng)爭(zhēng)的背景下，城市政府變得具有企業(yè)家精神，它們提供大量的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)以吸引開發(fā)商，也經(jīng)常在更具冒險(xiǎn)性的開發(fā)項(xiàng)目中充當(dāng)開發(fā)合作者。實(shí)際上，公私合作幾乎成為所有城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，這些戰(zhàn)略致力于為商業(yè)活動(dòng)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

第四，房地產(chǎn)驅(qū)動(dòng)的城市更新因而在城市政策中扮演核心角色，私人部門更是起著關(guān)鍵性作用。許多旗艦型開發(fā)項(xiàng)目得以推出，比如倫敦道克蘭地區(qū)的金絲雀碼頭（Canary wharf）再開發(fā)項(xiàng)目，將豪華房屋建設(shè)、濱水開發(fā)、高品質(zhì)辦公綜合樓建造、零售中心興建、會(huì)議中心和酒店開發(fā)、音樂廳建造等糅合在一起。作為振興地方經(jīng)濟(jì)的重要抓手，房地產(chǎn)開發(fā)能夠通過如下活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)更新相聯(lián)系：建造活動(dòng)（帶來工作和收入）、本土生長(zhǎng)（地方公司的成長(zhǎng)）、外來投資（吸引了新型和搬移來的公司）、街區(qū)復(fù)興（居住環(huán)境使得所在地區(qū)更適宜居住和投資）、地方經(jīng)濟(jì)重構(gòu)（再開發(fā)和經(jīng)濟(jì)多樣化）等。這些開發(fā)有利于地區(qū)重塑形象和營(yíng)銷，為城市更新提供強(qiáng)大動(dòng)力，并為進(jìn)一步的投資創(chuàng)造條件。當(dāng)然，反對(duì)的聲音也一直存在，他們認(rèn)為不受控制的房地產(chǎn)開發(fā)可能會(huì)推高當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)價(jià)格，催生土地投機(jī)，搞亂現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，社區(qū)內(nèi)的普通居民則難以承受由于紳士化導(dǎo)致的高租金。這會(huì)帶來一系列連鎖影響，并導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的變化，市場(chǎng)對(duì)短期而非長(zhǎng)期投資的偏愛，會(huì)導(dǎo)致金融資本從制造業(yè)以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)中流出，進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域逐利。

總之，由于城市政策的目標(biāo)從福利的分配轉(zhuǎn)移到了財(cái)富的創(chuàng)造上，“更新”便成為政府的目標(biāo)之一；政府通過對(duì)政策方法的不斷調(diào)整，實(shí)現(xiàn)引入新想法的目的，為不斷衰敗的城市地區(qū)注入新的活力。同時(shí)，半官方的城市開發(fā)公司通過有效地使用土地和建筑，創(chuàng)造有吸引力的工商業(yè)發(fā)展環(huán)境，確保住房和社會(huì)設(shè)施以鼓勵(lì)人們居住和生活在這個(gè)地區(qū)。由此，各方均在這一合作活動(dòng)中受益，并成為一個(gè)百試不爽的策略。

3 城市更新的理論性議題

3.1 制度架構(gòu)

由于英國(guó)兩黨輪替的特殊制度架構(gòu)，使得國(guó)家政策關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)在不斷變化，也促使了從不同的側(cè)面展開理解并最終達(dá)成共識(shí)、形成合力，聯(lián)合政府的執(zhí)政以及為應(yīng)對(duì)全面緊縮而推行的增長(zhǎng)主義和地方主義政策就是一個(gè)結(jié)果。制度安排和激勵(lì)機(jī)制模式在完成財(cái)富創(chuàng)造、收益分享兩方面的均衡和側(cè)重，是一個(gè)基礎(chǔ)性的理論議題。

在促進(jìn)城市更新方面，英國(guó)中央政府通過推出財(cái)政激勵(lì)政策，促使地方政府為爭(zhēng)奪這些政策資金展開競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，鼓勵(lì)私人部門去處理具體的衰敗地區(qū)以便進(jìn)行再開發(fā)。政府在各方面給予擔(dān)保，包括基金、補(bǔ)貼、稅收減免、放松規(guī)劃控制和其他措施，目的在于吸引那些財(cái)富創(chuàng)造者重返城市。人們普遍相信，投資人在獲得收益之后會(huì)重建城市并創(chuàng)造就業(yè)和財(cái)富，通過“涓滴效應(yīng)”（Trickle down）讓周邊居民分享好處。當(dāng)然，真正的結(jié)果卻差強(qiáng)人意。

比如，在 20 世紀(jì) 90 年代，城市挑戰(zhàn)計(jì)劃和單一更新預(yù)算計(jì)劃等競(jìng)標(biāo)政策，試圖將當(dāng)?shù)卣?、志愿部門和社區(qū)部門重新整合到城市更新過程當(dāng)中，通過競(jìng)爭(zhēng)分配資金，理順和簡(jiǎn)化城市政策倡議。以競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)制度為特點(diǎn)的政策體系的建立，顯示出優(yōu)先考慮的因素進(jìn)一步從以前曾重點(diǎn)關(guān)注的社會(huì)福利，轉(zhuǎn)移到城市的競(jìng)爭(zhēng)性和經(jīng)濟(jì)方面。由于新政策不再以地方需求作為資金分配的標(biāo)準(zhǔn)，那些以弱勢(shì)群體受益為宗旨的城市更新措施可能就很難實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。因此，即使到了 20 世紀(jì) 90 年代早期，英國(guó)大部分城市貧困地區(qū)得到的改善很有限，有的還進(jìn)一步惡化了。在地方層面，依然存在地方政府、社區(qū)組織、民間機(jī)構(gòu)、開發(fā)商等之間的利益博弈和沖突。

雖然對(duì)政府組織機(jī)構(gòu)有了一些調(diào)整，但是很少有證據(jù)可以表明城市政策間的協(xié)調(diào)性增加了，同級(jí)政府和上下級(jí)政府之間在政策執(zhí)行上依然各自為政，也比較混亂。直至2010年聯(lián)合政府上臺(tái)，制度架構(gòu)議題仍然是左右城市更新成效的重要議題。

3.2 社會(huì)議題

從推行城市更新政策之始，英國(guó)中央政府就非常迅速和準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)到了城市地區(qū)中存在的貧窮、貧困和社會(huì)兩極分化問題，并一直將其作為各項(xiàng)政策的一個(gè)關(guān)照點(diǎn)。同時(shí)，社會(huì)排斥問題也逐步得到重視。

很久以來，城市里的“富人”（Haves）和“窮人”（Have-nots）問題是一個(gè)非常棘手的問題，盡管談?wù)撨@個(gè)問題時(shí)的用詞和因這個(gè)問題而提出的概念一直在隨著時(shí)間不斷變化。20 世紀(jì)英國(guó)討論此問題時(shí)，使用包括貧窮（Poverty）、劣勢(shì)群體（Disadvantage）和貧困（Deprivation）在內(nèi)的詞匯。 20 世紀(jì)后期出現(xiàn)了“社會(huì)底層”（Underclass）這一術(shù)語。最近，在歐盟和英國(guó)政府政策中，“社會(huì)排斥”這一詞被頻繁使用，特別是新工黨下的英國(guó)政府甚至在1998年設(shè)立了社會(huì)排斥部（Social exclusion unit）。

理論上講，無論貧困是由窮人自身以外原因造成的（由于體制原因），還是由于他們自身原因造成的（原罪），不同用詞和不同概念的深層含義一直是一件敏感的事情，很容易引起緊張。與社會(huì)排斥和社會(huì)兩極分化相關(guān)的關(guān)鍵性問題對(duì)現(xiàn)代城市更新來說恰恰有著重要的關(guān)聯(lián)；這些問題包括“社會(huì)排斥”這一術(shù)語的含義，這一術(shù)語在概念上是否與貧窮、貧困或社會(huì)底層不同，如何衡量和識(shí)別它，以及有什么樣可靠的證據(jù)證明城市地區(qū)貧窮和社會(huì)排斥的影響程度和影響范圍。最后需要回答的是，不管城市政策和城市更新如何作為，城市地區(qū)是否正在變成更不公平之地。

基于這些理論性議題，諸如社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目（Community development projects）之類的早期政策倡議和新工黨政府一些較新的政策，都關(guān)注社會(huì)公平問題或者受到這個(gè)問題的啟發(fā)。城市政策對(duì)最受邊緣化的社會(huì)群體，也就是富裕階層“之外的人”給予了持續(xù)的政治關(guān)懷。城市政策還重點(diǎn)考慮了地域正義（Territorial justice）的問題，關(guān)注地域正義如何產(chǎn)生，以及如何通過國(guó)家和主要機(jī)構(gòu)來解決區(qū)域不公正和不均衡發(fā)展的問題。

此外，新工黨執(zhí)政期間曾試圖通過運(yùn)用一整套“復(fù)合貧困指數(shù)”（Indices of multiple deprivation）來解決需求最強(qiáng)烈的街區(qū)和社區(qū)問題，以期解決社會(huì)排斥和街區(qū)更新問題。最新的“復(fù)合貧困指數(shù)”于 2010 年確定，英格蘭每個(gè)小地區(qū)都使用了涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和住房等問題的 7 個(gè)指標(biāo)，比如，收入貧困、就業(yè)貧困、健康貧困和殘障、教育、技能和培訓(xùn)、享受住房和服務(wù)障礙、居住環(huán)境貧困和犯罪等，從而得出一個(gè)貧困得分和相對(duì)排名。依據(jù)這一衡量小區(qū)域弱勢(shì)程度的統(tǒng)計(jì)工具，可以確定城市政策的資金的支出額度。

3.3 經(jīng)濟(jì)議題

城市更新中的經(jīng)濟(jì)議題，包括了工業(yè)化進(jìn)程與城市發(fā)展進(jìn)程的關(guān)系，以及經(jīng)濟(jì)周期規(guī)律對(duì)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)繁榮度的影響。18世紀(jì)和19世紀(jì)，英國(guó)經(jīng)濟(jì)從農(nóng)業(yè)向工業(yè)為主轉(zhuǎn)型，也引起了人口分布的巨大調(diào)整，并為邁向城市社會(huì)打下了基礎(chǔ)。到了19世紀(jì)中葉，在城市居住的人口超過了在農(nóng)村居住的人口。交通技術(shù)的發(fā)展擴(kuò)大了城市地區(qū)的影響，并加強(qiáng)了集中化和中心化過程。英國(guó)的城市化和工業(yè)化過程快速地增強(qiáng)和持續(xù)，也相應(yīng)給這些城鎮(zhèn)帶來了問題和挑戰(zhàn)。隨著城市人口的大量增加，英國(guó)城市出現(xiàn)了衰落。

作為對(duì)不受規(guī)制的城市增長(zhǎng)帶來災(zāi)難性后果的反應(yīng)，19世紀(jì)晚期，政府對(duì)城市地區(qū)的干預(yù)開始出現(xiàn)。然而工業(yè)資本主義和工業(yè)化進(jìn)程卻一直在持續(xù)加快，出現(xiàn)了城市貧民窟、荒廢地區(qū)、市政腐敗和“道德危機(jī)”等問題。也就是這一時(shí)期，城市地區(qū)出現(xiàn)了正式的規(guī)劃體系來調(diào)控這些地方的發(fā)展，所采取的行動(dòng)主要側(cè)重于通過修葺房屋、改善環(huán)境衛(wèi)生和推行陽光法律（Sunlight law）等辦法改善城市貧困人群的物質(zhì)生活條件。

20世紀(jì)后期，英國(guó)出現(xiàn)了去工業(yè)化的現(xiàn)象。英國(guó)老牌工業(yè)城市的制造業(yè)經(jīng)歷了急劇下滑。1851—1951年一共花了100年才利用技術(shù)和對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)將農(nóng)業(yè)就業(yè)人口減少了一半，而 1971—1983年僅僅用了13年，英國(guó)制造業(yè)的工作機(jī)會(huì)就減少了1/3，很多人在超過一年的時(shí)間內(nèi)沒有工作。制造業(yè)就業(yè)人數(shù)從 1975 年的 740 萬人，降到了2009年的260萬人，相當(dāng)于勞動(dòng)人口的8%。1971—2001年，英國(guó)最大的20所城市損失了280萬個(gè)制造業(yè)工作崗位，同時(shí)增加了190萬個(gè)服務(wù)業(yè)工作崗位，這種現(xiàn)象被稱為“崗位缺口”（Jobs gap）。

從 20 世紀(jì) 80 年代開始，英國(guó)的經(jīng)濟(jì)就已經(jīng)開始向后工業(yè)時(shí)代轉(zhuǎn)型，主要的增長(zhǎng)在于服務(wù)業(yè)。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)的，大規(guī)模生產(chǎn)或“福特主義”（Fordism）占主導(dǎo)，生產(chǎn)過程中有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益且是基于產(chǎn)品的活動(dòng)。后現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)則被認(rèn)為是后工業(yè)化的，城市經(jīng)濟(jì)越來越以服務(wù)業(yè)為主，具有以利基市場(chǎng)（Niche market）為目標(biāo)的彈性生產(chǎn)方式。在全球化和通信技術(shù)迅猛發(fā)展的背景下，還出現(xiàn)了信息和消費(fèi)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)。但是，服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位的增多并沒有完全彌補(bǔ)制造業(yè)工作崗位的減少，而且這種增長(zhǎng)在區(qū)域上很不平衡。

在 2007年席卷全球的金融危機(jī)中，以地產(chǎn)和消費(fèi)為驅(qū)動(dòng)的城市復(fù)興活動(dòng)重新登上歷史舞臺(tái)。2010年5月聯(lián)合政府的組建，標(biāo)志著英國(guó)城市政策進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。結(jié)構(gòu)性赤字是當(dāng)下英國(guó)政府公共財(cái)政赤字的一部分，表現(xiàn)為政府支出超過收入，只能通過縮減支出、增大計(jì)稅基數(shù)及提高稅率等明確而又直接的方式予以解決。事實(shí)上，看起來城市更新越來越不能夠?yàn)檎鉀Q經(jīng)濟(jì)困局了。

圖3 后工業(yè)化時(shí)代的“全球”都市模式

3.4 空間議題

所有社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題都有其空間表征。英國(guó)城市政策在考慮地域正義的問題時(shí)，不同的文件對(duì)空間問題有著非常不同的理解。1977年的城市白皮書認(rèn)為，地域正義問題主要存在于國(guó)際化大都市的內(nèi)城區(qū)，而2000年的城市復(fù)興白皮書卻對(duì)正義的空間含義表現(xiàn)出了更多的關(guān)注，隨之出臺(tái)的城市政策不但考慮位于農(nóng)村的棕地，還從更寬泛的角度來考慮城市、城鎮(zhèn)和郊區(qū)問題，這被稱為“后內(nèi)城都市政策”（Postinner city urban policy）。這種空間關(guān)注點(diǎn)的變化使得對(duì)城市尤其是內(nèi)城的貧困和貧窮的演變過程的關(guān)注發(fā)生了轉(zhuǎn)移。

隨著“后工業(yè)化”的出現(xiàn)，“后現(xiàn)代城市”（Post-modern city）和新城市空間開始興起。與伯吉斯模型所描繪的工業(yè)化或現(xiàn)代城市截然不同，后現(xiàn)代城市形態(tài)難以預(yù)測(cè)，以至于迪爾認(rèn)為很難用抽象的圖示來描繪它。后現(xiàn)代城市具有空間多極化的特征，群島狀的更新地區(qū)被海一般的貧窮地區(qū)包圍，高科技工業(yè)走廊（Industrial corridor）延伸，遠(yuǎn)郊地區(qū)（Ex-urban）或邊緣城市（Edge-city）不斷發(fā)展（圖3）。

對(duì)英國(guó)城市更新政策進(jìn)行評(píng)析后可以發(fā)現(xiàn)，基于場(chǎng)所（Place-based）的目標(biāo)比基于民眾（People-based）的目標(biāo)更容易達(dá)到。大部分貧困的人群并沒有居住在城市更新的目標(biāo)地區(qū)。各項(xiàng)城市更新政策的有效作用區(qū)域具有明顯的空間分布特征，同時(shí)，具體目標(biāo)地區(qū)的界線劃定比較隨意，且目標(biāo)地區(qū)衰退的結(jié)構(gòu)性原因經(jīng)常被忽視。

郊區(qū)化、逆城市化和內(nèi)城的衰退等幾個(gè)變化微妙地聯(lián)系在一起，因此，一些政策或者研究必然需要在空間上予以限定，否則政策邊界就相當(dāng)模糊。比如，1998 年建筑師理查德?羅杰斯（Richard Rogers）負(fù)責(zé)的城市工作小組，就促進(jìn)一些地區(qū)的可持續(xù)更新給出實(shí)用的建議，1999 年發(fā)布了一部很有影響的最終報(bào)告《走向城市復(fù)興》（Towards an urban renaissance），并使得“城市復(fù)興”這一術(shù)語被人們所熟知。該報(bào)告提倡優(yōu)秀的設(shè)計(jì)、開發(fā)棕地及高密度建設(shè)。

4 啟示與討論

4.1 理論和實(shí)踐議題的相互支撐

城市更新的確是理論與實(shí)踐高度融合的領(lǐng)域。如前文所述，許多英國(guó)政府面臨的現(xiàn)實(shí)問題導(dǎo)致相關(guān)理論研究、政策對(duì)策同步推出，相互佐證、相互促進(jìn)、相互支撐。比如，公私合作、房地產(chǎn)驅(qū)動(dòng)、企業(yè)區(qū)、城市開發(fā)公司作為振興地方經(jīng)濟(jì)的重要手段，一方面具有理論原型的支撐，另一方面也是為了解決實(shí)實(shí)在在的財(cái)政困境，這是英國(guó)城市更新的一項(xiàng)重要使命。此外，城市競(jìng)爭(zhēng)政策作為經(jīng)濟(jì)和預(yù)算平衡的手段，城市更新公司、城市開發(fā)公司作為城市和街區(qū)復(fù)興的手段，這些都很難將理論內(nèi)涵與實(shí)踐需求分開。理論性議題與實(shí)踐性議題是否需要截然分開，或者考慮哪些需要分開，哪些無需分開或許更有意義；因?yàn)檫@些議題都只是反映了所面臨問題的一個(gè)側(cè)面而不是全部。

4.2 注重治理架構(gòu)的形成

運(yùn)用政策手段和經(jīng)濟(jì)手段解決地方社會(huì)問題，是英國(guó)城市更新的另一項(xiàng)重要使命。因此，通過何種市場(chǎng)機(jī)制和合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地方治理的能力和架構(gòu)，是城市更新成敗評(píng)判的關(guān)鍵。但是，英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)同時(shí)也告訴我們，為了解決某一項(xiàng)或者某一類問題，常常會(huì)帶來無數(shù)難以解決的新問題。因此，在對(duì)國(guó)家城市更新政策干預(yù)效果的評(píng)估中，總能夠提到各種負(fù)面的結(jié)論，也充分反映了解決問題的政策和對(duì)策的局限性。

4.3 注重就業(yè)崗位的創(chuàng)造

城市更新是否為城市和街區(qū)帶來新增的就業(yè)崗位，是評(píng)判它是否成功的另一關(guān)鍵性因素。如何創(chuàng)造有效的、新增的就業(yè)，而不是既有就業(yè)崗位的空間挪移，是城市更新的又一項(xiàng)重要使命。只有注重就業(yè)崗位的創(chuàng)造，才能通過城市更新解決經(jīng)濟(jì)凋敝、文化沒落、社會(huì)沖突等方方面面所面臨的問題，也才能使開發(fā)商、社區(qū)組織、各級(jí)政府共同贊成并在其中獲益。

4.4 能不能用成敗進(jìn)行評(píng)價(jià)

城市更新的困境，在于其中包含了許多不可能實(shí)現(xiàn)的理想。

其一，涓滴效應(yīng)的破產(chǎn)表明通過一味偏袒開發(fā)商、依賴房地產(chǎn)去振興經(jīng)濟(jì)，長(zhǎng)期來看是不可行的。消除貧困、社會(huì)兩極分化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)融入等遲遲難以完成，反映了城市更新在社會(huì)重構(gòu)方面的作用存在局限性。

其二，城市更新需要政府強(qiáng)有力的支持和信用背書。由于財(cái)政源泉基于信用不斷擴(kuò)張的本質(zhì)，加上社會(huì)總體需求的不足，緊縮和萎縮時(shí)代無可阻擋地很快到來，因此在有限的未來看不到走出的希望。

其三，城市更新并不是解決城市面臨所有問題的萬能藥。由于問題太多，可供選擇的突破點(diǎn)太多，因此，往往難以推出一套系統(tǒng)性的手段；政策就事論事的有效性與缺乏協(xié)調(diào)協(xié)同的獨(dú)立性同時(shí)存在。城市更新政策的舞臺(tái)已經(jīng)由“拼布床單” （Patchwork quilt）轉(zhuǎn)變到“一碗意大利面”（Bowl of spaghetti）。就如事物本身就是多面體一樣，對(duì)城市更新的評(píng)價(jià)也因此具有成與敗的兩面性，一部分人擁護(hù)并受益與另一部分人反對(duì)與損失的兩面性。

5 結(jié)語

通過對(duì)英國(guó)城市更新的借鑒，我們發(fā)現(xiàn)城市更新需要依據(jù)當(dāng)下形勢(shì)建立恰當(dāng)?shù)恼哒Z境，需要凝聚共同的力量。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)城市有機(jī)更新、城市“雙修”等發(fā)展理念不斷涌現(xiàn)的背景下，我們需要學(xué)習(xí)和借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。無論是否存在可借鑒或不可借鑒的疑問，我們都應(yīng)意識(shí)到，城市更新涉及城市的各個(gè)功能構(gòu)成，也涉及城市的各個(gè)空間構(gòu)成，因而，它是一個(gè)全面的、綜合性的理論研究視角和實(shí)踐行動(dòng)領(lǐng)域，需要考慮所有與已建成環(huán)境和人類聚居地相關(guān)的議題、問題和規(guī)律，而不應(yīng)被簡(jiǎn)單理解為舊城改造或歷史保護(hù)。同時(shí)，從城市更新的模式來看，城市更新是一項(xiàng)由中央政府與地方城市政府共同作用的政策領(lǐng)域，它需要各類利益相關(guān)者參與，并通過共同行動(dòng)實(shí)現(xiàn)各自訴求，從而建構(gòu)出一種有效的治理框架。

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The Theoretical and Practical Issues in Urban Regeneration: Policy Analysis about Urban Regeneration Policies of the UK

This paper talks about one of the highlight issues related contemporary urban regeneration in China. Several megacities, as Shanghai,Shenzhen and Guangzhou, have issued Local Regulations to give action rules for urban regeneration. When we discuss the topics about mechanism construction, action model and theory framework of urban regeneration, the British practices are worth learning and reference. Through reading and learning the book 'Urban Regeneration in the UK', this paper tries to clarify the perspectives of theoretical and practical issues focusing on the policy methods and means of central government. Furthermore, this paper analyzes the social background, targets and problems of regeneration in UK. Finally, it points out that urban regeneration has an integration characteristic, mixing multi-participants, multi-appeals and multi-models together.

Urban regeneration | Urban policy | Theoretical issues | Practical issues | British cities

1673-8985（2017）05-0057-06

TU981

A

楊 帆同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)工業(yè)用地空間績(jī)效評(píng)價(jià)及轉(zhuǎn)型更新機(jī)理研究”（項(xiàng)目編號(hào)51778436）資助。