聚焦公共要素的城市更新機(jī)制探討
——以上海市楊浦區(qū)長(zhǎng)白社區(qū)228街坊“兩萬(wàn)戶”項(xiàng)目為例

成元一 CHENG Yuanyi

聚焦公共要素的城市更新機(jī)制探討
——以上海市楊浦區(qū)長(zhǎng)白社區(qū)228街坊“兩萬(wàn)戶”項(xiàng)目為例

成元一 CHENG Yuanyi

上海當(dāng)前的城市更新日趨重視項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中公共要素的增加，同時(shí)強(qiáng)化其作為城市更新項(xiàng)目開(kāi)展的必要前提條件、重點(diǎn)評(píng)估內(nèi)容、實(shí)施落實(shí)重心。以納入上海城市更新試點(diǎn)的楊浦區(qū)長(zhǎng)白社區(qū)228街坊“兩萬(wàn)戶（”后簡(jiǎn)稱(chēng)“228街坊兩萬(wàn)戶”）項(xiàng)目為例，聚焦“優(yōu)化城市功能、增加公共服務(wù)設(shè)施、保護(hù)歷史風(fēng)貌、完善慢行系統(tǒng)、完善公共空間”5個(gè)公共要素實(shí)踐的落實(shí)，分析其間的實(shí)施策略、運(yùn)作機(jī)制，從而推進(jìn)著眼于公共要素的城市更新機(jī)制的思考，希望能夠?yàn)樯虾Ｎ磥?lái)的城市更新實(shí)踐提供有益的啟發(fā)與借鑒。

城市更新 | 公共要素 | 兩萬(wàn)戶 | 機(jī)制

0 引言

在上海邁向卓越全球城市的進(jìn)程中，落實(shí)中央城市工作會(huì)議提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念下，上海的新一輪《上海市城市總體規(guī)劃（2015—2040）綱要》率先提出要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，促進(jìn)城市發(fā)展從傳統(tǒng)的增量拓展向存量提升轉(zhuǎn)型。因此，在滿足上海城市居民日益增長(zhǎng)的生活需求以及實(shí)現(xiàn)宜居城市和持續(xù)繁榮的發(fā)展目標(biāo)下，對(duì)既有空間進(jìn)行有效更新[1]成為了重要手段。在這一過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)以人為本，通過(guò)公共要素的評(píng)估，落實(shí)更多公共空間和公共服務(wù)，正在成為上海城市更新的重要任務(wù)。

2015年5月頒布的《上海市城市更新實(shí)施辦法》中提出城市更新應(yīng)“注重品質(zhì)，公共優(yōu)先。堅(jiān)持以人為本，激發(fā)都市活力，提升城市品質(zhì)和功能，優(yōu)先保障公共要素，改善人居環(huán)境，增強(qiáng)城市魅力”，可以看出上海當(dāng)前的城市更新工作日趨重視項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中公共要素的增加，在強(qiáng)化其作為城市更新項(xiàng)目開(kāi)展的必要前提條件的同時(shí)，將通過(guò)更新所實(shí)現(xiàn)的公共要素增加與權(quán)利人的開(kāi)發(fā)利益緊密關(guān)聯(lián)，不斷探索優(yōu)化公共要素的實(shí)踐路徑。事實(shí)上，任何制度的設(shè)計(jì)及其貫徹執(zhí)行都需要執(zhí)行者及受影響者的認(rèn)可和接受，必須激發(fā)人們以更加開(kāi)放的思路去看待公眾利益、加強(qiáng)社會(huì)激勵(lì)、打破制度瓶頸[2]，否則其實(shí)施將舉步維艱[3]。聚焦公共要素進(jìn)行綜合評(píng)估、找出短板，明確缺口和盲區(qū)，然后憑借城市更新的方式予以重點(diǎn)優(yōu)化和落實(shí)，對(duì)于存量街坊城市更新建設(shè)的意義尤其重大，也將激發(fā)出創(chuàng)新的多樣性及可供借鑒的更新機(jī)制。

1 上海城市更新的公共要素梳理

在上海城市更新的相關(guān)政策中，提到需要通過(guò)區(qū)域評(píng)估提出重點(diǎn)完善的主要公共要素類(lèi)型（圖1）。而在實(shí)踐方面，上海在2015年積極開(kāi)展更新試點(diǎn)探索，2016年更加系統(tǒng)地圍繞“共享社區(qū)、創(chuàng)新園區(qū)、魅力風(fēng)貌、休閑網(wǎng)絡(luò)”四大行動(dòng)計(jì)劃展開(kāi)城市更新工作，并在全市選取了“12+X”的示范項(xiàng)目： 12個(gè)項(xiàng)目作為2016年的重點(diǎn)項(xiàng)目，其他具有特點(diǎn)和示范性的項(xiàng)目納入“X”類(lèi)，實(shí)行彈性管理，進(jìn)行更新探索（表1）。其中，對(duì)于重點(diǎn)完善的公共要素類(lèi)型都有各自的側(cè)重與反映，并突出體現(xiàn)在“優(yōu)化城市功能、增加公共服務(wù)設(shè)施、保護(hù)歷史風(fēng)貌、完善慢行系統(tǒng)、完善公共空間”5個(gè)方面。

其一，完善城市功能。上海當(dāng)前已確立卓越全球城市的建設(shè)目標(biāo)，這意味著城市功能需進(jìn)一步提升，側(cè)重優(yōu)勢(shì)整合與短板提升[4]，尤其是針對(duì)功能不適宜社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)且缺乏活力的待更新地區(qū)。對(duì)其進(jìn)行區(qū)域評(píng)估，來(lái)提升功能業(yè)態(tài)的適宜性、多元性和復(fù)合性，激發(fā)地區(qū)活力，創(chuàng)造便捷生活。例如2016年城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目之一的環(huán)上大影視產(chǎn)業(yè)社區(qū)，通過(guò)充分利用存量工業(yè)廠房資源，引入了SMG影視制作中心和電影工作室，結(jié)合上海大學(xué)原有教育科研資源，使地區(qū)功能發(fā)展更加復(fù)合、多元，并持續(xù)激活整個(gè)區(qū)域的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

其二，增加公共服務(wù)設(shè)施。許多地區(qū)原有的設(shè)施在規(guī)模和布局上仍存在諸多不足，并與公共訴求間存在差距與錯(cuò)位，《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》中提出的提供類(lèi)型豐富、便捷可達(dá)的社區(qū)服務(wù)，這使得通過(guò)評(píng)估完善和落實(shí)相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施等的迫切性和重要性顯得更為凸顯。例如萬(wàn)里社區(qū)活力再造項(xiàng)目中，通過(guò)評(píng)估及社區(qū)規(guī)劃的形式，存量社區(qū)商業(yè)設(shè)施調(diào)整為規(guī)劃養(yǎng)老設(shè)施，從而解決了老舊居住社區(qū)緊缺養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的問(wèn)題。

其三，保護(hù)歷史風(fēng)貌。在評(píng)估本區(qū)域的城市空間景觀特征和風(fēng)貌特色的同時(shí)結(jié)合地區(qū)人文歷史特點(diǎn)，更好地留存區(qū)域內(nèi)值得保護(hù)、保留、修繕的文化風(fēng)貌要素，包括體現(xiàn)人文特色的建筑、城市雕塑、城市家具以及具有文化特色的市民活動(dòng)空間等，并鼓勵(lì)對(duì)于一些沒(méi)有法定身份、但又具有一定價(jià)值的歷史建筑，結(jié)合城市更新項(xiàng)目予以保護(hù)及利用。這些在外灘社區(qū)160街坊空間開(kāi)放風(fēng)貌重現(xiàn)項(xiàng)目、衡復(fù)“1+1+4”保護(hù)性整治項(xiàng)目中都得到了體現(xiàn)。

其四，完善慢行系統(tǒng)。將慢行系統(tǒng)與公共交通、公共空間等進(jìn)行緊密的連接，形成便捷舒適的慢行網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成當(dāng)前上海建成地區(qū)更新的重要落點(diǎn)。在黃浦江兩岸慢行休閑系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目中，結(jié)合黃浦江兩岸長(zhǎng)達(dá)45 km岸線及公共空間貫通的工作，布局了騎行道、跑步道、步行道的沿江慢行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，大大豐富了沿岸公共空間的功能，也進(jìn)一步滿足了公眾日益增長(zhǎng)的休閑健身需求。

其五，完善公共空間。主要是通過(guò)城市更新工作，評(píng)估公共空間體系的完整性、便捷度和舒適度，完善場(chǎng)所功能，提升公共空間的品質(zhì)。例如塘橋社區(qū)微更新項(xiàng)目，通過(guò)公開(kāi)方案征集的形式，對(duì)于一處缺乏功能性、布局不合理、公眾使用不變的街頭廣場(chǎng)空間進(jìn)行更新改造，提升了公共空間的品質(zhì)。

本質(zhì)來(lái)看，上述5個(gè)方面反映出當(dāng)前階段上海城市更新在實(shí)踐行動(dòng)上更為迫切關(guān)注與推進(jìn)的落點(diǎn)所在，一系列實(shí)踐探索提供了多種完善公共要素的更新策略，有助于進(jìn)一步理解當(dāng)前城市更新發(fā)展的可能路徑、支持與保障，不同程度地顯現(xiàn)出實(shí)踐維度對(duì)于機(jī)制的反饋與推動(dòng)，并將探索性的更新方式更多地轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У墓惨龑?dǎo)與正面的社會(huì)反映。楊浦區(qū)長(zhǎng)白社區(qū)228街坊兩萬(wàn)戶（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“228街坊兩萬(wàn)戶”）項(xiàng)目作為上海2016年12個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目之一①1952年4月，為表彰先進(jìn)產(chǎn)業(yè)工人，并為其解決住房問(wèn)題，上海市政府設(shè)立上海市工人住宅建筑委員會(huì)，在全市統(tǒng)籌興建兩萬(wàn)戶工人住宅?！皟扇f(wàn)戶”是一個(gè)有著時(shí)代特征的建筑群，是了解解放初期中國(guó)工人生活的一扇窗口。“兩萬(wàn)戶”住區(qū)具有獨(dú)特的建造和布局形式。住宅為磚木結(jié)構(gòu)，每幢房有兩個(gè)公用廚房和兩個(gè)公用廁所，上下兩層各5 間房，住10 戶人家。而本次作為案例的楊浦區(qū)228街坊作為目前全市唯一完整的“兩萬(wàn)戶”街坊，承載著非常重要的城市記憶、風(fēng)貌和格局。，正是其中典型的案例可供借鑒。

證明 先證K10,n不存在6-VDET染色,假設(shè)K10,n有一個(gè)6-VDET染色f,所用顏色為1、2、3、4、5和6,有以下5種情況需要考慮。

2 228街坊兩萬(wàn)戶項(xiàng)目的公共要素提升

上海持續(xù)推進(jìn)的城市更新行動(dòng)計(jì)劃及多元舉措，為楊浦這樣的建成區(qū)帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇?！鞍倌旯I(yè)”的傳承構(gòu)成楊浦區(qū)獨(dú)特的歷史風(fēng)貌和產(chǎn)業(yè)淵源。由于地理位置優(yōu)越，楊浦成為上海近代工業(yè)發(fā)展最早、最集中的地帶，也是上海中心城最大的工業(yè)區(qū)。同時(shí)，為工業(yè)企業(yè)進(jìn)行配套，在楊浦中部地區(qū)建設(shè)了大規(guī)模的工人新村。然而，隨著全市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，楊浦的工業(yè)產(chǎn)業(yè)功能已逐步弱化，為工業(yè)配套的工人新村呈現(xiàn)出配套較差、活力缺失等問(wèn)題。位于楊浦區(qū)中部的長(zhǎng)白社區(qū)228街坊就是其中的典型代表（圖2）。228街坊位于敦化路以東、延吉西路以南、長(zhǎng)白路以北、安圖路以西，正是典型的建國(guó)初期（1953年建成）的工人新村，其現(xiàn)狀分布12棟“兩萬(wàn)戶”住宅，歷史格局保留較為完好，但區(qū)域發(fā)展面臨著基礎(chǔ)設(shè)施差、配套缺失、功能不完善等諸多問(wèn)題（圖3）。

在結(jié)合全市新一輪總規(guī)編制的楊浦區(qū)2040戰(zhàn)略規(guī)劃（2016）中，基于楊浦區(qū)東西聯(lián)動(dòng)、南北互動(dòng)的空間體系，中部地區(qū)被定位為“中部提升區(qū)”，強(qiáng)調(diào)其通過(guò)城市更新策略，引入新功能、完善配套設(shè)施、優(yōu)化公共環(huán)境，激發(fā)老社區(qū)活力，提升城區(qū)綜合品質(zhì)，來(lái)破解中部發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)中部社區(qū)的戰(zhàn)略崛起，進(jìn)而有效支撐東、西兩核心功能區(qū)發(fā)展。228街坊“兩萬(wàn)戶”城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目相關(guān)工作作為更新試點(diǎn)項(xiàng)目（圖4-圖6），著眼保護(hù)性開(kāi)發(fā)，著力塑造城市特色風(fēng)貌，留住歷史記憶，提升老舊社區(qū)的品質(zhì)，完善配套設(shè)施，構(gòu)成中部提升的重要載體之一，綜合5個(gè)公共要素重點(diǎn)提升的方面，積極推進(jìn)有效的更新實(shí)踐行動(dòng)、探索有益的更新機(jī)制。

2.1 強(qiáng)化功能公共性與復(fù)合性

當(dāng)前的城市發(fā)展更多地與區(qū)域整體的功能提升、公共環(huán)境的營(yíng)造等密切結(jié)合，強(qiáng)調(diào)多元化、復(fù)合性的開(kāi)發(fā)模式，來(lái)激發(fā)和強(qiáng)化地區(qū)的活力。就228街坊兩萬(wàn)戶項(xiàng)目而言，原規(guī)劃拆除“兩萬(wàn)戶”及其他建筑后作為規(guī)劃住宅和商業(yè)混合用地，可開(kāi)發(fā)建筑面積約5.5萬(wàn)m2，住宅和商業(yè)各占可開(kāi)發(fā)量的一半。在本次更新改造中，結(jié)合地區(qū)發(fā)展的功能需求，如何充分利用“兩萬(wàn)戶”的建筑空間特色，以及銜接、聯(lián)動(dòng)周邊大學(xué)等教育科研資源，強(qiáng)調(diào)引入商業(yè)、辦公、文化等復(fù)合功能，并與社區(qū)服務(wù)緊密結(jié)合，打造楊浦區(qū)中部地區(qū)一處開(kāi)放式的特色街坊。街坊的更新強(qiáng)調(diào)了公共導(dǎo)向，并將公共文化、服務(wù)等功能植入富有特色的空間中（圖7）。

2.2 增加公共服務(wù)及停車(chē)設(shè)施

公共服務(wù)配套設(shè)施及停車(chē)位缺乏的問(wèn)題在上海中心城區(qū)普遍存在，尤其是在楊浦區(qū)現(xiàn)狀一些大型老舊居住區(qū)分布的區(qū)域，設(shè)施缺口尤為明顯，矛盾十分突出。此次228街坊兩萬(wàn)戶項(xiàng)目從“補(bǔ)短板”出發(fā)，通過(guò)前期區(qū)域評(píng)估及多次社區(qū)調(diào)研，明確了街坊自身及周邊地區(qū)急需補(bǔ)充的相關(guān)配套設(shè)施的類(lèi)型和規(guī)模，對(duì)公共服務(wù)配套設(shè)施及停車(chē)位不足的問(wèn)題進(jìn)行了積極的應(yīng)對(duì)：充分考慮周邊居民的實(shí)際需求，以公共性為主，結(jié)合15分鐘社區(qū)生活圈導(dǎo)則的要求，因地制宜地配置了凈菜超市、室內(nèi)健身點(diǎn)、兒童游樂(lè)場(chǎng)等公共服務(wù)配套設(shè)施，以提升地區(qū)的整體服務(wù)水平；同時(shí)，除按規(guī)范必須設(shè)置的停車(chē)位外，在228街坊內(nèi)額外增加了一處車(chē)位數(shù)不少于50個(gè)的公共停車(chē)場(chǎng)（庫(kù)），供周邊居民區(qū)使用。

2.3 保護(hù)歷史風(fēng)貌與空間特色

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（2016）著重提出了塑造城市特色風(fēng)貌的相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，城市特色風(fēng)貌的沿承與發(fā)展，可以說(shuō)是承載城市空間布局及文化內(nèi)涵、保持地區(qū)發(fā)展張力與活力的重要構(gòu)成。結(jié)合歷史資料研究與多次專(zhuān)家咨詢(xún)， “兩萬(wàn)戶”工人新村的空間特色得以提煉與落實(shí)（圖8）：“兩萬(wàn)戶”建筑的特色在于其多行列式排布、井字形路網(wǎng)、中間為綠化和活動(dòng)場(chǎng)所的空間格局，保留“兩萬(wàn)戶”的特殊風(fēng)貌，重點(diǎn)聚焦空間格局與建筑特色的傳承和延續(xù)。

因此，228街坊兩萬(wàn)戶項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案確定完整保留所有12棟“兩萬(wàn)戶”建筑的空間肌理及外觀，包括材質(zhì)、色彩、立面，并明確保留街坊內(nèi)部為開(kāi)放空間的格局，保持1950年代工人新村的特色。同時(shí)明確街坊中現(xiàn)狀保留用地內(nèi)的建筑、環(huán)境等如需改造，須符合該街坊整體風(fēng)貌保護(hù)的要求。因此228街坊兩萬(wàn)戶項(xiàng)目較原規(guī)劃減少了一半的建筑開(kāi)發(fā)量，住宅開(kāi)發(fā)量則在全區(qū)統(tǒng)籌平衡。

圖1 公共要素七大類(lèi)型

圖2 228街坊區(qū)位圖

圖3 228街坊現(xiàn)狀圖

圖4 228街坊原控規(guī)圖則

圖5 原規(guī)劃功能

圖6 調(diào)整后規(guī)劃功能

2.4 完善慢行系統(tǒng)

梳理地區(qū)慢行網(wǎng)絡(luò)，并連接公共功能核心、公共交通站點(diǎn)、綠地公園及歷史人文節(jié)點(diǎn)等功能良好的慢行活動(dòng)系統(tǒng)，可以創(chuàng)造豐富的城市生活空間。228街坊力求更新發(fā)展成為長(zhǎng)白社區(qū)的公共中心之一，為更好地服務(wù)于周邊居民，其地面大部分通道主要供步行使用，強(qiáng)調(diào)街坊的開(kāi)放性、可達(dá)性、步行的舒適性，并與周邊現(xiàn)有的慢行系統(tǒng)相銜接；同時(shí)，結(jié)合15分鐘社區(qū)生活圈導(dǎo)則的要求，在街坊里新設(shè)置了一條東西向?qū)挾炔恍∮? m公共通道，保障街坊與外部的公共連通更為便捷。

圖7 228街坊功能更新示意圖

圖8 “兩萬(wàn)戶”空間結(jié)構(gòu)示意圖

圖9 規(guī)劃調(diào)整后圖則

2.5 增加公共空間與開(kāi)放性

由于中心城區(qū)空間的局促，上海城市的公共空間供應(yīng)有限，與之緊密關(guān)聯(lián)容納和承載市民活動(dòng)、社會(huì)文化的公共活動(dòng)體系也亟待補(bǔ)充和完善。隨著上海城市進(jìn)行存量提升轉(zhuǎn)型階段，提供更多的廣場(chǎng)空間、更多的底層空間供市民使用，以及借助于街坊小區(qū)界面的開(kāi)放、濱水空間的開(kāi)放等舉措日益得到重視與落實(shí)。228街坊兩萬(wàn)戶項(xiàng)目中，規(guī)劃在保留“兩萬(wàn)戶”空間格局的基礎(chǔ)上，將原有僅供“兩萬(wàn)戶”居民使用的中心綠地打開(kāi)，強(qiáng)化其公共開(kāi)放屬性，保留地塊內(nèi)的大樹(shù)，同時(shí)結(jié)合現(xiàn)狀綠化的設(shè)置，增加西南側(cè)的街頭綠地，完善公共空間系統(tǒng)，使得228街坊的公共空間能夠?yàn)橹苓吷鐓^(qū)居民共享使用（圖9-圖11）。

表1 2016年城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目的公共要素面向

3 228街坊兩萬(wàn)戶項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制解析

3.1 公共要素控制的多層次銜接落實(shí)

228街坊兩萬(wàn)戶項(xiàng)目在公共要素完善方面有其特殊性，由于此次城市更新項(xiàng)目將保留地塊與新建地塊統(tǒng)一規(guī)劃，綜合考慮相關(guān)建設(shè)指標(biāo)，因此在單一項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn)了各類(lèi)公共要素的全面提升。而朝向上述多維度的公共要素提升目標(biāo)與舉措，此次城市更新項(xiàng)目在規(guī)劃運(yùn)作的過(guò)程中（表2），通過(guò)區(qū)域評(píng)估、建筑方案比選、公眾論壇、規(guī)劃調(diào)整等階段及手段，歷時(shí)約一年半的時(shí)間，厘清需落實(shí)的公共要素清單；明確整體保留12棟“兩萬(wàn)戶”建筑，同時(shí)對(duì)相關(guān)開(kāi)發(fā)量進(jìn)行轉(zhuǎn)移；通過(guò)各家設(shè)計(jì)單位提交的方案，形成更新控制要素；以及組織市區(qū)規(guī)劃部門(mén)、專(zhuān)家、設(shè)計(jì)師、居民代表等，通過(guò)微論壇的形式，探討了228街坊“兩萬(wàn)戶”的保留和開(kāi)發(fā)利用；并進(jìn)一步在法定規(guī)劃中將上述過(guò)程中所明確的城市更新控制要素予以落實(shí)，確保在未來(lái)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，能夠達(dá)到留下城市記憶，重塑地區(qū)活力，提升地區(qū)整體服務(wù)水平和空間環(huán)境品質(zhì)。

3.2 歷史風(fēng)貌保護(hù)的多角色聯(lián)動(dòng)推進(jìn)

由于228街坊現(xiàn)狀為舊改基地，并且沒(méi)有可發(fā)起主動(dòng)更新改造的存量資源權(quán)利人，市區(qū)規(guī)劃部門(mén)基于風(fēng)貌保護(hù)和地區(qū)發(fā)展的考慮，主動(dòng)對(duì)原來(lái)并沒(méi)有明確保留的“兩萬(wàn)戶”建筑進(jìn)行整體的保護(hù)，改變?cè)却蟛鸫蠼?、推倒重?lái)的改造模式，通過(guò)功能置換的方式保留城市記憶，使歷史建筑重現(xiàn)生機(jī)。

228街坊已于2016年通過(guò)“3個(gè)100%”的方式完成了整體協(xié)商征收，土地已移交給楊浦區(qū)土地儲(chǔ)備中心。此次城市更新工作主要由區(qū)規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭，負(fù)責(zé)牽頭編制區(qū)域評(píng)估、開(kāi)展規(guī)劃調(diào)整、實(shí)施計(jì)劃編制等相關(guān)工作，區(qū)文化、房管部門(mén)及街道一同參與相關(guān)工作，多角色聯(lián)動(dòng)推進(jìn)區(qū)域評(píng)估及規(guī)劃調(diào)整工作。而為了更好地保障歷史風(fēng)貌保護(hù)的落實(shí)，228街坊兩萬(wàn)戶項(xiàng)目將采用土地公開(kāi)招拍掛的方式最終明確實(shí)施主體，將各公共要素的控制條件納入土地出讓合同，落實(shí)全生命周期管理。

3.3 公共利益為先的全區(qū)域統(tǒng)籌平衡

城市更新的前提是公共利益為先，增加公共要素為先，同時(shí)也應(yīng)該對(duì)可開(kāi)發(fā)的部分進(jìn)行平衡與協(xié)調(diào)。228街坊“兩萬(wàn)戶”的項(xiàng)目，基于風(fēng)貌保留的前提，在“兩萬(wàn)戶”建筑整體保留的基礎(chǔ)上，綜合考慮街坊內(nèi)新建建筑與周邊建筑的布局關(guān)系和可使用性，相關(guān)地塊的建筑密度和容積率則均較原控規(guī)有所下降，整體街坊開(kāi)發(fā)規(guī)模減半。同時(shí)，市區(qū)規(guī)劃部門(mén)考慮到周邊基本為建成區(qū)，無(wú)法在同一社區(qū)內(nèi)平衡因保護(hù)而必須減少的開(kāi)發(fā)量，通過(guò)充分論證同意將住宅建筑量轉(zhuǎn)移至其他社區(qū)，并對(duì)可能帶來(lái)的人口、設(shè)施、交通的變化進(jìn)行評(píng)估，在規(guī)劃階段對(duì)相關(guān)設(shè)施予以補(bǔ)足。而對(duì)于由于住宅開(kāi)發(fā)量轉(zhuǎn)移而帶來(lái)的人口、設(shè)施、交通等方面的影響，則結(jié)合相應(yīng)的更新方案論證，同步為平?jīng)錾鐓^(qū)增加相應(yīng)公共配套設(shè)施和優(yōu)化布局（圖10-圖11）。

表2 228街坊更新項(xiàng)目工作進(jìn)程與運(yùn)作手段

圖10 兩萬(wàn)戶原貌

圖11 更新后效果示意圖

4 著眼公共要素的城市更新機(jī)制思考

4.1 政府角色的主動(dòng)介入與公共引導(dǎo)

上?，F(xiàn)有的關(guān)于城市更新的規(guī)劃、土地政策主要是針對(duì)存量資源權(quán)利人發(fā)起的更新改造類(lèi)項(xiàng)目。但針對(duì)類(lèi)似228街坊“兩萬(wàn)戶”這樣有著舊區(qū)改造背景的更新項(xiàng)目，只能依靠政府從公共利益的角度出發(fā)，主動(dòng)介入，推進(jìn)城市更新工作，在實(shí)際效果上達(dá)到了城市更新政策設(shè)定的初衷，并有助于將單地塊城市更新的影響力擴(kuò)展到了整個(gè)社區(qū)。

在此，政府主動(dòng)介入城市更新項(xiàng)目，尤其是評(píng)估階段的相關(guān)工作由政府進(jìn)行主導(dǎo)、權(quán)利人參與，對(duì)城市更新項(xiàng)目的更新目標(biāo)、公共要素的確定予以引導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)與作用凸顯了出來(lái)，也構(gòu)成了后期更新目標(biāo)達(dá)成的重要前提條件。

4.2 公共要素的綜合評(píng)估和區(qū)域統(tǒng)籌

當(dāng)前上海城市更新項(xiàng)目借由對(duì)公共要素的綜合評(píng)估，堅(jiān)持公共利益導(dǎo)向，針對(duì)短板與限制性要素進(jìn)行重點(diǎn)提升，形成公共要素清單——這體現(xiàn)出了上海城市更新政策對(duì)于公共服務(wù)的公平與否、可參與度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的綜合考量，也可以更好地避免開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)中的盲目性、防止政府行為的隨意性、對(duì)于開(kāi)發(fā)門(mén)檻的遷就，以及急進(jìn)短視的改造行為，并更好保障開(kāi)發(fā)的長(zhǎng)遠(yuǎn)性和綜合性。上海近年來(lái)重點(diǎn)加強(qiáng)的類(lèi)似228街坊兩萬(wàn)戶項(xiàng)目這樣的城市更新試點(diǎn)探索，正是牢牢把握這一點(diǎn)，試圖將當(dāng)前的發(fā)展與長(zhǎng)遠(yuǎn)格局聯(lián)系起來(lái)，關(guān)注歷史文化、公共空間和活力功能等關(guān)鍵內(nèi)容，借助政策支持、多部門(mén)統(tǒng)籌、彈性化管理，從整體上協(xié)調(diào)規(guī)劃與開(kāi)發(fā)，確保核心公共訴求的實(shí)現(xiàn)、多元利益的平衡，有效促進(jìn)區(qū)域協(xié)同和聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

4.3 保護(hù)與更新結(jié)合的全過(guò)程要素控制

城市更新過(guò)程應(yīng)注重城市街區(qū)肌理的延續(xù)，以及傳承城市發(fā)展的記憶、傳統(tǒng)空間的特點(diǎn)。以文脈傳承帶動(dòng)街區(qū)更新與活力復(fù)蘇，塑造豐富的街區(qū)生活和空間感受，使新的建設(shè)在塑造特色的同時(shí)，適應(yīng)當(dāng)下人們的生活方式，促進(jìn)區(qū)域整體的風(fēng)貌保護(hù)、空間關(guān)系協(xié)調(diào)，是保護(hù)與更新有機(jī)結(jié)合的重要體現(xiàn)。正如228街坊的更新發(fā)展既保留了“兩萬(wàn)戶”的風(fēng)貌，同時(shí)兼顧了公共要素的完善，創(chuàng)新地將保護(hù)與功能植入融合在一起，合理評(píng)估公共要素，可以避免保護(hù)建筑因?yàn)榻ㄖ问降葘?duì)于公共要素設(shè)置的限制，也結(jié)合保護(hù)對(duì)新建項(xiàng)目提出了風(fēng)貌、空間上的各項(xiàng)要求，體現(xiàn)朝向保護(hù)與更新結(jié)合的全過(guò)程要素控制，既提升了地區(qū)整體服務(wù)，也有利于地區(qū)日后的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)。

4.4 強(qiáng)化整體平衡可持續(xù)的政策保障

考慮到建筑量轉(zhuǎn)移，尤其是住宅建筑量轉(zhuǎn)移會(huì)帶來(lái)人口、配套設(shè)施、交通承載力的變化，一般而言，上海市區(qū)規(guī)劃部門(mén)對(duì)于跨社區(qū)建筑量轉(zhuǎn)移較為謹(jǐn)慎。而對(duì)于228街坊而言，正是市規(guī)劃部門(mén)當(dāng)前在考慮總量平衡的前提下，針對(duì)公共要素落實(shí)的優(yōu)先考量，在住宅開(kāi)發(fā)量跨社區(qū)平衡等政策上予以有針對(duì)性的支持。2016年底出臺(tái)的《上海市歷史風(fēng)貌成片保護(hù)分級(jí)分類(lèi)管理辦法》中明確提出：“涉及新增保護(hù)及保留歷史建筑的街坊，若控規(guī)確定容積率因新增保護(hù)及保留歷史建筑而本地塊內(nèi)無(wú)法落實(shí)的，可結(jié)合城市設(shè)計(jì)，在一定范圍內(nèi)實(shí)施容積率轉(zhuǎn)移，但容積率不得轉(zhuǎn)移至一級(jí)保護(hù)范圍內(nèi)。”從根本上，228街坊“兩萬(wàn)戶”城市更新項(xiàng)目可以視作該政策出臺(tái)前的一次先行試驗(yàn)。

4.5 注重公眾參與的溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)建設(shè)

城市更新項(xiàng)目與一般項(xiàng)目不同，利益方眾多，包括政府、專(zhuān)家、權(quán)利人、周邊居民、設(shè)計(jì)師等，是多方共同參與的復(fù)雜工程，建立暢通有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制尤其關(guān)鍵。此次228街坊“兩萬(wàn)戶”城市更新工作，創(chuàng)新了公眾參與模式，有效調(diào)動(dòng)了多方的積極性。無(wú)論是前期的區(qū)域評(píng)估過(guò)程中，通過(guò)座談、發(fā)放問(wèn)卷等形式對(duì)周邊居民的需求進(jìn)行調(diào)研，借由概念方案的比選匯聚了各設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)的智慧；還是多次聽(tīng)取市區(qū)兩級(jí)政府多方面的意見(jiàn)，市、區(qū)、街道合作召開(kāi)論壇、聽(tīng)取多方意見(jiàn)，以及眾多媒體也對(duì)該更新項(xiàng)目進(jìn)行了廣泛的宣傳等，都很好地顯示出這一實(shí)踐項(xiàng)目過(guò)程中公眾參與的引入與發(fā)展，以及對(duì)于利益表達(dá)體系、溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)的建構(gòu)。

5 結(jié)語(yǔ)

本文以228街坊兩萬(wàn)戶項(xiàng)目為例，聚焦城市更新實(shí)踐中凸顯的主要公共要素方面，分析其具體化的公共要素提升舉措和更新運(yùn)作的有益機(jī)制，從更新主體、過(guò)程控制、政策保障、平臺(tái)建設(shè)多個(gè)維度進(jìn)行城市更新機(jī)制的思考，探索城市更新背景下公共面向的創(chuàng)新發(fā)展路徑。228街坊兩萬(wàn)戶項(xiàng)目的規(guī)劃推進(jìn)工作目前已進(jìn)入了尾聲，下一階段將開(kāi)展土地出讓前規(guī)劃評(píng)估、出讓前征詢(xún)等相關(guān)工作，也將對(duì)于公共要素進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化，作為土地出讓條件進(jìn)入土地出讓合同，進(jìn)行土地全生命周期的管理，盡可能確保其歷史文脈、空間特色的留存，提升區(qū)域公共空間品質(zhì)、社區(qū)活力，也為今后的城市更新項(xiàng)目及相關(guān)保護(hù)項(xiàng)目的推進(jìn)提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（文中圖2-圖6，圖8-圖9及圖11均來(lái)自上海市楊浦區(qū)長(zhǎng)白街道N090702單元（長(zhǎng)白社區(qū)）控制性詳細(xì)規(guī)劃N1街坊、平?jīng)鼋值繡090101單元（平?jīng)錾鐓^(qū)）控制性詳細(xì)規(guī)劃01B4、01E4、01C5、01F2、平?jīng)鼋值繡090103單元（平?jīng)錾鐓^(qū)）控制性詳細(xì)規(guī)劃03B1街坊局部調(diào)整（滬府規(guī)[2016]202號(hào)）說(shuō)明。）

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Investigation of the Urban Renewal Mechanism Focusing on the Public Elements: A Case Study of 'Liang Wan Hu' Project in 228 Block Changbai Community,Yangpu District, Shanghai

The urban renewal area in Shanghai has increasingly paid attention to the increase of the public elements in the process of urban renewal projects, and strengthens them as the necessary prerequisite, the focal point of planning evaluation, and the focus of the implementation. This essay takes the 'Liang Wan Hu' Project in 228 block Changbai community, Yangpu district as an example which is one of the urban renewal pilot projects in Shanghai , and focuses on the implementation of five kinds of public elements including optimization of urban functions, increasing public service facilities, protection of historical features, improvement of the slow traffic system and improvement of public space. It analyzes the implementation of the strategy operation mechanism, hoping to offer references for launching relevant urban renewal projects in Shanghai.

Urban renewal | Public elements | Liang Wan Hu (The new estate built for twenty thousand workers’ families) | Mechanism

1673-8985（2017）05-0051-06

TU981

A

成元一上海市楊浦區(qū)規(guī)劃和土地管理局規(guī)劃管理科副科長(zhǎng)，碩士