基于制度設(shè)計(jì)的廣州市舊廠房“微改造”探索
——以國(guó)際單位創(chuàng)意園為例

岑 迪 吳 軍 黃慧明 周 敏 CEN Di, WU Jun, HUANG Huiming, ZHOU Min

基于制度設(shè)計(jì)的廣州市舊廠房“微改造”探索
——以國(guó)際單位創(chuàng)意園為例

岑 迪 吳 軍 黃慧明 周 敏 CEN Di, WU Jun, HUANG Huiming, ZHOU Min

與全面改造相比，微改造提供了一種漸進(jìn)式、低沖擊的改造方式，日益受到重視，但在實(shí)際操作層面還存在較多問(wèn)題。從制度設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，選擇舊廠房“微改造”作為研究對(duì)象，立足國(guó)際單位創(chuàng)意園的實(shí)證分析，剖析行政架構(gòu)、運(yùn)作流程和配套政策中不適應(yīng)于制度設(shè)計(jì)的要素和環(huán)節(jié)；并結(jié)合廣州市相關(guān)制度的演進(jìn)，提出有效的策略建議，以期為廣州市的舊廠“微改造”制度設(shè)計(jì)提供支撐，同時(shí)給其他地區(qū)的城市更新實(shí)施制度建設(shè)提供借鑒。

廣州市 | 舊廠房 | 微改造 | 制度設(shè)計(jì) | 國(guó)際單位創(chuàng)意園

0 引言

廣州多年的城市更新（“三舊”改造）經(jīng)驗(yàn)表明，以拆除重建為主的“全面改造”具有一定的局限性，不利于歷史文化保護(hù)和城市記憶留存，且所需資金量大、改造時(shí)間長(zhǎng)。在此背景下，廣州開(kāi)展了“微改造”探索，尋找一條低沖擊、低碳化的城市更新之路。

2015年出臺(tái)的《廣州市城市更新辦法》將“全面改造”和“微改造”列為城市更新的兩種主要方式，并對(duì)“微改造”概念進(jìn)行了界定：指在維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，通過(guò)建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護(hù)、活化，完善基礎(chǔ)設(shè)施等辦法實(shí)施的更新方式，主要適用于建成區(qū)中對(duì)城市整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊。

“微改造”的對(duì)象包括舊城、舊廠和舊村3種類(lèi)型。舊廠房作為微改造探索的重要類(lèi)型，目前還面臨諸多制度性障礙。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)開(kāi)展了較多關(guān)于“微改造”的研究，有學(xué)者通過(guò)剖析當(dāng)前老舊小區(qū)的存在問(wèn)題及產(chǎn)生原因，針對(duì)運(yùn)作機(jī)制和具體內(nèi)容提出策略建議[1-2]；另有學(xué)者通過(guò)構(gòu)建“微改造”的分析框架，討論了社區(qū)“微改造”實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，并提出相關(guān)建議[3]。上述研究的對(duì)象以老舊小區(qū)居多，聚焦舊廠的研究較少；重點(diǎn)集中在改造方式、原則、實(shí)踐及成效的分析表述，針對(duì)制度設(shè)計(jì)的略顯不足。在此背景下，本文從制度設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，分析廣州舊廠房“微改造”存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決策略和建議。

圖1 國(guó)際單位創(chuàng)意園區(qū)位圖

圖2 國(guó)際單位創(chuàng)意改造總平面圖

1 研究框架和總體思路

1.1 研究框架

基于制度設(shè)計(jì)視角的城市更新由3個(gè)子系統(tǒng)組成，即行政體系、運(yùn)作體系和政策體系；對(duì)應(yīng)廣州的舊廠“微改造”，可分解為行政架構(gòu)、運(yùn)作流程和政策支持。權(quán)責(zé)清晰、整合聯(lián)動(dòng)、運(yùn)作高效和公平合理是評(píng)估制度設(shè)計(jì)成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)[5]。本文以問(wèn)題和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，剖析行政架構(gòu)、運(yùn)行流程和配套政策中不適應(yīng)于舊廠房“微改造”的要素和環(huán)節(jié)，結(jié)合國(guó)際單位創(chuàng)意園改造案例和廣州市城市更新制度演進(jìn)的實(shí)證分析，針對(duì)具體問(wèn)題提出策略建議。

1.2 總體思路

1.2.1 行政架構(gòu)：權(quán)責(zé)清晰，部門(mén)協(xié)同

城市政府是實(shí)施城市更新的責(zé)任主體，要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，確定相應(yīng)的目標(biāo)和任務(wù)，明確實(shí)施步驟和保障措施。當(dāng)前，廣東省正在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)改革工作[6]，將城市更新涉及的行政審批、行政確認(rèn)、行政服務(wù)、行政處罰等職權(quán)下放至區(qū)級(jí)政府，市級(jí)部門(mén)主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和技術(shù)指導(dǎo)工作；并要求加強(qiáng)城市更新與相關(guān)部門(mén)的協(xié)同，形成常態(tài)化的信息溝通、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和議事決策機(jī)制。

1.2.2 運(yùn)作流程：寬進(jìn)嚴(yán)定，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

為順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下政府治理模式的改革方向，參考浙江“特色小鎮(zhèn)”的創(chuàng)建思路和機(jī)制，建立寬進(jìn)嚴(yán)定、動(dòng)態(tài)管理的運(yùn)行機(jī)制。堅(jiān)持質(zhì)量導(dǎo)向，從“事先給予”改為“事后結(jié)算”。這一思路簡(jiǎn)化事前審批制度，能大幅度壓縮項(xiàng)目審核的時(shí)限，提高行政審批效率，加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，激勵(lì)多元主體的積極性，更好適應(yīng)城市更新推進(jìn)產(chǎn)業(yè)提升的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“多贏”局面。

1.2.3 政策支撐：守住底線，放權(quán)讓利

應(yīng)改革阻礙通過(guò)城市更新推進(jìn)城市升級(jí)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的配套政策。首要明確政策底線，須符合地區(qū)現(xiàn)行規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，通過(guò)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制和負(fù)面清單，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于優(yōu)質(zhì)的舊廠“微改造”項(xiàng)目，可考慮給予地價(jià)計(jì)收和稅費(fèi)優(yōu)惠，綠色通道辦理相關(guān)手續(xù)。通過(guò)“放水養(yǎng)魚(yú)”，以政府讓利換取市場(chǎng)紅利，激發(fā)市場(chǎng)主體的更大活力。

2 國(guó)際單位創(chuàng)意園微改造研究

2.1 基本情況

國(guó)際單位創(chuàng)意園用地產(chǎn)權(quán)較復(fù)雜，包括國(guó)有和集體兩部分，且未列入政府儲(chǔ)備計(jì)劃。其中一期前身為國(guó)有長(zhǎng)征皮鞋廠，占地約2 hm2；二期前身是馬務(wù)村級(jí)工業(yè)園，占地約5.6 hm2。改造前為成片多層框架結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)廠房，租金水平較低，每月不足10元/m2；存在土地利用率低、環(huán)境污染嚴(yán)重、消防安全隱患大等共性問(wèn)題，迫使產(chǎn)業(yè)升級(jí)和空間轉(zhuǎn)型。該案例能反映早期廣州舊廠“微改造”的具體做法和共性問(wèn)題（圖1-圖2）。

經(jīng)過(guò)2年完成改造，實(shí)現(xiàn)了人居環(huán)境、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)民生“三位一體”的提升。產(chǎn)業(yè)提升方面，一期、二期共吸引逾485家創(chuàng)新創(chuàng)意企業(yè)進(jìn)駐，獲“國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器”、“廣東省小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地”等稱(chēng)號(hào)。其中，一期出租率95%，進(jìn)駐20多家高新科技企業(yè)；二期出租率97%，每年創(chuàng)稅2.2億元。環(huán)境改善方面，改變舊廠環(huán)境，帶動(dòng)周邊地區(qū)面貌更新。民生改善方面，建成黃石街政務(wù)中心、家庭服務(wù)中心等公服設(shè)施，改善周邊的治安環(huán)境（圖3-圖6）。

2.2 行政架構(gòu): 權(quán)責(zé)不清，缺乏聯(lián)動(dòng)

國(guó)際單位創(chuàng)意園位于白云區(qū)，采用區(qū)政府主導(dǎo)的模式，采取整體策劃、分類(lèi)指引、分片實(shí)施、功能置換、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、建筑整飾、自行改造的做法，通過(guò)舊廠“微改造”來(lái)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。當(dāng)時(shí)業(yè)主積極性較高，推進(jìn)速度較快。

早期廣州市尚未健全城市更新協(xié)調(diào)機(jī)制，2009年成立的“三舊”辦雖為獨(dú)立部門(mén)，但實(shí)際工作通常依托于國(guó)土、規(guī)劃、城建等部門(mén)。市和區(qū)“三舊”辦大多沒(méi)有實(shí)際的行政審批權(quán)限，需協(xié)調(diào)國(guó)土、規(guī)劃、工商、消防等多部門(mén)聯(lián)審；一旦“三舊”項(xiàng)目認(rèn)定通過(guò)后，其后的工作又回到各職能部門(mén)按常規(guī)程序辦理，基本處于“力不從心”、“小牛拉大車(chē)”的狀態(tài)。

2.3 運(yùn)作流程: 審批缺位, 無(wú)證運(yùn)行

2.3.1 一期（國(guó)有用地）運(yùn)作流程

改造前為國(guó)有舊廠，用地和建筑均合法有證。項(xiàng)目始于2007年，“三舊”政策出臺(tái)之前，主要依托廣州市《推進(jìn)市區(qū)產(chǎn)業(yè)“退二進(jìn)三”工作的意見(jiàn)》（穗府[2008]8號(hào)）（簡(jiǎn)稱(chēng)《“退二進(jìn)三”意見(jiàn)》）推進(jìn)“微改造”：①企業(yè)持相關(guān)建筑改造方案圖紙、土地及房產(chǎn)權(quán)屬證明、投資項(xiàng)目批準(zhǔn)文件等資料，向市規(guī)劃主管部門(mén)申請(qǐng)將原有合法工業(yè)建筑在主體框架不改動(dòng)的情況下進(jìn)行適當(dāng)改造并臨時(shí)改變使用功能，用于除房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)以外的第三產(chǎn)業(yè)。②市規(guī)劃主管部門(mén)審查、核發(fā)原有工業(yè)建筑改造并臨時(shí)改變使用功能的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。③企業(yè)到國(guó)土房管部門(mén)繳納臨時(shí)年限的土地有償使用費(fèi)。④市國(guó)土房管部門(mén)出具辦妥土地有償使用手續(xù)的意見(jiàn)，并在原產(chǎn)權(quán)證上作相應(yīng)臨時(shí)使用功能注記。⑤企業(yè)持上述批文到有關(guān)部門(mén)辦理開(kāi)工、工商等相關(guān)手續(xù)和交繳相關(guān)稅費(fèi)。

2.3.2 二期（集體用地）運(yùn)作流程

改造前為村級(jí)工業(yè)園，用地和建筑合法有證。項(xiàng)目始于2009年，“三舊”政策出臺(tái)之后，但由于其為集體物業(yè)超出《“退二進(jìn)三”意見(jiàn)》的適用范圍。由企業(yè)提出申請(qǐng)，審批流程由區(qū)經(jīng)貿(mào)局牽頭辦理，白云區(qū)政府專(zhuān)門(mén)召開(kāi)區(qū)常務(wù)會(huì)議，解決了稅務(wù)、環(huán)保和衛(wèi)生等前置的行政許可問(wèn)題，并采用有效期為3年的《臨時(shí)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)使用證明》落實(shí)商業(yè)登記（圖7）。

2.3.3 存在問(wèn)題

（1）國(guó)土、規(guī)劃的問(wèn)題

早期“微改造”對(duì)舊廠房活化利用、產(chǎn)業(yè)提升的政策支撐不足，造成了這類(lèi)項(xiàng)目多處于“無(wú)證駕駛”的灰色狀態(tài)。根據(jù)廣州市更新局的摸查，“微改造”項(xiàng)目與現(xiàn)行控規(guī)不符的情況并非國(guó)際單位創(chuàng)意園的個(gè)案，而是普遍存在的，約有超過(guò)80%的舊廠房微改造項(xiàng)目與控規(guī)不符。項(xiàng)目缺乏規(guī)劃部門(mén)的用地功能改變?cè)S可，將影響后續(xù)的商事登記和消防驗(yàn)收；國(guó)土層面的用地手續(xù)也無(wú)法完善，影響招商引資，僅有中小微企業(yè)將其作為起步型的過(guò)渡性經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所（圖8）。

（2）商事登記（稅務(wù)、環(huán)保、衛(wèi)生許可前置）的問(wèn)題

此類(lèi)項(xiàng)目一方面得到區(qū)政府的支持；另一方面存在與現(xiàn)行控規(guī)不符、違法用地、違章建筑、消防間距不足等問(wèn)題，國(guó)土規(guī)劃、住建、工商和消防等部門(mén)難以按照法律法規(guī)辦理正規(guī)手續(xù)。根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)市區(qū)產(chǎn)業(yè)“退二進(jìn)三”和舊廠房改造工作中臨時(shí)建設(shè)工程有關(guān)規(guī)劃管理要求的通知（穗規(guī)〔2010〕1077號(hào)）》、《關(guān)于解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所場(chǎng)地證明若干問(wèn)題的意見(jiàn)（穗府辦〔2012〕1號(hào)）》相關(guān)規(guī)定，國(guó)際單位一期國(guó)有舊廠不符合現(xiàn)行控規(guī)，二期屬于集體物業(yè)，不能辦理正規(guī)的工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，只能辦理3年一簽的臨時(shí)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所許可。

圖3 一期園區(qū)入口改造前后對(duì)比

圖4 一期園區(qū)內(nèi)部改造前后對(duì)比

圖5 二期園區(qū)入口改造前后對(duì)比

圖6 二期園區(qū)內(nèi)部改造前后對(duì)比

由于這類(lèi)項(xiàng)目大多證照不齊，充其量作為“三創(chuàng)”企業(yè)的“孵化器”，難以吸引規(guī)模企業(yè)落戶(hù)，也不能匹配中小企業(yè)的發(fā)展壯大，從而限制了舊廠“微改造”的實(shí)施效果。

圖7 國(guó)際單位創(chuàng)意園改造的主要流程

圖8 已完成改造的舊廠項(xiàng)目現(xiàn)行控規(guī)情況

圖9 辦公用地基準(zhǔn)地價(jià)（2015年）

圖10 產(chǎn)權(quán)受限示意

圖11 舊廠“微改造”項(xiàng)目與同區(qū)寫(xiě)字樓月租金對(duì)比

2.4 政策支撐：激勵(lì)缺失，風(fēng)險(xiǎn)增大

2.4.1 改造成本高，增加項(xiàng)目改造運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

微改造屬于“微利”項(xiàng)目，收益主要來(lái)源于改造后產(chǎn)業(yè)升級(jí)所帶來(lái)的租金收益[7]。從靜態(tài)成本看，微改造的土地成本并不低于全面改造。國(guó)際單位創(chuàng)意園承包租金為每月20—25 元/m2，按20年期使用費(fèi)用為4 800—6 000 元/m2（40年為9 600—12 000 元/m2），高于周邊辦公用地基準(zhǔn)地價(jià)（辦公使用期限40年）6 500—6 800 元/m2。

目前，無(wú)論采用合作改造還是權(quán)屬人自主改造，由于產(chǎn)權(quán)殘缺，不具備擔(dān)保物權(quán)，大多舊廠用地不能融資抵押。企業(yè)需自行籌措資金，給改造主體設(shè)置了較高的準(zhǔn)入門(mén)檻（圖9-圖10）。

另外，由于經(jīng)營(yíng)時(shí)間的不確定性，企業(yè)迫切希望提高租金短期內(nèi)回收改造投資和實(shí)現(xiàn)盈利。以舊廠“微改造”的創(chuàng)意園為例，租金水平一般不低于同區(qū)傳統(tǒng)寫(xiě)字樓和商業(yè)項(xiàng)目。國(guó)際單位創(chuàng)意園租金為每月60—65 元/m2，高于每月40 元/m2的同區(qū)傳統(tǒng)寫(xiě)字樓。另外抽樣廣州市區(qū)主要地段的微改造項(xiàng)目，除越秀區(qū)黃花崗科技園的租金比周邊寫(xiě)字樓低（約21.43%）外，其余項(xiàng)目的租金均比同區(qū)寫(xiě)字樓高。其中琶醍啤酒文化創(chuàng)意藝術(shù)區(qū)、1850創(chuàng)意園的租金差距更高達(dá)1倍以上。成本和租金均缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，這亟待政府重新審視舊廠“微改造”的相關(guān)政策激勵(lì)機(jī)制（圖11）。

2.4.2 地價(jià)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，打擊改造積極性

舊廠“微改造”項(xiàng)目必然涉及功能改變的土地確權(quán)和地價(jià)計(jì)收問(wèn)題。根據(jù)《廣州市關(guān)于土地節(jié)約節(jié)約利用的實(shí)施意見(jiàn)》（穗府辦[2014]12號(hào)）：①原劃撥用地單位申請(qǐng)將土地用途改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用途進(jìn)行新建的，由政府收回土地使用權(quán)后公開(kāi)出讓?zhuān)虎谠瓌潛苡玫貑挝簧暾?qǐng)將產(chǎn)權(quán)證登記的房屋用途改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用途或進(jìn)行改建、擴(kuò)建經(jīng)營(yíng)性房屋的，需到國(guó)土房管部門(mén)補(bǔ)交土地出讓金額（改變用途后的市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)—評(píng)估的原劃撥用地市場(chǎng)價(jià)）。③原協(xié)議出讓方式取得土地，用地單位申請(qǐng)調(diào)整土地用途的，由國(guó)土房管部門(mén)依據(jù)批復(fù)文件退回剩余年限的土地出讓價(jià)款、收回土地使用權(quán)。④原公開(kāi)出讓土地，用地單位自行申請(qǐng)改變土地用途的，由國(guó)土房管部門(mén)依據(jù)批復(fù)文件退回剩余年限的土地出讓價(jià)款、收回土地使用權(quán)。

當(dāng)時(shí)的用地確權(quán)和出讓金計(jì)收政策，極大地打擊了市場(chǎng)主體的積極性，導(dǎo)致舊廠“微改造”無(wú)法通過(guò)正規(guī)途徑順利開(kāi)展，也不能匹配城市更新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)提升的總體目標(biāo)。

3 廣州市制度演進(jìn)與策略建議

3.1 項(xiàng)目完成至今的廣州市制度演進(jìn)

3.1.1 行政探索：成立國(guó)內(nèi)首個(gè)城市更新局

廣州市針對(duì)前期改造過(guò)程中出現(xiàn)的改造目標(biāo)相對(duì)局限、效益較為短期、方式基本趨同、主體及效果相對(duì)單一等問(wèn)題，整合了原市“三舊”改造工作辦公室以及市有關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善的職能，2015年成立廣州市和各區(qū)城市更新局，有效應(yīng)對(duì)過(guò)去舊廠“微改造”的存在問(wèn)題和制度風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.2 運(yùn)作創(chuàng)新：舊廠“微改造”有“試水期”

2017年，廣州出臺(tái)了《關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見(jiàn)（》穗府規(guī)[2017]6號(hào)（）簡(jiǎn)稱(chēng)“6號(hào)文”），舊廠用地用于新型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目可享有“試水期”：納入城市更新年度計(jì)劃的國(guó)有土地上舊廠房項(xiàng)目，利用現(xiàn)有工業(yè)用地，興辦先進(jìn)制造業(yè)、生產(chǎn)性及高科技服務(wù)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等國(guó)家支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)的，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，可允許不改變現(xiàn)有工業(yè)用地性質(zhì)自行改造，試驗(yàn)期為5年。5年試驗(yàn)期滿(mǎn)后，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，允許按新用途辦理用地手續(xù)。

該項(xiàng)新政解決了國(guó)土層面的用地手續(xù)問(wèn)題。國(guó)際單位創(chuàng)意園的試驗(yàn)期已過(guò)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效果得到廣泛認(rèn)可，可向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)按新型產(chǎn)業(yè)用途辦理用地手續(xù)。

3.1.3 政策突破：地價(jià)計(jì)收有“優(yōu)惠”

2016年，市國(guó)規(guī)委、科創(chuàng)委聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于科技企業(yè)孵化器建設(shè)用地的若干規(guī)定》（穗國(guó)土規(guī)劃[2016]278號(hào)），針對(duì)微改造科技孵化器項(xiàng)目的土地出讓金計(jì)收給予大力優(yōu)惠。對(duì)工業(yè)用地由權(quán)屬人自行改造的、其房屋不可分割轉(zhuǎn)讓的孵化器項(xiàng)目，可不增收工業(yè)用地土地出讓金；對(duì)分割轉(zhuǎn)讓的孵化器項(xiàng)目，按相應(yīng)地段商業(yè)辦公用地市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)的20%，并扣減原已繳期限的地價(jià)，計(jì)收土地出讓金。

2017年出臺(tái)的“6號(hào)文”將優(yōu)惠擴(kuò)展到所有舊廠“微改造”項(xiàng)目：①改造前后用途均為工業(yè)用途的，按補(bǔ)辦土地有償使用手續(xù)時(shí)工業(yè)用途市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)的40%計(jì)收土地出讓金。②改造后科研類(lèi)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目可按照相應(yīng)地段辦公用途市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)的20%計(jì)收土地出讓金；③其余商務(wù)類(lèi)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目原自有部分可按照辦公用途市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)的40%、增容部分按70%計(jì)收土地出讓金。

對(duì)于國(guó)際單位創(chuàng)意園這類(lèi)項(xiàng)目，該項(xiàng)新政避免了舊政策規(guī)定的“將土地用途改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用途進(jìn)行新建的由政府收回土地使用權(quán)后公開(kāi)出讓”的困境；地價(jià)計(jì)收方面也有大幅度的減免，降低了企業(yè)的資金壓力。

圖12 “臨時(shí)+長(zhǎng)效”規(guī)劃許可機(jī)制

表1 分類(lèi)銜接現(xiàn)行控規(guī)的適用情形

3.2 基于制度設(shè)計(jì)的策略建議

廣州的新政符合了前述制度設(shè)計(jì)的3個(gè)基本思路，但主要集中在國(guó)土層面，而針對(duì)城市更新與其他相關(guān)部門(mén)的實(shí)施機(jī)制尚在研究和制定中。因此，進(jìn)一步提出以下策略建議。

3.2.1 優(yōu)化架構(gòu)：放權(quán)強(qiáng)區(qū)，部門(mén)聯(lián)動(dòng)

積極推進(jìn)“放管服”改革，實(shí)現(xiàn)抓大放小、管理下沉。將區(qū)政府作為城市更新第一責(zé)任主體，加快項(xiàng)目推進(jìn)落實(shí)。涉及融資地塊、全面改造、動(dòng)用更新資金的項(xiàng)目由市更新局領(lǐng)導(dǎo)小組審定，其他項(xiàng)目由區(qū)政府審定。市更新局并會(huì)同國(guó)土規(guī)劃、住房建設(shè)等部門(mén)，將“微改造”相關(guān)審批事項(xiàng)全面下放到區(qū)政府。同時(shí)，以區(qū)政府牽頭，理順城市更新與工商、稅務(wù)、消防和衛(wèi)生等部門(mén)的審批聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

3.2.2 理順流程：建立“臨時(shí)+長(zhǎng)效”機(jī)制

規(guī)劃作為“微改造”前置的審批環(huán)節(jié)，為后續(xù)相關(guān)行政審批提供依據(jù)。針對(duì)舊廠“微改造”項(xiàng)目，建議建立“臨時(shí)+長(zhǎng)效”的規(guī)劃許可機(jī)制，明確涉及用地功能改變和建筑工程的審批辦法。在符合地區(qū)現(xiàn)行規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的政策底線下，為降低改造門(mén)檻、簡(jiǎn)化行政程序、充分發(fā)揮市場(chǎng)積極性，采取建設(shè)用地和建設(shè)工程的“臨時(shí)”許可機(jī)制。以尊重權(quán)屬主體和現(xiàn)實(shí)功能需求為核心，先擱置各種矛盾，發(fā)展優(yōu)先產(chǎn)業(yè)。臨時(shí)性的試驗(yàn)期后，城市更新會(huì)同國(guó)土規(guī)劃主管部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，效果良好的方可進(jìn)入“長(zhǎng)效”許可和正式確權(quán)環(huán)節(jié)（圖12）。

項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“優(yōu)勝劣汰”，分類(lèi)銜接現(xiàn)行控規(guī)，避免對(duì)控規(guī)的反復(fù)修改，是更加嚴(yán)肅地尊重了法定規(guī)劃。①涉及融資地塊的或容積率增加的，應(yīng)按照國(guó)土規(guī)劃部門(mén)的要求修改控規(guī)。②涉及非重大沖突的，對(duì)控規(guī)進(jìn)行修改論證，強(qiáng)調(diào)連片成片。③涉及重大沖突的，不涉及近期建設(shè)的，允許其臨時(shí)使用；一旦列入儲(chǔ)備計(jì)劃或近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)主動(dòng)配合政府公益收儲(chǔ)。推進(jìn)優(yōu)化更新控規(guī)調(diào)整流程。經(jīng)廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)下屬的城市更新委員會(huì)審議的片區(qū)（項(xiàng)目）控規(guī)方案可直接上報(bào)市政府，市政府批準(zhǔn)后納入法定控規(guī)、面向?qū)嵤?，從而降低方案反?fù)修改的風(fēng)險(xiǎn)，提高審批時(shí)效（表1）。

另外，其他部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與城市更新的制度銜接。住建部門(mén)研究近年來(lái)危房修繕的成果經(jīng)驗(yàn)和存在問(wèn)題，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的危房改造和建筑修繕工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范舊廠“微改造”的各項(xiàng)工程技術(shù)要求。工商、稅務(wù)部門(mén)應(yīng)主動(dòng)對(duì)接國(guó)土規(guī)劃部門(mén)的“臨時(shí)+長(zhǎng)效”行政許可和產(chǎn)權(quán)登記制度，規(guī)范相應(yīng)年限的商事登記和國(guó)稅、地稅登記制度。消防部門(mén)針對(duì)“微改造”項(xiàng)目，應(yīng)以消防安全“整體性能評(píng)估”取代現(xiàn)行的“逐一條款審查”，解決辦理消防登記前置條件不足的問(wèn)題。衛(wèi)生部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)舊廠“微改造”涉及餐飲、食品和醫(yī)療行業(yè)等經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和設(shè)備設(shè)施運(yùn)行情況的檢查。

3.2.3 完善政策：獎(jiǎng)懲并舉，全生命周期管理

轉(zhuǎn)變政策支持方式，實(shí)施“獎(jiǎng)懲并舉”，形成“落后者出、優(yōu)勝者進(jìn)”的評(píng)定機(jī)制。借鑒上海市產(chǎn)業(yè)用地“全生命周期管理”的思路，以土地出讓合同為抓手，建立舊廠“微改造”項(xiàng)目的用途管制、功能設(shè)置、業(yè)態(tài)布局和項(xiàng)目退出等機(jī)制。對(duì)于符合地區(qū)現(xiàn)行規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的舊廠“微改造”項(xiàng)目，政府應(yīng)在政策底線之內(nèi)主動(dòng)放權(quán)，給予政策試驗(yàn)期并防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于試驗(yàn)期后效果良好的項(xiàng)目，給予優(yōu)先納入控規(guī)調(diào)整計(jì)劃、減免地價(jià)計(jì)收、強(qiáng)化稅收優(yōu)化等獎(jiǎng)勵(lì)，讓利市場(chǎng)。對(duì)于未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到預(yù)期效果的，實(shí)施項(xiàng)目退出機(jī)制；對(duì)造成消極影響的項(xiàng)目實(shí)施“追懲制”，給予取締。

4 結(jié)語(yǔ)

制度設(shè)計(jì)在破解舊廠“微改造”發(fā)展瓶頸中扮演著關(guān)鍵角色。制度設(shè)計(jì)的本質(zhì)是圍繞具體工作任務(wù)，對(duì)組織架構(gòu)、運(yùn)作流程和相關(guān)政策的綜合部署；圍繞舊廠“微改造”，重點(diǎn)是處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)參與的關(guān)系。通過(guò)構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、部門(mén)協(xié)同的行政架構(gòu)，建立寬進(jìn)嚴(yán)出、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的運(yùn)作流程，完善守住底線、放權(quán)讓利的政策支撐；從而達(dá)到激勵(lì)市場(chǎng)力量的發(fā)揮和多元主體的參與，提高行政審批效率，保障改造的公平性與可實(shí)施性的作用。

國(guó)內(nèi)不少城市已步入存量時(shí)代，基于廣州的實(shí)踐和探索，本文研究運(yùn)用制度設(shè)計(jì)的分析框架和總體思路，剖析了舊廠“微改造”在行政架構(gòu)、運(yùn)作流程和支撐政策上的存在問(wèn)題和制度演進(jìn)，并提出相關(guān)策略建議。制度設(shè)計(jì)提供了一種新的研究思路，對(duì)于破解城市更新中各類(lèi)實(shí)施機(jī)制問(wèn)題，具有較強(qiáng)的理論研究?jī)r(jià)值和實(shí)踐推廣意義。

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Exploration on ‘Micro – transformation’ of Old Factory in Guangzhou Based on Institutional Design: A Case Study of International Unit Creative Park

Compared to comprehensive-transformation, micro-transformation provides a gradual connotation-enhancing mode of transformation, which is widely concerned. But micro-transformation of old factories is facing many institutional barriers. Based on the analysis framework of institutional design, this paper chooses the micro-transformation of old factory as the research object.According to the empirical analysis of International Unit Creative Park, it analyzes the elements and links of administrative structure,operation process and supporting policies which are not suitable for institutional design. Combining with the latest institutional evolution in Guangzhou, it is proposed to put forward effective strategy recommendations of the old factory micro-transformation in order to provide support for the institutional design in Guangzhou, and also to provide reference for the implementation institutional construction of urban renewal in other cities..

Guangzhou city | Old factory | Micro-transformation | Institutional design | International Unit Creative Park

1673-8985（2017）05-0045-06

TU981

A

岑 迪廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)所工程師，碩士

吳 軍廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)所所長(zhǎng)，高級(jí)工程師，碩士

黃慧明廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師，教授級(jí)高級(jí)工程師，博士

周 敏廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)所高級(jí)工程師，碩士