21世紀(jì)以來廣州城市更新模式的變遷及管治轉(zhuǎn)型研究*

姚之浩 田 莉 YAO Zhihao, TIAN Li

21世紀(jì)以來廣州城市更新模式的變遷及管治轉(zhuǎn)型研究*

姚之浩 田 莉 YAO Zhihao, TIAN Li

改革開放以來，市場機(jī)制的引入推動了我國城市更新的轉(zhuǎn)型。基于管治理論，對2000年以來廣州城市更新轉(zhuǎn)型進(jìn)行實證分析發(fā)現(xiàn)，政府出資主導(dǎo)的福利型更新管治正在逐漸向政府與市場合作的引導(dǎo)型管治轉(zhuǎn)型。管治模式轉(zhuǎn)型加快了城市更新的實施效率，常態(tài)化的城市更新政策兼顧了長期效益和短期效率。政府與市場建立了基于“委托—代理”的契約式合作關(guān)系，以實現(xiàn)城市發(fā)展日程。政府單向主導(dǎo)基于社會穩(wěn)定的土地再開發(fā)利益分配方案難以獲得參與者的集體認(rèn)同，使城市更新陷入“政府不放權(quán)，改造無動力”的困境。破除當(dāng)前管治模式的弊端，還需從政府單向治理走向多元合作治理。

城市更新轉(zhuǎn)型 | 城市更新管治 | 政府主導(dǎo) | 融資模式

0 引言

1990年代初，隨著土地有償使用制度的完善，房地產(chǎn)市場的發(fā)育，地鐵1號線、內(nèi)環(huán)路等基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)開啟了廣州的舊城改造[1]。2000年以來，廣州的舊改從老城區(qū)向外圍全面展開，零星的改造活動擴(kuò)展為系統(tǒng)性的城市更新。政府、業(yè)主和市場在城市更新中的互動關(guān)系發(fā)生多次轉(zhuǎn)變，城市更新的融資渠道從政府和業(yè)主投資轉(zhuǎn)向依靠市場資本，管治模式悄然演化。

近年來，已有研究對我國城市更新政策變遷和管治模式進(jìn)行了討論[2-3]，但是現(xiàn)有研究總體仍停留在敘說層面，缺乏實證性研究，缺乏對政府主導(dǎo)下城市更新管治轉(zhuǎn)型特征的深入分析。廣州的城市更新包含國有土地舊廠、舊城鎮(zhèn)與集體土地的舊村、物業(yè)等多種業(yè)態(tài)，具有全面性與典型性。研究其城市更新轉(zhuǎn)型的歷程有助于為城市更新政策制定提供參考。本文以廣州為例，借鑒城市管治理論的分析方法，首先，回顧了2000年以來廣州城市更新的政策變遷和實施歷程；其次，在政策演化分析基礎(chǔ)上，總結(jié)了廣州城市更新管治的轉(zhuǎn)型特征，對照實施進(jìn)展，分析管治模式轉(zhuǎn)型對更新實踐的影響；再次，以番禺區(qū)集體舊廠房用地更新為例，實證分析城市更新政策變遷和管治轉(zhuǎn)型對集體土地再開發(fā)的影響；最后提出了管治模式優(yōu)化的框架性建議。

1 廣州城市更新的政策變遷與實施歷程

廣州的城市更新進(jìn)程與實現(xiàn)城市發(fā)展日程（Developmental agenda）、落實政治要求密切相關(guān)。亞運(yùn)會城市風(fēng)貌的改觀、廣州城市“中調(diào)”戰(zhàn)略下的城市空間功能置換，“騰籠換鳥、退二進(jìn)三”下的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等事件推動了政策變遷。

1.1 危房改造導(dǎo)向的城市更新（2008年以前）

1.1.1 城中村整治改造試點

2000年9月，廣州市召開“城鎮(zhèn)建設(shè)管理工作會議”，在城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)范圍內(nèi)劃定了138條城中村納入改造名錄，加快了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。同年明確先投資50個億用于改造以三元里村為代表的7個“城中村”。2002年5月，廣州出臺《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見（》穗辦[2002]17號），提出城中村改造政府不直接投資，不進(jìn)行商品開發(fā)，改造資金籌措按照“誰受益、誰投資”的原則，以村集體和村民個人出資為主，市、區(qū)兩級政府給予適當(dāng)支持①具體資金過程為：村集體經(jīng)濟(jì)或改制后的股份制經(jīng)濟(jì)實體拿出一部分自有資金，村民共同集資和銀行優(yōu)惠貸款，所在區(qū)政府籌集部分資金，市政府提供優(yōu)惠政策，并承擔(dān)部分市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施。；從2002年10月開始，廣州市在條件成熟的城中村進(jìn)行城中村土地、房產(chǎn)轉(zhuǎn)制的試點工作[4]。由于1990年代末政府與開發(fā)商合作融資推進(jìn)危破房改造改造，帶來了城市傳統(tǒng)風(fēng)貌破壞、爛尾樓、拖欠拆遷費(fèi)等問題，2003年之后，廣州禁止開發(fā)商參與改造項目[5]。

1.1.2 危舊破房改造

2003年開始，廣州在建設(shè)“適宜居住、適宜創(chuàng)業(yè)”的現(xiàn)代化大都市目標(biāo)下，以亞運(yùn)會“再造一個新廣州”為契機(jī)加快推動危舊破房的改造。采取“政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌計劃、抽疏人口、拆危建綠”模式，至亞運(yùn)會前，政府出資主導(dǎo)了累計109.07萬m2的在冊危舊房和嚴(yán)重破損房改造[6]。2007年啟動新社區(qū)建設(shè)，解決拆遷戶和危房改造家庭的就近安置。政府將危舊破房改造作為一種公益性質(zhì)的“德政工程”，避免市場化的房地產(chǎn)開發(fā)模式帶來老城區(qū)越來越密、房價越改越高[7]的狀況。

1.2 產(chǎn)業(yè)置換導(dǎo)向的城市更新（2008—2014年）

1.2.1 污染性企業(yè)的退二進(jìn)三

2006年廣州確定了城市“中調(diào)”戰(zhàn)略，提升老城區(qū)的發(fā)展質(zhì)量。2008年3月出臺了《關(guān)于推進(jìn)市區(qū)產(chǎn)業(yè)“退二進(jìn)三”工作的意見（》穗府[2008]8號），對環(huán)城高速以內(nèi)影響環(huán)保類企業(yè)和危險化學(xué)品類企業(yè)分批次向外圍郊區(qū)空間騰挪，為老城環(huán)境品質(zhì)提升，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展提供土地承載空間《。廣州市區(qū)產(chǎn)業(yè)“退二進(jìn)三”企業(yè)工業(yè)用地處置辦法》規(guī)定，納入改造范圍的“退二”企業(yè)用地可申請納入政府儲備用地并給予補(bǔ)償；未列入政府儲備計劃的工業(yè)用地在不改變原址土地的用地性質(zhì)、權(quán)屬的前提下，也可用于除房地產(chǎn)開發(fā)以外的第三產(chǎn)業(yè)。鼓勵長期利用舊廠房進(jìn)行臨時性功能改造，用于出租或自營創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。國有舊廠房臨時性改造大大降低了創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)的用地成本，提高了市場主體或業(yè)主自行投資改造的積極性，至2014年共有62個退二企業(yè)改造為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園[8]。

1.2.2 低端產(chǎn)業(yè)用地的騰籠換鳥

廣州市積極落實省政府出臺的《關(guān)于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動力轉(zhuǎn)移的決定》（粵發(fā)[2008]4號），即“騰籠換鳥”政策。廣州提出通過淘汰一部分高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移一部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)，為引進(jìn)高端、高附加值產(chǎn)業(yè)騰出空間，加快構(gòu)建以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主體的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。依托于集體建設(shè)用地上的集體舊廠、村級工業(yè)園成為改造的重點。番禺區(qū)“騰籠換鳥”實施細(xì)則（2008）規(guī)定“對于有合法用地手續(xù)符合區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的村集體舊廠房允許提高容積率或按臨時建筑規(guī)范調(diào)整為商業(yè)綜合服務(wù)用途；用地手續(xù)未完善的村集體舊廠房（商鋪）在1998年前建成可以納入改造的籠子”。騰籠換鳥3年政策期內(nèi)由區(qū)財政每年安排3 000萬元用于補(bǔ)貼扶持改造項目，并對符合番禺產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的新興產(chǎn)業(yè)，達(dá)到一定投資強(qiáng)度和納稅額的改造企業(yè)和鎮(zhèn)街給予財政補(bǔ)貼。

1.3 集約用地導(dǎo)向的城市更新（2009年至今）

1.3.1 三舊改造試行期

2009年開始廣州實施了“三舊改造”政策，政府讓出部分土地出讓收益給業(yè)主與市場，給市場和業(yè)主較大的主導(dǎo)權(quán)，以破除權(quán)利主體對再開發(fā)缺乏動力的困境[9]。2009年廣州出臺三舊改造的第一個政策文件——《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見（》穗府[2009]56號），國有土地舊廠房允許業(yè)主自行改造，通過補(bǔ)交地價轉(zhuǎn)變土地使用性質(zhì)，也可由政府組織公開出讓，原企業(yè)可分享60%的土地出讓金成交價款；通過完善歷史用地手續(xù)和簡化土地確權(quán)，掃除后續(xù)改造的產(chǎn)權(quán)障礙“；協(xié)議出讓、自行改造”保留了農(nóng)民集體土地的開發(fā)權(quán)，賦予集體土地轉(zhuǎn)變用途和強(qiáng)度的發(fā)展權(quán)。意識到單方面依靠政府出資在財務(wù)上的不切實際②一個城中村的改造成本少則十幾億元，多則上百億元，2001年廣州城市發(fā)展規(guī)劃區(qū)劃定的138條城中村，如果全部采取推平重建，改造成本將達(dá)兩千億元[24]。，2006年獵德村改造就重新放開開發(fā)商投資舊改，確立了市場運(yùn)作的實施機(jī)制。舊村改造的主體從政府轉(zhuǎn)向村集體經(jīng)濟(jì)組織，改造模式分為政府主導(dǎo)、村集體主導(dǎo)、開發(fā)商主導(dǎo)和半市場化模式[10]，各村根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實力和經(jīng)營能力靈活決定改造模式③如獵德、琶洲、楊箕3個村通過土地有形市場公開出讓引入開發(fā)企業(yè)，黃埔古村由政府補(bǔ)貼3億元資金實施保護(hù)性改造，其他村都采用村集體自主改造模式。。市場主體和業(yè)主積極響應(yīng)三舊政策，2009—2012年間三舊改造面積達(dá)到19.48km2[11]，相當(dāng)于近4個珠江新城面積；25個舊村改造項目在3年內(nèi)獲得改造批復(fù)，大大快于三舊改造前政府主導(dǎo)的改造。

1.3.2 三舊改造調(diào)整期

3年政策推動了業(yè)主的收益，降低了改造難度。業(yè)主獲利較大的國有土地舊廠項目快速申報，至2012年底，約有220多宗國有用地的私營舊廠改造獲得批復(fù)。舊廠房改造，業(yè)主與市場以獲取土地租金最大化為取向，社會公共設(shè)施和空間的供給有限，但大規(guī)模的經(jīng)營性用房開發(fā)加劇廣州辦公和商業(yè)用房庫存過剩的局面④例如番禺2011—2013年間批復(fù)的22個國有土地舊廠項目全部改造后市值較高的房地經(jīng)營項目，改造后經(jīng)營性用地占比達(dá)到83.82%，僅有4個改造項目提供了公共服務(wù)設(shè)施建筑面積。。廣州希望利用三舊用地發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，而非將土地快速變?yōu)榉康禺a(chǎn)開發(fā)項目，大規(guī)模的舊廠零星改造不利于新興產(chǎn)業(yè)用地儲備。2012年后，三舊改造進(jìn)行方向性調(diào)整，廣州出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的補(bǔ)充意見》（穗府[2012]20號），確立了政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、成片更新，規(guī)劃先行的原則。收縮了舊村自行改造的通道，提高舊村改造集體成員的同意率（80%—90%）；調(diào)整了國有土地舊廠改造的收益分配比例；加強(qiáng)了重點功能區(qū)塊土地優(yōu)先儲備和整體開發(fā)，三舊改造的重點轉(zhuǎn)向了市屬國企及周邊地區(qū)的成片改造。考慮到集體舊廠單獨(dú)改造短期內(nèi)將對國有土地一級市場和經(jīng)營性物業(yè)市場形成沖擊，集體物業(yè)、集體舊廠必須與舊村居同步捆綁改造。2013—2015年，“三舊”政策處于優(yōu)化調(diào)整階段，暫停了完善歷史用地手續(xù)報批工作，停止審批三舊改造項目。除納入退二名單的市屬國資舊廠仍由市土地開發(fā)中心實施收儲外，三舊改造處于停滯狀態(tài)。

圖1 廣州城市更新的實施方式分類

1.3.3 常態(tài)化城市更新

隨著北上廣深一線城市對資源要素的競爭日趨激烈，廣州升級城市發(fā)展戰(zhàn)略提出建設(shè)樞紐型網(wǎng)絡(luò)城市。然而，廣州的低效用地約占全市建設(shè)用地總面積的30%，大規(guī)模的低效建設(shè)用地給產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提升和城鄉(xiāng)環(huán)境品質(zhì)帶來挑戰(zhàn)，直接影響了廣州城市競爭力與投資環(huán)境吸引力[12]。三舊改造打開了舊村、舊城、舊廠全面改造的局面，城市更新已進(jìn)入常態(tài)化運(yùn)行階段。成片更新需要綜合性的政策工具，而當(dāng)前不同改造類型的政策缺乏整合。在此背景下，廣州市2015年成立了城市更新局，城市更新作為城市空間治理和產(chǎn)業(yè)提升的綜合性政策工具，強(qiáng)調(diào)對產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的作用。2016年，廣州頒布了《城市更新辦法》及舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)更新3個配套文件，整合三舊改造、棚戶區(qū)改造、危破舊房改造、土地整備等政策，建立了包含更新規(guī)劃、改造策劃、用地處理、資金籌措、利益調(diào)節(jié)、監(jiān)督管理在內(nèi)的全流程政策框架。2017年，廣州市對接國土資源部和廣東省對土地集約利用的新要求，又出臺《關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實施意見》，主要聚焦通過政策放開加快業(yè)主自行改造，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，通過成片連片改造，加強(qiáng)土地儲備，推進(jìn)產(chǎn)城融合。城市更新目標(biāo)轉(zhuǎn)向推進(jìn)差異化、網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化的城市修補(bǔ)和有機(jī)更新，促進(jìn)城市空間優(yōu)化、人居環(huán)境改善、歷史文化傳承、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)提升。

圖2 村級工業(yè)園先行改造的利益分配方式

新政策兼顧了城市更新的長期效益和實施效率，《城市更新辦法》將拆除重建為主的全面改造項目和功能活化為主的微改造⑤微改造是指在維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，通過建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護(hù)、活化，完善基礎(chǔ)設(shè)施等辦法實施的更新方式，主要適用于建成區(qū)中對城市整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊（廣州市城市更新辦法，2016年1月1日施行）。項目予以分類（圖1），全面改造涉及土地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)，投融資和交易成本高，周期長；而微改造項目不涉及業(yè)權(quán)人的變更，實施難度低。兩者分類管理，兼顧了城市更新維育活化建成環(huán)境的基本職責(zé)（Urban revitalization）和協(xié)調(diào)土地再開發(fā)的拓展職責(zé)（Urban redevelopment）[13]。

新政策靈活處理了集體經(jīng)營性建設(shè)用地與舊村莊整體改造還是單獨(dú)改造的問題。2016年之前，集體舊廠必須與住宅物業(yè)“捆綁”改造以攤低舊村的現(xiàn)狀容積率，避免剩下舊村重蹈老城區(qū)城中村林立的覆轍[10]。舊村不改造，大面積的集體經(jīng)營性物業(yè)、舊廠也難以改造。新政策放寬了集體土地物業(yè)、舊廠先行改造的條件。150畝以上成片連片集體舊廠房、村級工業(yè)園，村社同意由區(qū)政府統(tǒng)一招商、用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的，或是用地面積低于150畝、不納入舊村全面改造和微改造的集體舊廠房、村級工業(yè)園，在完善歷史用地手續(xù)的情況下通過抵扣留用地指標(biāo)、向政府無償移交一定比例的經(jīng)營性物業(yè)面積條件下，可先行改造（圖2）。

2 政策變遷下的城市更新管治轉(zhuǎn)型

2.1 更新管治轉(zhuǎn)型及其實施效率

政治學(xué)家皮埃爾（Pierre，1999）根據(jù)參與者、方針、手段和結(jié)果等要素，將城市管治模式分為管理模式（Managerial）、福利模式（Welfare）、社團(tuán)模式（Corporatist）和支持增長模式（Progrowth）4個類型[14]。廣州城市更新管治轉(zhuǎn)型也經(jīng)歷了上述不同的管治模式（表1），主要不同點是，為避免城市更新被房地產(chǎn)開發(fā)綁架，三舊改造以后并未轉(zhuǎn)向市場力主導(dǎo)的支持增長管治，而是采取了引導(dǎo)型的治理模式。2008年以前公益性的舊居環(huán)境整治、危房改造和作為公共事務(wù)的城市功能轉(zhuǎn)移，必須依靠政府出資，采取福利型的治理模式，改造進(jìn)程與財政投入和實施計劃密切相關(guān)。2002年試點的7個城中村改造，證明村集體、村民、政府三方籌資的融資模式難以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平衡，最后仍然回到了地塊出讓融資的渠道⑥以三元里村改造為例，改造資金總需求31.91億元，其中26.23億元需通過地塊融資籌集；3.58億元缺口由政府予以統(tǒng)籌補(bǔ)足；2.1億元為村民自籌資金。。三舊改造初期政策上重點關(guān)注對業(yè)主和市場投資的激勵，采取了社團(tuán)型管治，改造效率較快，忽視了對改造效果的管治，大部分土地增值收益流向了舊廠業(yè)主。之后調(diào)整三舊政策，重新回到管理型管治，政府停止審批改造項目，控制改造進(jìn)程。2015年后城市更新從“一刀切”的管理型手段轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙龑?dǎo)性”的管治模式。意識到政府缺位或弱化責(zé)任帶來公共利益流失、環(huán)境容量突破、倒逼規(guī)劃等問題，新政策強(qiáng)調(diào)政府對改造項目的選擇及對改造各環(huán)節(jié)利益的調(diào)節(jié)，為自行改造提供了寬松的政策環(huán)境，鼓勵社會資金進(jìn)入舊改，微改造的引入大大提升了改造效率。從2000年以來城市更新項目的批復(fù)情況來看（表2），管治模式轉(zhuǎn)型對實施產(chǎn)生了顯著的作用，對市場參與和業(yè)主自行改造的管治約束，地方財政的扶持程度，直接影響更新實施效率。

表1 廣州城市更新管治模式的轉(zhuǎn)型比較

表2 2000—2017年廣州市城市更新正式批復(fù)的改造項目數(shù)量 （單位：宗）

2.2 政府主導(dǎo)下的管治困境

廣州城市更新始終堅持政府主導(dǎo)的原則。政府主導(dǎo)城市更新反映在政府對政策實施靈活的調(diào)整空間、對改造項目的自由裁量權(quán)和對改造項目各環(huán)節(jié)的全面參與。例如，城中村改造的“一村一策”原則，使政府可以主導(dǎo)改造的土地增值利益調(diào)節(jié)[15]。 與深圳城市更新“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”不同，廣州的“市場運(yùn)作”是在“政府主導(dǎo)”下運(yùn)作。地方政府與市場建立了“委托—代理”型的契約式合作關(guān)系，將市場力融入到城市發(fā)展日程中以解決舊改的融資問題。城市更新項目并不能“直接由市場來搞”⑦2012年廣州市人大常委會專題詢問會上，時任常務(wù)副市長陳如桂再次強(qiáng)調(diào)了舊城區(qū)改造必須由政府主導(dǎo)，必須由政府統(tǒng)籌實施，不得由開發(fā)商直接來搞。，必須在政府確定的利益分配框架下參與舊改。開發(fā)商并不允許前期介入 “舊村”全面改造；舊村莊改造引入合作企業(yè)的，公開選擇能夠在更少的融資面積數(shù)量下提供相同的改造資金的開發(fā)企業(yè)；由于城市更新中很多隱形的交易成本未考慮，現(xiàn)行政策利益分配方案下，業(yè)主與投資方的經(jīng)濟(jì)利益無形中受到政府調(diào)節(jié)壓低。舊村改造融資樓面地價參照半年內(nèi)的土地公開出讓價格和周邊區(qū)域新建商品房交易價格確定，融資樓面地價隨著改造項目的推進(jìn)不斷上漲，開發(fā)商實施舊改收益的不確定性直接影響投資的信心。

此外，政府單向主導(dǎo)的利益分配方案難以獲得參與者的集體認(rèn)同。政府希望通過村級工業(yè)園改造同步解決留用地欠賬歷史遺留問題，以及完善周邊市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套。村級工業(yè)園改造需占用部分土地和權(quán)益建筑面積進(jìn)行公益性項目建設(shè)無償移交政府，有留用地指標(biāo)的還需抵扣⑧大多數(shù)村級工業(yè)園改造村集體希望保留集體用地性質(zhì)，村級工業(yè)園保留集體用地性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)按照控制性詳細(xì)規(guī)劃要求用作產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不得進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，并將不低于該項目總用地面積15%的用地用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施或其他公益性項目建設(shè)，建成后無償移交政府。用地面積不足15%的，將不足部分用地按市政府批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃容積率（整宗用地平均毛容積率）計算建筑面積，按整宗用地國有土地上房屋市場評估均價折算貨幣，上繳財政。若村社有留用地指標(biāo)的，應(yīng)以經(jīng)營性用地面積30%為上限按1:1優(yōu)先抵扣（來源：關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實施意見，2017）。。零星小規(guī)模的村級工業(yè)園在滿足政府移交面積后更為細(xì)碎，村集體對抵扣留用地持抵觸心態(tài)。政府制定的基于社會公平穩(wěn)定導(dǎo)向的改造利益分配方案，村社是否認(rèn)同存在很大疑問。番禺南大干線沿線成片改造的11個村，經(jīng)過2年多的改造方案利益協(xié)商，只有3個村同意按照當(dāng)前的政策進(jìn)行集體舊廠升級改造。城市更新陷入“政府不放權(quán)，改造無動力”的怪圈。

3 城市更新管治轉(zhuǎn)型對番禺區(qū)集體舊廠改造的影響

番禺區(qū)位于廣州中心城區(qū)南部，2000年撤縣設(shè)區(qū)后劃入廣州都會區(qū)。自1980年代末村辦工業(yè)發(fā)展以來，至2014年集體舊廠、村級工業(yè)園的規(guī)模已達(dá)24 km2，占番禺區(qū)城鄉(xiāng)總建設(shè)用地的11%，農(nóng)民人均物業(yè)建筑面積達(dá)50 m2。政府希望通過盤活低效集體舊廠用地以容納新的產(chǎn)業(yè)功能，緩解用地資源緊缺的矛盾。廣州城市更新管治模式轉(zhuǎn)型對番禺集體舊廠改造效率產(chǎn)生了顯著影響。

3.1 管治轉(zhuǎn)型下的集體舊廠改造

番禺的集體舊廠改造始于2008年的“騰籠換鳥”，符合番禺產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的新興產(chǎn)業(yè)，村集體無需補(bǔ)交地價就可以轉(zhuǎn)變集體建設(shè)用地用途并確權(quán)，由租地企業(yè)臨時性改造集體物業(yè)。政府出資介入騰籠換鳥立足于推動土地使用效益提升，并未涉及集體土地產(chǎn)權(quán)的變更，屬于非正式更新。至2010年底已有49個“騰籠換鳥”項目獲得批復(fù)[16]。集體舊廠非正式、臨時性改造作為提高土地開發(fā)效益的權(quán)宜策略，并沒有帶來土地最佳使用和社會利益的獲得，反而成為掌握土地使用權(quán)的企業(yè)主追逐土地租金的尋租工具，部分不符合騰籠換鳥改造條件的村集體舊廠為了提高租金收益，以發(fā)展“創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園”為由，以“騰籠換鳥”的名義進(jìn)行違建改造[17]。

2009年，三舊改造政策為集體舊廠房改造提供了正式化更新的途徑。集體舊廠可以通過自行改造、出讓入市、流轉(zhuǎn)改造等途徑實現(xiàn)正式更新。番禺集體舊廠的現(xiàn)狀平均毛容積率約0.77，拆建比小，改造難度低，村集體有強(qiáng)烈的動機(jī)獲取改造帶來的土地租金增值。但是由于政策上要求集體舊廠與舊村居捆綁改造，至2012年集體舊廠改造項目都未能申報成功。

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和土地資源緊缺下，盤活低效集體舊廠用地的需求仍在膨脹。2013年番禺區(qū)出臺鼓勵村級工業(yè)園轉(zhuǎn)型升級實施辦法，對具有合法用地手續(xù)、連片占地面積50畝以上的村級連片工業(yè)園可單獨(dú)進(jìn)行工業(yè)升級改造的項目，政府給予投資方補(bǔ)貼，并支持村集體申請將規(guī)劃容積率調(diào)高。番禺區(qū)2014年制定了《村級工業(yè)園升級改造研究》，劃定了92個50畝以上的村級工業(yè)園納入改造范圍。由于市級更新政策還未調(diào)整確定，這項政策難以實施。2015年村級工業(yè)園先行改造的政策放開后，番禺積極向市城市更新局上報先行改造項目，選取南浦村、草河村、謝村村、左邊村、蔡一村以及洛溪村作為首批6個試點村。大多數(shù)試點村都有產(chǎn)業(yè)特色，符合政府產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的要求，如南浦村級工業(yè)園升級為紅木文化產(chǎn)業(yè)園、草河村級工業(yè)園發(fā)展健康養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)。

3.2 集體舊廠改造的管治困境

雖然村級工業(yè)園先行改造在政策上已經(jīng)放開，但改造進(jìn)程依舊較慢。至2016年底僅有洛溪村、南浦村等4個村的改造方案通過村民代表表決，進(jìn)入實施程序。當(dāng)前引導(dǎo)性的更新管治模式仍面臨以下問題：

3.2.1 改造資金如何籌集？

改造資金籌集是制約集體舊廠改造的首要問題。根據(jù)2013年番禺區(qū)委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)計，番禺村集體的資金存量達(dá)52.3億元，平均每村約2 955萬元。根據(jù)番禺區(qū)正在策劃進(jìn)行的幾個村級工業(yè)園改造項目，集體物業(yè)建筑的拆運(yùn)、復(fù)建費(fèi)用總和都在上億元，這筆資金對于目前番禺村集體經(jīng)濟(jì)留存來說難以承受。村集體大多不愿意流轉(zhuǎn)出讓集體土地進(jìn)行改造，承租方無法拿到集體土地使用權(quán)證實現(xiàn)抵押融資，也沒有獨(dú)立報建資格，開發(fā)商投資集體土地的意愿不高。

3.2.2 改造功能如何管治？

2015年底，番禺的商品房建筑面積庫存達(dá)447萬m2，占廣州全市的19.88%，去庫存、調(diào)結(jié)構(gòu)是房地產(chǎn)發(fā)展的重要議題。番禺鼓勵村級工業(yè)園“工改工”，避免經(jīng)營性物業(yè)過剩加劇。但工改工項目土地租金回報遠(yuǎn)不及商服類產(chǎn)業(yè)提升項目，調(diào)整容積率的空間不大，且工業(yè)提升類項目的投資回報周期比工改商更長；工改工還面臨產(chǎn)業(yè)和員工在停產(chǎn)改造空檔期流失的可能。政策激勵并沒有帶動“工改工”項目的出現(xiàn)，試點的6個村級工業(yè)園都是“工改商”項目。當(dāng)前的引導(dǎo)性管治似乎并不能約束改造項目的功能業(yè)態(tài)和經(jīng)營模式。

4 結(jié)論與建議

城市更新融資方式變化和政府—市場關(guān)系變化推動了城市更新治理從“管理”的行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苤巍钡膮f(xié)商手段[18]。管治轉(zhuǎn)型和政策變遷伴隨著更新目標(biāo)的改變，從城市功能空間騰挪與危房改造走向人居環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和歷史文化保護(hù)的三大更新目標(biāo)?！叭娓脑臁焙汀拔⒏脑臁?，“先行改造”與“整村改造”，“零星改造”與“成片改造”相結(jié)合，有助于協(xié)調(diào)城市更新的實施效率和長遠(yuǎn)效益的關(guān)系，改變?nèi)f改造初期的目標(biāo)失衡[11]。缺乏土地利益調(diào)控的臨時性非正式更新會帶來土地使用者的尋租[19]，政府對集體土地再開發(fā)的干預(yù)有助于推動改造進(jìn)程。政府主導(dǎo)的城市更新由于缺乏利益分配的協(xié)商，導(dǎo)致政府單向主導(dǎo)的基于社會穩(wěn)定的土地再開發(fā)利益分配方案難以獲得參與者的集體認(rèn)同，政府自由裁量權(quán)下的政策的不確定性也難以給投資方帶來投資的信心。城市更新陷入“政府不放權(quán)，改造無動力”的困境。

無論是政府主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)，都存在公共利益和私人利益難以平衡，業(yè)主“搭便車”坐享其成，財務(wù)上不可持續(xù)等問題。破除單向管治的弊端，還需改變目前政府—市場之間權(quán)宜性的契約式合作關(guān)系，從政府單向治理走向多元合作治理，將地方政府、開發(fā)商、集體經(jīng)濟(jì)組織等不同利益主體放置在舊改空間規(guī)劃的平臺，構(gòu)建基于現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和利益再分配的協(xié)商機(jī)制，將利益博弈的交易成本通過公—私—社區(qū)三向合作機(jī)制予以化解。對于集體土地更新，政府統(tǒng)籌改造需要更多的政策、制度支持和財政保障，促進(jìn)“社會資本”的正向積累，完善社會資本參與“集體土地上的城市更新”的機(jī)制，通過重建信任取得集體土地的統(tǒng)籌開發(fā)權(quán)[20-22]。鼓勵業(yè)主自治更新還需進(jìn)一步完善集體土地的權(quán)能，使改造主體具有融資能力。廣州啟動成立的城市更新基金運(yùn)作可借鑒英國“綜合更新預(yù)算”、“社區(qū)新政”，由改造利益相關(guān)方組成合作伙伴組織采取競標(biāo)的方式，有指向性地推動長期衰敗地區(qū)的更新，實現(xiàn)城市更新的社會公平[23]。

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Transition of Pattern and Modes of Governance for Urban Renewal in Guangzhou since the 21st Century

The urban renewal has been undergoing progressive transformation with the introduction of market mechanism since the reform opening. By combining the theory of governance and empirical analysis of Guangzhou, this paper finds that urban renewal has experienced the transition from government-dominated renewal to cooperative renewal of government and markets. Guangzhou municipal government and market builds a principal-agent-based contractual relationship. Although the land benefits distribution scheme drafted by government guarantees social stability, it cuts down the profit of land owners and investors and it is difficult to achieve the consensus of all stakeholders. Urban renewal falls into the dilemma of 'government centralizes the management and stakeholders lack incentives of redevelopmen'. The approach to break the dilemma lies in adjusting the relationship of stakeholders in urban renewal and initiating the reform from government-dominant model to multi cooperation model.

Urban renewal transition | Urban renewal governance | Government-dominated | Financing mode

1673-8985（2017）05-0029-06

TU981

A

姚之浩同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士研究生

田 莉（通訊作者）清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授，博士生導(dǎo)師

國家自然科學(xué)基金委項目（編號51222813）“城鄉(xiāng)規(guī)劃理論與設(shè)計”。