存量語境下的城市更新*
——關(guān)于規(guī)劃轉(zhuǎn)型方向的思考

劉 巍 呂 濤 LIU Wei, LYU Tao

存量語境下的城市更新*
——關(guān)于規(guī)劃轉(zhuǎn)型方向的思考

劉 巍 呂 濤 LIU Wei, LYU Tao

在經(jīng)歷了以投資驅(qū)動(dòng)和增量發(fā)展為主的階段后，我國城市進(jìn)入以轉(zhuǎn)型為發(fā)展思路、以存量空間資源為載體的發(fā)展階段。按照新型城鎮(zhèn)化的要求，未來應(yīng)在有限的空間范圍內(nèi)進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)。以相對(duì)有限的空間資源和非單一的資金來源，達(dá)到更高的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，這是轉(zhuǎn)型背景下基于存量空間資源的城鎮(zhèn)化模式，可稱為存量發(fā)展模式。當(dāng)前在存量語境下的城市更新應(yīng)以人的需求為核心，以城市建設(shè)的質(zhì)量與人的需求的匹配程度為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于現(xiàn)有建成區(qū)，在全面提升城市品質(zhì)（“提質(zhì)”）的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)針對(duì)存量空間資源進(jìn)行合理“增效”。從現(xiàn)階段城市更新的背景入手，剖析存量背景下城市更新的機(jī)制和目標(biāo)，提出當(dāng)前我國城市更新在價(jià)值觀、工作方法方面的誤區(qū)，進(jìn)而探討未來規(guī)劃轉(zhuǎn)型的方向。

存量發(fā)展模式 | 城市更新 | 規(guī)劃價(jià)值觀

1 新型城鎮(zhèn)化與存量發(fā)展模式

建國以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了起步發(fā)展和快速發(fā)展兩個(gè)歷史階段。特別是改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，我國城鎮(zhèn)化雖然起點(diǎn)低，但發(fā)展迅速，用短短30年創(chuàng)造了舉世矚目的成就①1978年至2013年，伴隨著城鄉(xiāng)建設(shè)空間的快速擴(kuò)張，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增加到7.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%。。

依托外向型經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大發(fā)展動(dòng)力，借助“土地有償使用”、“中央和地方分稅”等一系列制度設(shè)計(jì)，我國城鎮(zhèn)化不斷以新征土地作為主要空間資源，以壟斷一級(jí)土地市場獲得土地溢價(jià)作為主要資金來源，同時(shí)依靠廉價(jià)生產(chǎn)要素和非均等化基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施壓低成本，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展。

進(jìn)入新的歷史時(shí)期，隨著內(nèi)外部環(huán)境的深刻變化，原有城鎮(zhèn)化運(yùn)行機(jī)制難以支撐我國城市長期可持續(xù)發(fā)展。以2013年“中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議”為標(biāo)志，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。

按照新型城鎮(zhèn)化的要求，未來應(yīng)在有限的空間范圍內(nèi)進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)。從城市建設(shè)所需的空間資源來看，從擴(kuò)張向集約的轉(zhuǎn)型，意味著未來的城市建設(shè)不能僅僅著眼于新增土地，必須重視城市建成區(qū)的存量空間資源的規(guī)劃與利用。

圖1 存量建設(shè)用地概念示意圖

圖2 狹義存量土地與廣義存量土地概念示意圖

1.1 存量土地與存量空間

“存量土地”即“存量建設(shè)用地”，是指已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的所有土地。按照《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，我國土地分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用土地3種類型。農(nóng)用地和未利用土地需經(jīng)依法審批后方可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此，“存量建設(shè)用地”即指已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的所有土地（圖1）。

根據(jù)國土資源部相關(guān)文件界定②國土資源部《關(guān)于開展全國城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地情況專項(xiàng)調(diào)查工作的緊急通知》( 國土資電發(fā)［2004］78號(hào))將我國的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地分為閑置土地、空閑土地和批而未供土地3類，即本文提到的狹義存量土地。，存量土地主要包括閑置土地、空閑土地和批而未供土地3種類型，我們稱為“狹義存量土地”，其特征是現(xiàn)狀土地利用效率低下，土地本身的使用價(jià)值和產(chǎn)出價(jià)值未被充分體現(xiàn)。

除“狹義存量土地”以外，城市中大量存在的現(xiàn)狀建成區(qū)，如商業(yè)區(qū)、居住區(qū)、棚戶區(qū)、城中村、工業(yè)區(qū)等均屬于存量建設(shè)用地范疇，我們稱為“廣義存量土地”（圖2）。與前者相比，“廣義存量土地”的價(jià)值不僅體現(xiàn)在其土地本身的使用價(jià)值和產(chǎn)出價(jià)值，也包含地上附著物的使用價(jià)值和產(chǎn)出價(jià)值。

隨著城市建設(shè)不斷推進(jìn)，“廣義存量土地”的比重將會(huì)逐漸加大。當(dāng)城市逐漸進(jìn)入穩(wěn)定期，從城市空間資源的角度來看，不僅應(yīng)關(guān)注存量土地資源，更需關(guān)注存量建筑資源（圖3）。

存量土地這一概念是我國土地管理制度下特有的概念，在國外并沒有與之相類似的概念③20世紀(jì)90年代初“存量”等概念被引入土地領(lǐng)域，國內(nèi)土地學(xué)界隨之展開對(duì)于“存量土地”相關(guān)理論的研究和探討。1994年，第四屆中國土地學(xué)會(huì)第四次會(huì)員代表大會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)正式提出了“存量土地”的盤活問題，而且進(jìn)行了探索性研究，研究重點(diǎn)在于如何正確賦予存量土地以經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并引導(dǎo)存量土地流轉(zhuǎn)。2004 年12月國土資源部發(fā)布的《關(guān)于開展全國城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地情況專項(xiàng)調(diào)查工作的緊急通知》(國土資電發(fā)［2004］78號(hào)) 中，第一次明確提出“城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地”的概念。。從現(xiàn)有研究來看，不同的專業(yè)領(lǐng)域?qū)τ诖媪靠臻g資源的研究角度也存在著一定差異。從土地管理角度出發(fā)，對(duì)于存量空間資源的研究更注重土地集約利用中所體現(xiàn)的使用效率及經(jīng)濟(jì)效益。而從城市規(guī)劃的角度對(duì)于存量空間資源的研究則主要集中于對(duì)已有建成區(qū)城市更新的研究。

1.2 城市更新的概念及相關(guān)研究

城市更新的概念源于西方的城市更新運(yùn)動(dòng)。伴隨半個(gè)多世紀(jì)的不斷發(fā)展與探索，其理念經(jīng)歷了從形體主義到人本主義、從推倒重建走向漸進(jìn)式謹(jǐn)慎更新、從單純物質(zhì)層面走向綜合更新、從地塊改造提升走向區(qū)域整體復(fù)興的轉(zhuǎn)變，進(jìn)入了全新的“城市復(fù)興”階段。

在我國，城市更新是20世紀(jì)90年代開始才逐步得到學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注，圍繞城市更新在我國國情背景下的內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)選擇，不同學(xué)者從各自的角度提出了對(duì)城市更新的理解[1-3]。關(guān)于城市更新的研究涉及城市更新的公共參與機(jī)制及主體利益訴求[4-6]；城市更新的評(píng)價(jià)體系[7-8]；城市更新模式的研究[9]；城市更新的制度與法規(guī)體系[10]等多個(gè)方面。

但是，這一時(shí)期，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善與發(fā)展，在全球一體化的外部形勢以及我國國民經(jīng)濟(jì)飛躍式發(fā)展的雙重驅(qū)動(dòng)下，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)迎來了高速發(fā)展的時(shí)期。與大規(guī)模的新城建設(shè)相比，對(duì)建成區(qū)城市更新的關(guān)注熱度顯然相差甚遠(yuǎn)。

1.3 城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與存量發(fā)展模式

以2013年“中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議”為標(biāo)志，我國城市進(jìn)入了以轉(zhuǎn)型為發(fā)展思路、以存量空間資源為載體的發(fā)展階段，城市更新再次成為學(xué)術(shù)領(lǐng)域關(guān)注的熱點(diǎn)，一批學(xué)者從城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制、地方實(shí)踐等角度探討城市更新、存量規(guī)劃等話題[11-16]。

當(dāng)前轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，對(duì)土地資源擴(kuò)張的限制，不僅意味著空間資源的有限性，更意味著利用壟斷征地權(quán)而帶來的一次性資金來源的受限，原有以土地粗放消耗為主要增長方式的運(yùn)行邏輯不再可行。與此同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化要求城鎮(zhèn)化質(zhì)量全面提升，不僅需要提供均等化高質(zhì)量的公共服務(wù)，更需要建立可持續(xù)的長效增長模式。以相對(duì)有限的空間資源和非單一的資金來源，來達(dá)到更高的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，這是轉(zhuǎn)型背景下基于存量空間資源的城鎮(zhèn)化模式，可稱為存量發(fā)展模式（圖4）。因此，本文論述的目的正是探討轉(zhuǎn)型時(shí)期這一發(fā)展模式背景下建成區(qū)城市更新的目標(biāo)、任務(wù)和思路。

2 存量語境下城市更新的內(nèi)涵與誤區(qū)

2.1 城市更新的對(duì)象選擇不應(yīng)以新舊來界定

提起城市更新，人們常常聯(lián)想到的就是三舊改造（舊城區(qū)、城中村、舊工業(yè)區(qū)）。從西方城市更新的歷程及我國以往城市更新、改造的實(shí)踐來看，這些老舊建成區(qū)往往因?yàn)榄h(huán)境品質(zhì)差、人口密度高、治安及消防隱患大、公共服務(wù)設(shè)施配套不完善，成為城市更新的重點(diǎn)。

從轉(zhuǎn)型發(fā)展的特征來看，新型城鎮(zhèn)化在根本上要求將以增量為主、通過不斷擴(kuò)張空間實(shí)現(xiàn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)模式轉(zhuǎn)向以提質(zhì)增效為主的內(nèi)涵式建設(shè)模式。城市需要從單一增長的邏輯回歸以人的需求為核心的本源?；仡櫼酝诔擎?zhèn)化高速發(fā)展背景下，大量近一二十年內(nèi)建成的區(qū)域由于并未完全以人的需求為核心、追求城鎮(zhèn)化的速度甚于質(zhì)量，出現(xiàn)了地的擴(kuò)張快于人口的集聚、公共服務(wù)設(shè)施配置不足、城市建設(shè)的人性化欠缺等問題。隨著這些區(qū)域的建成和投入使用，這些并不舊的城市建成區(qū)同樣迫切需要解決城市品質(zhì)提升的問題。

因此，當(dāng)前城市更新的基本出發(fā)點(diǎn)應(yīng)以人的需求為核心，其對(duì)象的選擇標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)以新舊來界定，而應(yīng)以城市建設(shè)的質(zhì)量與人的需求的匹配程度為標(biāo)準(zhǔn)。如果說城市更新是一種貫穿城市發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程的話，那么現(xiàn)有建成區(qū)將普遍面臨城市更新的問題，存量語境下的城市更新不可等同于三舊改造。

2.2 對(duì)現(xiàn)有建成區(qū)的“全面提質(zhì)”與“合理增效”是當(dāng)前城市更新的核心任務(wù)

按照前文的定義，城市中大量存在的現(xiàn)狀建成區(qū)均可稱為廣義存量土地，而建成區(qū)的土地與建筑均可以稱為存量空間。從現(xiàn)有建成區(qū)的狀況來看，一方面是部分建成區(qū)城市品質(zhì)需要進(jìn)一步提高，主要表現(xiàn)為：

（1）部分建成區(qū)（城中村、棚戶區(qū)、老舊社區(qū)及老舊商業(yè)區(qū)）環(huán)境品質(zhì)差，人口密度高，治安及消防隱患大，公共服務(wù)設(shè)施配套不完善。

（2）以往城鎮(zhèn)化高速發(fā)展背景下建成的部分區(qū)域逐漸難以滿足公共服務(wù)均等化的要求和公眾對(duì)城市品質(zhì)日益提高的需求。

另一方面是部分用地的低效擴(kuò)張問題突出，主要表現(xiàn)在：

（1）在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力下，地方政府通過低價(jià)招商引資，吸引企業(yè)入駐，造成大量產(chǎn)業(yè)區(qū)快速擴(kuò)張、土地利用效率低下。

（2）在農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政壟斷體制下，集體經(jīng)濟(jì)的逐利意愿與城市中大量存在的低端產(chǎn)業(yè)需求互相契合，造成大量集體土地的低效無序利用。

因此，當(dāng)前在存量語境下的城市更新應(yīng)以人的需求為核心，以城市建設(shè)的質(zhì)量與人的需求的匹配程度為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)有建成區(qū)在全面提升城市品質(zhì)（“提質(zhì)”）的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)針對(duì)存量空間資源進(jìn)行合理“增效”。

2.3 城市更新不應(yīng)以空間資源價(jià)值最大化為單一目標(biāo)

城市更新在對(duì)物質(zhì)空間產(chǎn)生改變的同時(shí)，也必然伴隨著由此引發(fā)的原有社會(huì)關(guān)系的瓦解和新的社會(huì)關(guān)系的建立，即社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)[17]。在這一過程中，社會(huì)階層的分化、人的生活方式的變化和全球化背景下地方文化的危機(jī)等，都是當(dāng)前中國城市更新面臨的、不容忽視的深層次問題。

圖3 存量土地與存量空間資源概念示意圖

從以往及目前的城市更新的實(shí)踐來看，在面對(duì)城市更新的復(fù)雜問題時(shí)，人們往往重視物質(zhì)空間的改造與利用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)空間資源價(jià)值最大化的目標(biāo)，而忽視社會(huì)公平、傳統(tǒng)文化、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等其他方面問題。例如在城市核心地區(qū)，往往通過對(duì)平房區(qū)的大規(guī)模推倒重建，獲得高價(jià)值土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。這種方式不僅破壞了舊城區(qū)的動(dòng)態(tài)平衡結(jié)構(gòu)，帶來了房價(jià)和地價(jià)的大幅上漲，導(dǎo)致大部分原有低收入居民無法回遷，難以延續(xù)以往富有生機(jī)活力的社會(huì)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，將對(duì)歷史城區(qū)的整體格局、傳統(tǒng)風(fēng)貌和環(huán)境特色造成無可挽回的巨大破壞。又如在對(duì)工業(yè)區(qū)改造提升的過程中，單純考慮提升土地的增值利益，忽視由此帶來的社會(huì)、文化、生態(tài)等問題。

究其原因，一方面是由于以土地增值為核心的增長邏輯長期占據(jù)主導(dǎo)，一些項(xiàng)目是以更新的表象來掩蓋逐利的本質(zhì)。另一方面則是由于對(duì)城市化動(dòng)力、空間資源約束、城市精明增長的誤讀，導(dǎo)致把城市更新的目標(biāo)任務(wù)簡單理解為提高單位用地的使用效率（容積率），將物質(zhì)空間的改造程度視為更新成果的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而忽視多元的社會(huì)關(guān)系要素。

對(duì)建成區(qū)來說，不同類型的城市存量空間資源在規(guī)劃利用過程中，其涉及的城市產(chǎn)業(yè)集聚升級(jí)、民生服務(wù)保障、人文特色傳承問題雖然各有側(cè)重，但往往相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜。單個(gè)地塊更新改造的任務(wù)和目標(biāo)需要置于城市整體優(yōu)化調(diào)整的大背景下，在解決個(gè)體問題和公共利益之間尋找平衡點(diǎn)。而這需要站在城市全局角度，從宏觀到微觀進(jìn)行系統(tǒng)研究、統(tǒng)籌安排。

圖4 城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與存量發(fā)展模式

2.4 以建成區(qū)品質(zhì)提升為目標(biāo)的城市更新不應(yīng)以單一改造方式替代多元更新手段、不應(yīng)以單一地塊改造替代系統(tǒng)性優(yōu)化

如前文所述，存量空間資源既包含存量土地資源，也包含存量建筑資源，其相應(yīng)的空間資源價(jià)值既涉及土地的使用價(jià)值和產(chǎn)出價(jià)值，也涉及地上附著物的使用價(jià)值和產(chǎn)出價(jià)值。從更新方式來說，對(duì)于單個(gè)地塊，可以采取“拆除重建”式的整體更新方式，而對(duì)于地上附著物或單棟建筑，也可以采用“整建維修”式的微更新方式和“功能改變”式的老瓶裝新酒方式，并不局限于單一手段。當(dāng)涉及物質(zhì)空間的改造時(shí)，空間形態(tài)的改變和空間品質(zhì)的提升是兩種主要結(jié)果，但兩者并無必然聯(lián)系。單棟建筑、單個(gè)地塊的更新手段的選擇，應(yīng)綜合考慮空間資源本身的特征、產(chǎn)權(quán)主體的意愿和品質(zhì)提升的核心任務(wù)，不應(yīng)將物質(zhì)空間形態(tài)的改變等同于品質(zhì)提升，以單一改造方式替代多元更新手段。

而從建成區(qū)品質(zhì)提升的任務(wù)來看，建成區(qū)面臨人口密度大、基礎(chǔ)設(shè)施欠缺、公共服務(wù)不足、環(huán)境品質(zhì)低下等問題，并無法依靠單個(gè)產(chǎn)權(quán)地塊的更新改造得到完全解決，必須對(duì)市政、交通、園林、景觀、公共安全等方面進(jìn)行系統(tǒng)性優(yōu)化與改善。因此，為了實(shí)現(xiàn)建成區(qū)品質(zhì)提升這一目標(biāo)，需要開展的工作類型較為廣泛，既有單棟建筑、單個(gè)地塊的更新改造，也有片區(qū)的整體提升，不應(yīng)以單一地塊改造替代系統(tǒng)性優(yōu)化。

3 存量語境下城市更新的困境與障礙

與新區(qū)相比，城市建成區(qū)的空間資源類型更加豐富、產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加復(fù)雜、牽涉的既有問題更加多樣分散，因此基于建成區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)要比新區(qū)復(fù)雜得多。以前文提到的存量空間資源的3種更新利用方式為例，每一種在實(shí)施推進(jìn)過程中都面臨這樣或那樣的障礙與問題，歸納起來主要包括3個(gè)方面。

3.1 既有制度約束, 頂層制度設(shè)計(jì)尚待革新

政府由于壟斷了土地開發(fā)一級(jí)市場，一旦城市更新實(shí)施過程中發(fā)生土地用途變更、容積率變更，政府即具備了獲得土地增值收益的可能性。也正是因?yàn)檫@一原因，盡管在新的征收補(bǔ)償條例背景下拆遷費(fèi)用節(jié)節(jié)高升，但是借助對(duì)既有建成區(qū)的改造獲得增值土地收益的驅(qū)動(dòng)下，眾多舊城大拆大建、強(qiáng)制拆遷的事件仍然屢見不鮮。而集體土地所有者或擁有國有土地使用權(quán)者在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)過程中，往往無法獲得因土地用途變更、容積率變更帶來的土地增值收益，這在很大程度上，影響了他們參與城市更新的積極性。

另一方面，由于不同用途的土地使用功能的產(chǎn)出價(jià)值不盡相同，集體土地所有權(quán)者和國有土地使用權(quán)者具有極大的動(dòng)力將低產(chǎn)出價(jià)值的土地用途變?yōu)楦弋a(chǎn)出價(jià)值的用途，如將工廠改變?yōu)檗k公、將住宅改變?yōu)樯痰甑?。而在使用?quán)期限內(nèi)的這種變更所帶來的土地增值收益，則較難通過一次性的土地出讓金來實(shí)現(xiàn)漲價(jià)歸公。這也造成了這種私自改變用途的情況在現(xiàn)實(shí)中屢見不鮮、屢禁不止，不僅擾亂了土地市場，也對(duì)城市建設(shè)管理帶來了一定的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

除此以外，在土地的開發(fā)和建設(shè)過程中，如果政府出于公益目的（如環(huán)境、文物保護(hù)等方面）或其他特定原因，完全禁止某些具體地塊進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)，那就是讓土地權(quán)利人做出特別犧牲，政府應(yīng)當(dāng)給予土地權(quán)利人應(yīng)有的補(bǔ)償。然而，目前我國開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域在空間開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策方面呈現(xiàn)缺失狀況，導(dǎo)致公共利益或者難以實(shí)現(xiàn)，或者以付出降低人居環(huán)境品質(zhì)、破壞城市風(fēng)貌等的代價(jià)加以實(shí)現(xiàn)。

上述諸多方面所反映的既有制度的制約和城市更新過程中所需制度的缺失，在實(shí)踐過程中極大地影響和阻礙了權(quán)利主體參與城市更新的積極性，制約了城市規(guī)劃的實(shí)施，并嚴(yán)重影響了公共利益的實(shí)現(xiàn)，也成為當(dāng)前城市更新所面臨的最大難點(diǎn)。

3.2 政出多門, 城市更新缺少統(tǒng)籌研究

目前在大部分城市，不同的城市存量空間資源的類型（如城中村、棚戶區(qū)、舊城鎮(zhèn)、舊工業(yè)區(qū)等）的更新改造和針對(duì)建成區(qū)的整治提升工作，分別有不同的對(duì)口管理部門。而各部門從自身職能分工、任務(wù)安排的角度出發(fā)，分別制定不同的實(shí)施計(jì)劃、改造政策和審批制度，導(dǎo)致城市更新在任務(wù)、目標(biāo)、政策、時(shí)序等方面呈現(xiàn)政出多門、缺少統(tǒng)籌安排、缺少系統(tǒng)研究的狀況。

在現(xiàn)實(shí)的城市建成區(qū)中，不同類型的城市存量空間資源往往是相互交錯(cuò)分布的，而且不同類型之間也并非完全沒有關(guān)聯(lián)。如舊工廠的改造，往往與老舊職工宿舍的更新、維護(hù)密不可分，在實(shí)施中則由于產(chǎn)業(yè)部門的政策和棚改政策難以統(tǒng)籌，常常出現(xiàn)舊工業(yè)用地實(shí)現(xiàn)了升級(jí)或開發(fā)而老舊宿舍遺留問題多多的狀況。這種對(duì)原本一體的城市空間和社會(huì)關(guān)系進(jìn)行人為割裂的更新改造，將給未來城市建設(shè)管理帶來諸多難以克服的遺留問題。

3.3 重審批輕管理, 城市更新機(jī)制流程尚不健全

在快速城市化背景下，中國城市建設(shè)管理大量采用的是農(nóng)地征用—一級(jí)土地整理—二級(jí)上市、國有劃撥—開發(fā)建設(shè)的開發(fā)管理流程。在管理過程中，重審批內(nèi)容（城市性質(zhì)、擴(kuò)展方向、規(guī)模和布局），輕城市建設(shè)過程的管理[18]。與新增土地相比，城市更新涉及的工作任務(wù)更加分散而繁多，由此帶來的相關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)難度更大。目前大部分城市仍普遍沿用面向增量土地開發(fā)的流程，尚未形成針對(duì)于建成區(qū)地塊更新、片區(qū)完善提升的規(guī)范的流程和審批制度，加之各部門的溝通和協(xié)調(diào)不足，重復(fù)審批或批復(fù)矛盾等問題普遍存在，部分關(guān)鍵的管理環(huán)節(jié)長期未能得以有效的控制。

4 面對(duì)存量語境下城市更新的規(guī)劃轉(zhuǎn)型方向與思考

土地制度、產(chǎn)權(quán)制度的變革是當(dāng)前城市更新面臨的最大難點(diǎn)。在現(xiàn)有的局面下，一方面，制度的變革尚需時(shí)間推動(dòng)，另一方面，從各類城市的情況來看，當(dāng)前除北京、上海、廣州、深圳等超大城市外，大量城市尚處于增量建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于存量建設(shè)的階段。對(duì)這些城市來說，城市增量擴(kuò)張的空間資源尚有一定的潛力，遠(yuǎn)未達(dá)到“土地和空間難以為繼④深圳是中國第一個(gè)真正面臨空間資源硬約束的城市。2004年經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立25周年之際，深圳市的主要官員用人口、土地、資源和環(huán)境4個(gè)“難以為繼”來凸現(xiàn)深圳市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所面臨的嚴(yán)重困難和挑戰(zhàn)。”的局面。因此對(duì)這些城市來說，在當(dāng)前的發(fā)展階段，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路的意義遠(yuǎn)大于建成區(qū)更新實(shí)踐的意義。特別是以“全面提質(zhì)”與“合理增效”為主要任務(wù)、以人的需求為基本出發(fā)點(diǎn)的指導(dǎo)思想，必須切實(shí)貫徹在未來的城市建設(shè)過程中，一方面需要避免以城市更新為名、行地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)的推倒重建式的老城改造，另一方面更要避免未來的增量建設(shè)重復(fù)以往重速度輕質(zhì)量的老路。

對(duì)于那些形勢嚴(yán)峻的超大城市而言，各自均在以漸進(jìn)的方式嘗試推進(jìn)制度的創(chuàng)新[19]。而在這些制度變革經(jīng)驗(yàn)積累的過程中，與城市更新相關(guān)的各類建設(shè)行為并不可能坐等觀望。

在這樣的背景下，當(dāng)城市規(guī)劃逐漸轉(zhuǎn)向維護(hù)公眾利益、實(shí)施政府協(xié)調(diào)空間利益的公共政策之際，尚有相當(dāng)多的待完善空間：如完善現(xiàn)有法定規(guī)劃體系，建立面向城市更新的目標(biāo)管理體系；以法定與非法定規(guī)劃相結(jié)合的方式，完善面向城市更新的規(guī)劃編制方法；逐步推進(jìn)城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型及規(guī)劃師角色轉(zhuǎn)變；不斷加強(qiáng)存量空間資源利用的規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新等。

4.1 完善現(xiàn)有法定規(guī)劃體系, 建立面向城市更新的目標(biāo)管理體系

應(yīng)盡快完善現(xiàn)有法定規(guī)劃體系，在從城市總體規(guī)劃到控制性詳細(xì)規(guī)劃的各個(gè)法定規(guī)劃層次中，增加關(guān)于城市更新、存量空間資源利用的控制引導(dǎo)要求，形成對(duì)城市更新真正有效、有力的規(guī)劃管控成果。

（1）城市總體規(guī)劃

在城市總體規(guī)劃中，應(yīng)明確城市存量空間資源利用的整體目標(biāo)戰(zhàn)略、基本原則和要求，引導(dǎo)社會(huì)對(duì)城市存量空間資源利用綜合性目標(biāo)的共識(shí)。

此外，在城市總體規(guī)劃中，應(yīng)將城市存量空間資源納入城市整體空間結(jié)構(gòu)中進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，并結(jié)合城市人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與公共服務(wù)設(shè)施分布的特點(diǎn)，明確城市存量空間資源利用的分區(qū)政策、時(shí)序安排，對(duì)下一步控制性詳細(xì)規(guī)劃及各類專項(xiàng)規(guī)劃的編制起到指導(dǎo)作用。

（2）控制性詳細(xì)規(guī)劃

對(duì)于大部分建設(shè)用地資源緊張的特大城市、超大城市來說，其城市中心地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃往往是分單元進(jìn)行編制的。在這一尺度上，應(yīng)綜合考慮地區(qū)現(xiàn)狀的問題，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口與公共服務(wù)設(shè)施配置、城市公共安全、交通市政、綠化環(huán)境、文化遺產(chǎn)保護(hù)等角度出發(fā)，對(duì)整個(gè)地區(qū)進(jìn)行評(píng)估。根據(jù)評(píng)估的情況，對(duì)具備存量空間資源利用條件的用地，在未來功能轉(zhuǎn)變方向及公益類型設(shè)施落實(shí)等方面進(jìn)行必要的指引甚至強(qiáng)制性要求。

同時(shí)，對(duì)城市建成區(qū)來說，存量空間資源利用的方式（整建維修、功能改變、拆除重建）與未來的城市形態(tài)、功能混合情況和城市特色關(guān)系緊密。因此，對(duì)于具備存量空間資源利用條件的用地，在控規(guī)階段的地塊指標(biāo)必須與未來的更新改造方式相結(jié)合考慮，才可能具備基本的可操作性。

除了總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制層次外，大部分存量空間資源的利用必須依賴達(dá)到修建性詳細(xì)規(guī)劃深度的規(guī)劃研究，才能將產(chǎn)權(quán)關(guān)系、空間利用、設(shè)施落實(shí)、景觀環(huán)境、經(jīng)濟(jì)測算甚至人文社區(qū)網(wǎng)絡(luò)留存等復(fù)雜的問題厘清。對(duì)于這類問題，一方面應(yīng)通過總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃自上而下地進(jìn)行統(tǒng)籌安排；另一方面有必要通過修建性詳細(xì)規(guī)劃深度的規(guī)劃研究回答關(guān)于總規(guī)、控規(guī)強(qiáng)制性內(nèi)容的落實(shí)情況，以確保城市存量空間資源利用的有序、有效推進(jìn)。

4.2 以法定與非法定規(guī)劃相結(jié)合的方式完善面向城市更新的規(guī)劃編制方法

僅依靠法定規(guī)劃的管控手段，顯然無法滿足城市建成區(qū)各類建設(shè)活動(dòng)的要求。一方面由于現(xiàn)有法定規(guī)劃對(duì)空間管控方式以滿足增量發(fā)展模式為主，面對(duì)建成區(qū)產(chǎn)權(quán)交錯(cuò)，維護(hù)、修繕、改建等方式多樣錯(cuò)綜復(fù)雜的情況，往往無能為力。另一方面，建成區(qū)的城市品質(zhì)提升往往是對(duì)既有空間的提升、完善，這涉及個(gè)體微觀感受問題，是法定規(guī)劃無法完全兼顧的領(lǐng)域。因此在規(guī)劃實(shí)踐中，很多面向建成區(qū)的建設(shè)活動(dòng)往往是借助城市設(shè)計(jì)、專項(xiàng)規(guī)劃、環(huán)境整治規(guī)劃等非法定規(guī)劃來進(jìn)行研究和推進(jìn)的。這些非法定規(guī)劃涵蓋的內(nèi)容更加廣泛，同時(shí)由于從不同的部門、主體的具體建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施特征出發(fā)，在一定程度上起到多方參與和協(xié)商對(duì)話的作用，是對(duì)法定規(guī)劃的一種有益的反饋和補(bǔ)充。但這些規(guī)劃研究往往更多關(guān)注局部問題或?qū)ｍ?xiàng)工作，缺少從城市整體發(fā)展角度的統(tǒng)籌研究，在建成區(qū)的優(yōu)化提升，存量空間資源利用的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)序安排、任務(wù)重點(diǎn)等方面，難以對(duì)中觀層面和具體項(xiàng)目提出指導(dǎo)和要求，因此難以實(shí)現(xiàn)城市增量建設(shè)與存量更新工作的有效結(jié)合。

未來應(yīng)通過法定規(guī)劃與非法定規(guī)劃雙管齊下的方法，建立面向城市更新、存量空間資源規(guī)劃利用的規(guī)劃管控體系?？山柚欠ǘㄒ?guī)劃的手段，對(duì)法定規(guī)劃進(jìn)行補(bǔ)充、完善。特別是充分發(fā)揮城市設(shè)計(jì)作為研究城市問題的方法和手段，涵蓋內(nèi)容廣泛、直觀易懂。以城市設(shè)計(jì)的方式介入建成區(qū)的規(guī)劃，借助城市設(shè)計(jì)易于溝通的優(yōu)勢，推動(dòng)參與者討論問題，從而幫助搭建不同層次的溝通協(xié)商平臺(tái)，應(yīng)對(duì)建成區(qū)主體多元、機(jī)制復(fù)雜的特征。

4.3 逐步推進(jìn)城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型及規(guī)劃師角色轉(zhuǎn)變

空間資源的有限性是建成區(qū)有別于新區(qū)的重要特點(diǎn)。而以有限的空間資源應(yīng)對(duì)多元的空間價(jià)值訴求，則是建成區(qū)建設(shè)活動(dòng)的矛盾焦點(diǎn)。與新區(qū)不同，建成區(qū)的城市更新除了需要關(guān)注物質(zhì)空間的改造，更需要強(qiáng)調(diào)社會(huì)功能、社會(huì)公正和社區(qū)建設(shè)的重要性，需要建立良好的公共參與機(jī)制、吸納各方利益相關(guān)者的意見，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)的充分合作。在這個(gè)意義上，西方城市更新多年來形成的協(xié)作式規(guī)劃、過程式規(guī)劃的工作方法，對(duì)當(dāng)前我國的城市更新具有極大的借鑒意義。

有學(xué)者認(rèn)為，未來我國規(guī)劃師將逐步分化成為政府規(guī)劃師、執(zhí)業(yè)規(guī)劃師和社區(qū)規(guī)劃師3種類型⑤陳有川.規(guī)劃師角色分化及其影響[J].城市規(guī)劃，2001（8）：77-80.。建成區(qū)問題的復(fù)雜性和多層次性要求法定規(guī)劃與非法定規(guī)劃相互結(jié)合。與之相對(duì)應(yīng)，在編制不同類型規(guī)劃、解決不同層次問題時(shí)，規(guī)劃師所持的立場、角度和工作專長也應(yīng)有所不同。從關(guān)注物質(zhì)空間規(guī)劃到聚焦人的活動(dòng)和需求，要求多角色、多學(xué)科參與。既需要熱衷數(shù)據(jù)分析、政策制定和進(jìn)程安排的政策研究者，也需要對(duì)會(huì)見、面談、談判、調(diào)解及研究富有興趣、具有專長的社區(qū)工作者⑥Howell.S.Baum.Social Science, Social Work, and Surgery. APAJournal, spring,1997。，更需要善于設(shè)計(jì)、精于工程、通過更新設(shè)施來提高生活水平的設(shè)計(jì)師。規(guī)劃師、學(xué)者、社區(qū)工作者之間需要相互配合，借助開放的平臺(tái)和動(dòng)態(tài)的跟蹤，形成技術(shù)協(xié)作團(tuán)隊(duì)，目標(biāo)是從單一的技術(shù)層面輔助轉(zhuǎn)向分工合作，通過復(fù)合手段推動(dòng)協(xié)作、協(xié)商。

4.4 不斷加強(qiáng)存量空間資源利用的規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新

針對(duì)城市更新、存量空間資源的利用，城市規(guī)劃技術(shù)體系應(yīng)加強(qiáng)幾方面的創(chuàng)新。

（1）應(yīng)對(duì)建設(shè)條件復(fù)雜化的創(chuàng)新

城市建成區(qū)往往存在土地資源緊張、基礎(chǔ)設(shè)施欠缺等問題，建設(shè)活動(dòng)的條件較一般新區(qū)類型更多、苛刻程度更高，客觀上要求現(xiàn)有的規(guī)劃技術(shù)、規(guī)范進(jìn)一步細(xì)化，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的建設(shè)條件；并充分考慮土地集約利用的要求，增加對(duì)公益性設(shè)施配置的標(biāo)準(zhǔn)、用地性質(zhì)和建筑功能混合、地下空間集約利用的研究深度，提高規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可實(shí)施性。

（2）應(yīng)對(duì)改造方式多元化的創(chuàng)新

對(duì)于單個(gè)地塊、單棟建筑來說，其更新方式包括整建維修、功能改變、拆除重建等多種方式。目前的城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范更多的是針對(duì)和適用于新建項(xiàng)目（拆除重建可以參照新建項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范執(zhí)行），尚缺少面向前兩種方式的較為成熟的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)集成。

（3）應(yīng)對(duì)實(shí)施主體多元化的創(chuàng)新

目前越來越多的城市更新的模式已從完全由政府、開發(fā)商主導(dǎo)轉(zhuǎn)向復(fù)合的實(shí)施模式，在實(shí)施主體方面逐步體現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。這些多元主體的更新改造行為亟需受到相關(guān)技術(shù)及管理規(guī)定的指導(dǎo)和制約，特別是涉及城市公共安全、建筑節(jié)能等事關(guān)公共利益、人居環(huán)境品質(zhì)的相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，不僅需要細(xì)化明確，更需要通過簡明易懂的方式，使非專業(yè)人士易于理解接受。

囿于篇幅，以上僅簡述了當(dāng)前面向城市更新，城市規(guī)劃有待創(chuàng)新變革的幾個(gè)方面。上述幾方面的努力將有利于推動(dòng)城市更新向目標(biāo)更明確、參與更廣泛、內(nèi)涵更豐富、執(zhí)行更靈活和管理更精細(xì)的方向轉(zhuǎn)變。

（本文依托的《城市存量土地規(guī)劃利用研究》課題成果參與人員包括北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司尹稚、袁牧、惲爽、劉巍、呂濤、楊軍、伊娜、唐婧等。）

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Urban Renewal in the Context of New Urbanization: Reflections on the Direction of Urban Planning Transformation

After the stage of investment driven and incremental development, our country entered the stage of taking transition as the development idea and taking stock resources as the carrier phase. In accordance with the requirements of new urbanization, urban and rural construction activities should be carried out in a limited space in the future. To achieve a higher quality of urbanization with relatively limited space resources and not a single source of funds, it is the urbanization pattern based on stock resources under the background of transition, which could also be called the inventory development pattern. The current urban renewal should focus on human needs and take the match between the quality of urban construction and human needs as the standard. It needs to improve the urban quality of the existing construction areas, and focus on the rational synergy for the storage space resources. This article analyzes the mechanism and target of urban renewal in inventory development pattern, points out the misunderstanding of city planning values and working methods in our urban renewal, and discusses the direction of urban planning transition for the future.

Inventory development pattern | Urban renewal | City planning values

1673-8985（2017）05-0017-06

TU981

A

劉 巍北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 城市更新設(shè)計(jì)研究所所長，高級(jí)工程師

呂 濤北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 詳細(xì)規(guī)劃研究中心主任助理，工程師

*住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部規(guī)劃司委托課題《城市存量土地規(guī)劃利用研究》（2014.8—2015.11），本文部分觀點(diǎn)依托該課題成果。