淺析城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的矛盾與協(xié)調

顏光澤

摘 要：本文針對當前土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃在編制與實施過程中出現(xiàn)的溝通與協(xié)調問題進行研究，提出了相應的解決對策。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中，城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的編制與實施起到了良好的引導與促進作用。另一方面，隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，“兩規(guī)”在編制與實施過程中也出現(xiàn)了難以協(xié)調統(tǒng)一、相互脫節(jié)甚至沖突的情況，影響了土地資源的合理開發(fā)和有效保護。

關鍵詞：城市規(guī)劃；土地利用規(guī)劃

一、“兩規(guī)”出現(xiàn)矛盾的原因主要有以下幾個方面：

1.在我國現(xiàn)行體制下，“兩規(guī)”的編制、實施工作分屬于兩個不同的部門，城市規(guī)劃主要由規(guī)劃建設部門編制、實施，土地利用規(guī)劃主要由土地資源管理部門編制、實施。兩部門是同級單位，各自接受垂直上級部門的指導與監(jiān)督，規(guī)劃編制工作基本上在各自體系內(nèi)完成。兩部門各成體系，其管理方式、工作思路不同，在規(guī)劃編制過程中，部門之間缺乏有效溝通和互動，從各自利益出發(fā)，各自為政，容易導致“兩規(guī)”的規(guī)劃內(nèi)容有重復，在用地規(guī)模與結構，用地功能與布局等問題上出現(xiàn)不協(xié)調、脫節(jié)乃至沖突的情況，不利于“兩規(guī)”的協(xié)調實施。

2.地方政府對“兩規(guī)”的偏好和認識水平不同，影響“兩規(guī)”協(xié)調實施。土地利用規(guī)劃遵循“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策，合理配置各部門各行業(yè)用地需求，更多關注土地資源節(jié)約集約利用，特別強調優(yōu)先保護耕地，對建設用地的供給推行供給制約和引導需求。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，加上為追求政績、地方經(jīng)濟的發(fā)展速度和規(guī)模、解決當?shù)鼐蜆I(yè)問題等，地方政府往往更加熱衷于城市擴張建設，迎合各項建設用地需求，有任意擴大城市規(guī)模的傾向。城市規(guī)劃的編制、實施主要強調城市發(fā)展的需要.進行外延擴展，占用城市郊外許多優(yōu)質耕地 ，對土地供給量控制考慮不多，與土地利用規(guī)劃優(yōu)先保護耕地與基本農(nóng)田的要求相沖突。

3.土地利用規(guī)劃依據(jù)的是土地詳查資料及土地利用變更調查的更新成果；城市總體規(guī)劃依據(jù)的是城建部門的統(tǒng)計資料，采取抽樣調查的方法.所得到的數(shù)據(jù)為概查和估算數(shù)據(jù).在數(shù)據(jù)精度上與土地規(guī)劃采用的遙感監(jiān)測、實地調查得到的資料存在一定差距。

“兩規(guī)”的編制與管理部門依據(jù)的城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計口徑不同。土地利用規(guī)劃依據(jù)的人口現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來源于統(tǒng)計、公安、計生等部門的調查數(shù)據(jù)。人口自然增長率采用計生委提供的數(shù)據(jù).機械增長率采用公安局提供的數(shù)據(jù)。城鎮(zhèn)人口包括城鎮(zhèn)建成區(qū)的常住人口、暫住人口（即居住一年以上的人口） 。城市規(guī)劃中的城市人口是指居住在或相當于居住在城區(qū)內(nèi)，享用城市基礎設施的人口總數(shù)。包含城區(qū)中的非農(nóng)業(yè)人口、居住在城區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口以及暫住期一年以上的外來人口。城市規(guī)劃預測人口的范圍比土地利用規(guī)劃預測人口范圍大，因此前者預測的人口明顯高于后者，造成 “兩規(guī)”協(xié)調、實施的難度大幅提高。

“兩規(guī)”用地分類標準不同。城市規(guī)劃中的土地分類標準是建設部頒布實施的GBJl37—90《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》，土地利用規(guī)劃采用的是國土資源部編制的《土地分類》體系。城市規(guī)劃部門在統(tǒng)計城市建設用地時，往往將已劃入已有城市總體規(guī)劃區(qū)的、還沒有建設的郊區(qū)或部分農(nóng)村也計入城市現(xiàn)狀用地。土地資源管理部門則以實際成為城市建設用地或已辦理了建設用地手續(xù)的用地作為現(xiàn)狀城市建設用地，同時將城市工礦用地和特殊用地單獨列為一類，沒有納入城市建設用地，所以城市規(guī)劃統(tǒng)計的城市建設用地面積會大于土地規(guī)劃統(tǒng)計的數(shù)據(jù)。編制城市規(guī)劃時，人均建設用地指標的選取不考慮規(guī)劃期年耕地水平和規(guī)劃目標年耕地保有量；土地利用規(guī)劃編制時，人均建設用地指標分為城鎮(zhèn)居民點用地指標、農(nóng)村居民點用地指標，需根據(jù)耕地保有指標的限制，確定規(guī)劃人均用地指標。兩套用地分類標準的內(nèi)涵及側重點不同，導致“兩規(guī)”協(xié)調銜接上出現(xiàn)較大困難。

4.城市規(guī)劃的編制、實施管理要成熟于土地利用規(guī)劃。我國的城市規(guī)劃始于20世紀50年代初期，在長期的實踐中，城市規(guī)劃借鑒吸收了國外優(yōu)秀城市規(guī)劃的理論與方法，規(guī)劃編制水平有了較大幅度的提高。城市規(guī)劃確定城市性質、規(guī)模和發(fā)展方向，對城市的空間布局和各項建設進行綜合部署和具體安排，規(guī)劃編制的科學性與實施可操作性較強。相比之下，土地利用規(guī)劃在我國實施不久，20世紀80年代土地利用總體規(guī)劃編制工作開始起步，但未得到深入貫徹。直至1996年才得以全面展開。第一輪、第二輪土地利用規(guī)劃編制略顯匆忙，編制規(guī)劃的理論與方法都不太成熟，導致土地規(guī)劃在實施中暴露出了較多問題。

城市規(guī)劃的相關法律法規(guī)比土地利用規(guī)劃更為完善。由于城市規(guī)劃的發(fā)展歷史比土地利用規(guī)劃的更加悠久，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相應的法規(guī)條例較早地頒布，對規(guī)劃的制定、實施和違反規(guī)劃應負的法律責任等都作了明確的規(guī)定，為城市規(guī)劃的編制和實施提供了良好的法律保障。相比而言，直到1998年新修訂的《土地管理法》對土地利用總體規(guī)劃作了原則性規(guī)定，明確了土地利用總體規(guī)劃的法律地位。但是在對哪些土地利用進行宏觀控制、如何保證土地利用規(guī)劃的實施以及對違反規(guī)劃行為如何處置等問題上沒有較詳細的規(guī)定，法律保障效果差強人意。

二、為促進 “兩規(guī)”協(xié)調銜接，有效實施，發(fā)揮其應有的作用，建議如下

1.健全相關的法律法規(guī)體系。進一步修改和完善《城市規(guī)劃法》和《土地管理法》等有關法律法規(guī)，修改“兩規(guī)”編制方法和程序不一致的章節(jié)，適應新時期土地利用要求；制定專門的《土地規(guī)劃法》，明確“兩規(guī)”編制和實施過程中的細節(jié)，對違法行為做出明確的法律界定，制定適宜“兩規(guī)”協(xié)調發(fā)展的、具有可行性的法律法規(guī)，增強“兩規(guī)”的權威性，便于“兩規(guī)”的協(xié)調實施。

2.成立專門協(xié)調小組，主要成員選自土地資源管理部門和城市規(guī)劃管理部門，專門負責城市規(guī)劃工作和土地利用規(guī)劃協(xié)調銜接工作。嘗試在某些層次上合并土地資源管理部門和城市規(guī)劃部門，使兩個規(guī)劃出自一個規(guī)劃管理系統(tǒng)。協(xié)調小組成員要密切配合，緊密聯(lián)系，共享必要的資料信息，出現(xiàn)新情況、新問題，及時通知對方。采取措施進行協(xié)調，統(tǒng)籌兼顧，爭取把問題和矛盾在編制過程中處理解決，保證“兩規(guī)”在用地規(guī)模與結構、功能與布局、土地保護與開發(fā)上的一致性。endprint

3.統(tǒng)一“兩規(guī)”的指導思想。在可持續(xù)發(fā)展思想指引下，協(xié)調好城市經(jīng)濟社會發(fā)展與土地資源保護的關系?！皟梢?guī)”協(xié)調和銜接好城市用地擴展規(guī)模與方向。不但要發(fā)揮好土地利用總體規(guī)劃的宏觀調控功能，加強土地總量控制，根據(jù)土地資源供給量制約和引導需求，而且要發(fā)揮好城市規(guī)劃的微觀管理功能，根據(jù)土地適宜性安排好每塊地的用途，統(tǒng)籌安排各類用地，實施土地用途管制.對農(nóng)轉用進行嚴格管制，合理發(fā)展城市規(guī)模。堅持保護耕地的理念，合理利用每一寸土地。堅持城鄉(xiāng)共同發(fā)展，合理調整土地的布局和結構，為城市發(fā)展預留更大的空間。引入年度計劃手段，包括年度土地儲備計劃.土地整理計劃、建設用地供應計劃等。通過指標管理和分配方式，調節(jié)統(tǒng)籌各類建設項目，引導各類建設用地向規(guī)劃建設范圍集中，促進城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

4.采用遙感技術、地理信息系統(tǒng)等新技術手段和方法對城市用地進行調查，獲取準確的基礎規(guī)劃數(shù)據(jù)。

在“兩規(guī)”的協(xié)調過程中，首先在人口統(tǒng)計口徑上達到一致，統(tǒng)一采用公安、統(tǒng)計、計生等部門的調查統(tǒng)計數(shù)據(jù)；其次二者統(tǒng)計的行政區(qū)域范圍必須一致，所用的數(shù)據(jù)基礎一樣，由此確定科學合理的規(guī)劃建設用地指標。

根據(jù)原來兩大規(guī)劃各自使用的標準，進行協(xié)調統(tǒng)一，重新確定一個可供兩大規(guī)劃都適用的用地分類標準。統(tǒng)一規(guī)定兩大規(guī)劃的規(guī)劃期限及有關數(shù)據(jù)的統(tǒng)計口徑。國土資源部新頒布的《全國土地分類（試行）》和實際城市用地分類存在名稱一致而內(nèi)涵不相一致的問題，兩者既有交叉，又有重復，在統(tǒng)計口徑上難以達到協(xié)調統(tǒng)一。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)仍然采用城市用地分類，為適應土地資源管理工作可對其做適當?shù)恼{整與修正；在城市規(guī)劃區(qū)外可采用全國土地利用分類，避免用地分類標準上的相互沖突，促使“兩規(guī)”較好地協(xié)調銜接。

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