我國土地開發(fā)整理的基本特征和存在的問題及發(fā)展建議

李志剛

摘 要：土地開發(fā)整理，是當前我們國家關(guān)于耕地的一項重大惠民政策，該政策在實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和組合，不斷提升土地利用率，改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用和意義。當前國家制定和出臺了一系列土地開發(fā)整理政策，但是在實際實施過程中還存在很多阻力和難題，制約了土地開發(fā)整體工作的有序順暢開展，因此急需結(jié)合當前我國土地開發(fā)整理的現(xiàn)狀找出存在的問題，并盡快完善和解決。本文對我國土地開發(fā)整理的基本特征和存在的問題進行了全面分析和論述，提出了具體的解決對策，并從土地整理對生態(tài)的服務價值和農(nóng)村土地整理與扶貧的協(xié)調(diào)發(fā)展兩個方面進行了深層次論述，以期為相關(guān)理論研究和實踐提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：土地開發(fā)整理；基本特征；問題；對策；農(nóng)村土地整理；扶貧

實施土地開發(fā)整理政策，是實現(xiàn)建筑占用耕地與補充耕地之間的均衡發(fā)展，改善土地利用現(xiàn)狀，提升土地利用價值，促進經(jīng)濟社會進步的重要舉措，是建設社會主義新農(nóng)村、促進城市化進程深入推進的必要手段，是一項利民惠民的具體方式，所以要高度重視土地開發(fā)整理工作，結(jié)合不同的地區(qū)實際，實現(xiàn)土地開發(fā)利用與生態(tài)系統(tǒng)服務價值實現(xiàn)的平衡，按照科學規(guī)劃、循序推進、因地制宜的原則，保障土地開發(fā)整理的效果。

一、土地整理儲備的必要性

近年來，為了實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用、提升土地利用率，確保耕地總量的動態(tài)平衡，國家出臺相關(guān)政策，在全國范圍內(nèi)開展了以土地平整、農(nóng)田整合、溝渠道路擴建完善、村莊設施更新、荒地開發(fā)利用等多種形式為主的土地開發(fā)整理工作，并取得了較大成效。開展土地整理儲備是時代發(fā)展的必然趨勢，是必要的，也是急需開展的一項系統(tǒng)工程。

1.開展土地整理儲備，是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的必經(jīng)之路

土地整理儲備是人類在土地開發(fā)和利用過程中對土地進行重新分配、再建設和利用的過程，從我們國家土地發(fā)展改革歷程中可以看到，經(jīng)濟社會發(fā)展的變化與土地整理具有緊密的聯(lián)系，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會的進步，城市建設規(guī)模不斷擴大、工業(yè)化進程深入推進，在整個推進和發(fā)展過程中就會影響土地使用的規(guī)模，導致可用的土地資源規(guī)模越來越少，土地質(zhì)量越來越差，開發(fā)程度越來越高，這樣難免會對生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境造成一定的破壞和影響。為了維護土地資源的可持續(xù)利用，更好地保護土地資源，國家提出了要保持耕地總量動態(tài)平衡的要求，從而更好地解決當前土地開發(fā)要求不斷增加和現(xiàn)有可利用土地資源越來越緊張的矛盾。因此必須要依靠土地整理儲備手段來處理兩者之間的平衡?？梢哉f土地整理儲備是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的必經(jīng)之路。

2.開展土地整理儲備，是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的有效舉措

實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡是國家當前保護耕地的重要指示和基本要求，是為了更好地保護現(xiàn)有的耕地規(guī)模不被減少，耕地環(huán)境少受破壞。當前人口不斷增長，尤其是國家推行二胎政策、老齡化現(xiàn)象日益凸顯等，使人均耕地面積越來越少，所以不能為了過度地發(fā)展經(jīng)濟，而破壞可利用的耕地，加上受到自然災害影響、生態(tài)退耕等因素影響，可利用的土地少之又少，國家對于非法利用和開發(fā)土地相關(guān)的監(jiān)管措施不力，很難推行下去，所以必須要從多渠道保護現(xiàn)有可利用土地， 并做好補充耕地管理，從而實現(xiàn)土地整理、土地開發(fā)、土地復墾等多種有力政策和局面?？梢娂訌娡恋卣韮?，是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的重要手段。

3.開展土地整理儲備，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程深入推進的重要途徑

當前國家對“三農(nóng)”問題高度重視，大力扶持農(nóng)村建設，深入推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設，想要鞏固農(nóng)業(yè)的基礎地位，就要在土地利用和開發(fā)方面不斷創(chuàng)新和探索，實施土地儲備整理，是當前解決農(nóng)村非建設用地用地資源利用率不高，改變低產(chǎn)低收的落后面貌重大舉措，有利于實現(xiàn)農(nóng)村社會的長治久安和繁榮發(fā)展。

4.開展土地整理儲備，是促進城鎮(zhèn)化建設的重要突破口

當前各省市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡，想要全面實現(xiàn)現(xiàn)代化，就要從基礎做起，提升農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設水平，通過開展土地整理儲備，能夠?qū)Υ迩f現(xiàn)狀進行分析，整合村落、集結(jié)資源、調(diào)整耕地面積，既能改善農(nóng)村居住環(huán)境，也有利于促進農(nóng)村精神文化建設和物質(zhì)文化建設水平的不斷提升，從而增強農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，更好地實現(xiàn)城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設目標。

5.開展土地整理儲備，是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要方式

通過進行土地整理，能夠?qū)ν恋刭Y源進行合理規(guī)劃，提升土地資源利用率，擴大土地生產(chǎn)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入，從而變廢為寶，實現(xiàn)資源的可持續(xù)開發(fā)和利用，進而促進農(nóng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展和進步，帶動更多的農(nóng)民致富。

二、土地整理中存在的問題及解決方法

1.存在的問題分析

當前在土地開發(fā)整理過程中還存在很多的困難和阻力，具體問題表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）項目立項關(guān)注多，具體實施關(guān)注少?？梢钥吹胶芏嗍∈卸挤浅Ｖ匾曂恋亻_發(fā)整理工作，積極響應國家政策，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H開展土地整理項目立項，積極協(xié)調(diào)當?shù)赜嘘P(guān)的規(guī)劃、國土、水利、統(tǒng)計等部門對土地利用現(xiàn)狀和整體情況進行調(diào)研、摸底、排查，前期立項工作準備充分，對土地整體規(guī)模和現(xiàn)狀等詳細情況全面了解和掌握，希望順利完成項目立項審批，爭取國家政策支持。但是在具體項目立項審批通過之后，對具體實施階段的關(guān)注程度不夠，因為具體實施過程中需要面臨很多的協(xié)調(diào)、拆遷、補償、設計變更溝通等問題，一方面希望爭取更多的資金，另一方面希望少投入精力盡快完成整個項目，但沒有具體情況進行全面落實，從而導致進展緩慢，影響了推進進程。

（2）考核評價體系不完善、不科學。對于土地開發(fā)整理工作，國家的初衷是提升土地資源利用率，確保土地資源的可持續(xù)利用和發(fā)展，所以需要處理好經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益發(fā)展之間的平衡，但是對于各省土地開發(fā)整理工作的評價體系不科學，過于重視土地耕地的數(shù)量考核，對于土地開發(fā)整理的質(zhì)量沒有有效的評價方式來進行考核，所以就會造成過于重視開發(fā)數(shù)量而忽視質(zhì)量提升和生態(tài)環(huán)境改善等方面的問題，以此影響了土地開發(fā)整理工作成效，違背了土地開發(fā)整理的基本要求和原則。endprint

（3）土地開發(fā)整理工作管理不深入、監(jiān)管不到位。土地開發(fā)整理是土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容之一，土地開發(fā)整理的成效直接影響到土地資源利用率，決定土地管理的成敗，該工作涉及到很多部門，多個層級，需要加強溝通，但是在實際操作過程中存在很多的溝通不暢，影響辦事效率，在管理方式上，組織機構(gòu)不完善，人員配置不科學，人員素質(zhì)技能無法滿足工作要求，加上責任落實不到位、管理手段單一、監(jiān)管不嚴等，造成該項工作進程緩慢、資金利用不到位等情況。

2.提高土地開發(fā)整理工作水平的具體措施

（1）提高整體規(guī)劃水平。土地開發(fā)和整理工作是一項系統(tǒng)工程，因此要結(jié)合國家政策要求，做好整體規(guī)劃，將所有可能影響的因素考慮全面，制定具體的行動方案，明確部門職責和具體分目標，分步實施，從而保證土地開發(fā)整理工作有序推進。

（2）依靠科技創(chuàng)新手段，提高土地開發(fā)整理工作效率。在進行土地開發(fā)過程中需要對土地現(xiàn)狀進行摸底，為了提升工作效率，可以借助現(xiàn)代化計算機技術(shù)等手段，進行信息采集、整理、設計和分析，從而提高調(diào)研效率。同時在具體項目實施過程中也可以運用新的科學技術(shù)提高管理效率和協(xié)調(diào)效能。

（3）探索多元化的投資方式。當前土地開發(fā)整理的資金來源主要是依靠國家扶持，但是隨著土地開發(fā)整理規(guī)模的不斷擴大，人口不斷增多，必須要探究多元化投資模式，吸引社會投資、國際資金、財政信用機構(gòu)融資等多種方式，從而為土地開發(fā)整理工作的有序推進提供資金保障和支撐。

（4）加強管理和監(jiān)督。國家對于土地開發(fā)整理都有明確的政策規(guī)定和法律法規(guī)要求，所以在實施過程中要加強管理和監(jiān)督，必須嚴格按照政策要求，從規(guī)劃編制、制定方案和具體政策、資金籌集、組織實施等方面都要嚴格按照流程進行管理，同時要加強資金?？顚Ｓ脤彶榱Χ?，嚴查不作為、慢作為等現(xiàn)象，同時對于推進過程中遇到的困難和阻力建立順暢的建議渠道，及時解決推進過程中遇到的各種問題，對于項目開發(fā)和實施，每一個環(huán)節(jié)都要加強檢查、驗收，從而全面保證推進效果和實施進度。

（5）加強宣傳，提高公眾對土地開發(fā)整理工作的理解程度，增強公眾的認可和支持。土地管理部門要通過各種方式進行宣傳，宣傳土地開發(fā)整理工作的重要性和積極意義，引導公眾理解、積極參與和支持土地開發(fā)整理工作，全程參與整個過程，讓農(nóng)民了解整個項目，并積極提出意見和建議，促使該項工作有序、順暢開展。

三、土地整理對生態(tài)的服務價值

土地整理是利國利民的重要舉措和戰(zhàn)略方針，在優(yōu)化土地資源配置中發(fā)揮著重要作用，能夠使土地資源得到最大化的利用，完善生態(tài)環(huán)境，全面提高土地使用率。土地開發(fā)整理不是一項短期活動或者項目，需要長期堅持、循序漸進推進和科學有序開展，才能提升土地資源的地位，進而發(fā)揮對生態(tài)的服務價值和作用，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化建設。

土地整理對生態(tài)的服務價值因不同的土地利用類型會產(chǎn)生差異。具體可以體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.土地整理對物質(zhì)生產(chǎn)方面的影響。開展土地整理能夠提升土地的利用率，擴大土地使用面積，增加農(nóng)作物種植種類和規(guī)模，同時通過土地整理還可以改變土壤結(jié)構(gòu)、質(zhì)地等，從而影響自然植被的覆蓋率和生長，所以具有雙重方面的影響。

2.土地整理與生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)功能之間的互相影響。生態(tài)系統(tǒng)本身具有自我凈化和調(diào)節(jié)的作用，使動植物按照食物鏈的要求不斷相互依存和發(fā)展。土地整理過程中能夠改變植被的形態(tài)、結(jié)構(gòu)和生存狀態(tài)，也會對空氣溫度、濕度、二氧化碳和氧氣等含量產(chǎn)生影響，進而間接對生態(tài)系統(tǒng)氣候變化產(chǎn)生影響，所以土地整理具有雙向功能，既有有利于促進農(nóng)業(yè)種植面積增大的作用，又能改變生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)功能的不利方面，所以要進行權(quán)衡，盡可能找到有效的結(jié)合點，減少對生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)功能的破壞和影響。

3.土地整理能夠影響生態(tài)系統(tǒng)的支持功能。生態(tài)系統(tǒng)是一個穩(wěn)定的循環(huán)系統(tǒng)，為農(nóng)作物和植被生長等提供土壤環(huán)境、營養(yǎng)資源等，開展土地整理，能夠?qū)ω汃さ耐恋匦阅苓M行優(yōu)化和改善，從而提高土壤的保水護土能力，同時能夠減少水土流失造成的損害，最大限度地保護水土資源不受破壞。但是也要看到土地整理過程中使用機械設備對土壤結(jié)構(gòu)和表層造成的破壞，所以也要適度開展，結(jié)合不同的土壤類型進行開發(fā)整理。

4.土地整理對生態(tài)系統(tǒng)文化功能的影響。人類賴以生存的空間，因為生態(tài)系統(tǒng)的文化服務價值，使公眾的精神文化生活日益豐富。開展土地整理，能夠?qū)ι鷳B(tài)系統(tǒng)的景觀環(huán)境等進行適當?shù)馗脑?、搭配和和?yōu)化，能夠提升區(qū)域的協(xié)調(diào)性和美觀性。但是如果過度地開發(fā)和利用，會導致很多具有歷史價值的原始文化被淡化和破壞。

所以想要提升土地整理與生態(tài)服務價值的有機協(xié)調(diào)性，就要從多方面入手，加強生態(tài)保護和宣傳，適當開發(fā)和整理，注重保護生物的多樣性，提高科學規(guī)劃性，最大限度地降低對生態(tài)環(huán)境的破壞。

四、農(nóng)村土地整理與扶貧的協(xié)調(diào)發(fā)展

農(nóng)村土地整理，對于農(nóng)民而言，是脫貧致富的重要途徑，是改變當前土地農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，增加耕地面積，提高耕地產(chǎn)能，實現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的重要手段，所以農(nóng)村借助國家利好政策開展土地整治，進而走上脫貧致富奔小康之路。

在具體開展農(nóng)村土地整理過程中要堅持總體規(guī)劃、系統(tǒng)推進、因地制宜、分類整治的方針，根據(jù)項目總體安排和布局，結(jié)合具體的農(nóng)村土地現(xiàn)狀，差別化、多樣化開展土地整治工作，以生態(tài)整治為主要基調(diào)，最大限度地保護現(xiàn)有的耕地不被破壞，加大修復耕地的生態(tài)功能，加大農(nóng)業(yè)基礎設施建設，爭取更多的資金支持，提升當前土地貧瘠和利用率不高的現(xiàn)狀；健全土地整治工作機制，加強土地整治工作的監(jiān)督和考核，從而確實保證土地整治工作成果，同時充分尊重農(nóng)民的意愿，積極發(fā)揮農(nóng)村的積極性和創(chuàng)造性，加強權(quán)屬管理，最大限度地保護農(nóng)民的土地資源不被破壞，合法權(quán)益不受侵犯，從而建設成為現(xiàn)代化多樣化一體化生態(tài)型農(nóng)田服務體系。

總之，隨著土地改革的深入推進，土地開發(fā)整理工作也將全面落實和進一步深化完善，在具體開展土地開發(fā)整理過程中要始終堅持以人為本、因地制宜、科學管理的原則，從而切實保證土地開發(fā)整理政策落地，鞏固生態(tài)系統(tǒng)建設成果，讓廣大農(nóng)民享受到土地開發(fā)整理帶來的實惠，促進社會穩(wěn)定和經(jīng)濟全面發(fā)展。

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