土地產(chǎn)權(quán)視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃改進(jìn)思考

羅國(guó)金

摘 要：城鄉(xiāng)規(guī)劃作為國(guó)家促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所作出的重要目標(biāo)決策，其本質(zhì)是分割、分配和交易土地權(quán)利，在一定程度上與土地產(chǎn)權(quán)緊密相連。現(xiàn)階段，我國(guó)正處于發(fā)展和深化土地改革的重要階段，由改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地產(chǎn)權(quán)所引發(fā)的矛盾在社會(huì)主義建設(shè)和改革開(kāi)放當(dāng)中日漸突出，各種各樣的問(wèn)題相繼出現(xiàn)，由此對(duì)有力的推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃造成了嚴(yán)重的制約，基于土地產(chǎn)權(quán)視角下，需要對(duì)改進(jìn)整個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系進(jìn)行思考。

關(guān)鍵詞：土地產(chǎn)權(quán)；城鄉(xiāng)規(guī)劃；改進(jìn)思考

城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系十分密切，通過(guò)合理調(diào)配土地資源可以進(jìn)一步統(tǒng)籌和發(fā)展城鄉(xiāng)規(guī)劃，并且是安排和調(diào)控土地產(chǎn)權(quán)的重要方式，土地產(chǎn)權(quán)在一定程度上作為控制和管理城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)，二者相互聯(lián)系、相輔相成。同時(shí)，城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的長(zhǎng)期不明確和產(chǎn)權(quán)制度的約束下，致使城市配置土地資源的效率十分低，很難有效的保障農(nóng)民的基本權(quán)益。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃的現(xiàn)狀

1.編制失衡

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)規(guī)劃一直重點(diǎn)進(jìn)行強(qiáng)調(diào)的，盡管政府已經(jīng)出臺(tái)了多種形式的規(guī)劃內(nèi)容，然而在實(shí)施總體規(guī)劃的過(guò)程中，所編制的內(nèi)容與實(shí)際嚴(yán)重不符，再加上過(guò)于僵化的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)城市和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)之間的差異性很難進(jìn)行充分有效的考慮，致使城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重不平衡。另外，城市規(guī)劃所具備的方式并不符合農(nóng)村的實(shí)際情況，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，如宅基地：農(nóng)村的農(nóng)戶(hù)或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地，不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓?zhuān)荒苜I(mǎi)賣(mài)，不能繼承，但可以在本村集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，經(jīng)過(guò)土地管理部門(mén)依法批準(zhǔn)并發(fā)放證件，基于生產(chǎn)和生活方式的特殊性，導(dǎo)致在農(nóng)村規(guī)劃中能夠不能對(duì)集體和個(gè)人之間的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益進(jìn)行充分考慮，對(duì)于實(shí)際操作的可預(yù)見(jiàn)性十分缺乏，致使不斷激化各種矛盾。

2.不到位的審批管理

關(guān)于項(xiàng)目的建設(shè)與實(shí)施，城鄉(xiāng)規(guī)劃不可以直接參與進(jìn)來(lái)，其實(shí)現(xiàn)主要是借助市場(chǎng)上的個(gè)體行為，土地出讓問(wèn)題是最為關(guān)鍵的問(wèn)題，為此必須將其轉(zhuǎn)化為合同并對(duì)相關(guān)義務(wù)嚴(yán)格履行。但是，在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中給予項(xiàng)目部門(mén)先前并沒(méi)有做好評(píng)估和研究的工作，致使建設(shè)前后極易出現(xiàn)預(yù)見(jiàn)性缺失和監(jiān)督缺位的情況，而且人員本身所具備的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)與能力并不高，在審批管理過(guò)程中極易出現(xiàn)管理不到位情況，社會(huì)不公平和不工作的現(xiàn)象一直存在，從而對(duì)合理使用土地和規(guī)劃進(jìn)程造成了嚴(yán)重影響。

3.土地產(chǎn)權(quán)的不規(guī)范

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)差異的不斷縮小是進(jìn)行誠(chéng)鄉(xiāng)規(guī)劃的主要目的，然而當(dāng)下不適應(yīng)目標(biāo)的問(wèn)題不同程度的存在著。城鄉(xiāng)規(guī)劃在推進(jìn)過(guò)程中，城市土地和農(nóng)村土地分別歸國(guó)家和農(nóng)民集體所有，在不同土地產(chǎn)權(quán)和各種利益的驅(qū)動(dòng)下，很難在產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題上統(tǒng)一國(guó)家與集體，國(guó)家本身?yè)碛休^弱的處置權(quán)，并不能一視同仁的對(duì)待城市與農(nóng)村，很難維持土地所有權(quán)、出讓權(quán)和權(quán)益權(quán)的一致性，便很難優(yōu)化配置各種市場(chǎng)資源，致使土地產(chǎn)權(quán)本身具有一定的模糊性和不確定性，并導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)制度的嚴(yán)重滯后發(fā)展，給具體實(shí)施各種規(guī)劃、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程不可避免的會(huì)遇到一系列的問(wèn)題。

二、城市規(guī)劃得以改進(jìn)的建議

1.編制與實(shí)際情況相貼合的總體編制

城市規(guī)劃改進(jìn)的目的在于總體編制滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需要的前提下進(jìn)行必要的健全與完善，展開(kāi)城市和農(nóng)村兩個(gè)主體、兩個(gè)不同角度對(duì)問(wèn)題進(jìn)行充分的思考，區(qū)別對(duì)待規(guī)劃過(guò)程中所存在或執(zhí)行的全部問(wèn)題，嚴(yán)禁一刀切，再完善和在修改現(xiàn)有的機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)城市和農(nóng)村對(duì)待問(wèn)題的不同思維能和現(xiàn)有的方式（生產(chǎn)與生活），從總體編制的科學(xué)合理新能夠基于社會(huì)大局、個(gè)人和集體利益的角度分層次的進(jìn)行有效論證，對(duì)過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種隱患進(jìn)行深入的分析，對(duì)規(guī)劃中出現(xiàn)的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失予以正視的態(tài)度，在此基礎(chǔ)上制定切實(shí)可行的措施予以解決，實(shí)現(xiàn)對(duì)實(shí)施機(jī)制的不斷創(chuàng)新，為規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)化和法制化、規(guī)劃的整體穩(wěn)定性與連續(xù)性提供重要的保障。

2.對(duì)城鄉(xiāng)不同類(lèi)型的土地規(guī)劃管理方式進(jìn)行深入的探索

城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的好與壞直接關(guān)系到規(guī)劃管理部門(mén)的職責(zé)，有助于促進(jìn)規(guī)劃的全面實(shí)施，換言之也就是要從根本生嚴(yán)格監(jiān)督并管理土地合同的履行情況，城鄉(xiāng)規(guī)劃的過(guò)程中嚴(yán)格貫徹和落實(shí)相關(guān)管理部門(mén)的要求、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，本著公開(kāi)、公正的原則有針對(duì)性的規(guī)范和約束各方利益主體的活動(dòng)，即合同的履行、是否嚴(yán)格按照規(guī)劃的相關(guān)要求標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)劃過(guò)程的合理合法性等，以此將權(quán)威性充分有效的體現(xiàn)出來(lái)。另外，職能部門(mén)需要致力于對(duì)不同土地類(lèi)型規(guī)劃管理方式的探索，對(duì)全部的內(nèi)容、所采用的方法和遵循的程序進(jìn)行深入的研究，在確保規(guī)劃要求全面的基礎(chǔ)上，不應(yīng)該只側(cè)重于關(guān)注其他內(nèi)容，諸如參與單位證書(shū)、建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可以及建設(shè)工程規(guī)劃許可等。

3.與土地產(chǎn)權(quán)有關(guān)法律系統(tǒng)的進(jìn)一步明確

進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)式實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)與前提，為此在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大力發(fā)展與土地改革不斷善深入的環(huán)境下，國(guó)家應(yīng)該樹(shù)立一定的大局觀，站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)可能出現(xiàn)的新情況進(jìn)行深入的研究并采取有效的解決方法，以此將相比比較同意的土地產(chǎn)權(quán)法律體系建立起來(lái)，以此可以從源頭上以往農(nóng)村集體土地使用權(quán)與城市國(guó)有土地使用權(quán)不同的產(chǎn)權(quán)權(quán)能徹底的鏟除掉，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化國(guó)有土地和集體土地的產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題，并實(shí)現(xiàn)分類(lèi)管理，確保其擁有同等的權(quán)利，如使用權(quán)、收益權(quán)和處置等。另外，在逐步規(guī)范、完善和明確土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，離不開(kāi)較為完善且強(qiáng)大的監(jiān)督制約體系，通過(guò)執(zhí)法力度的不斷強(qiáng)化，確保在城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)程中滋生的各類(lèi)問(wèn)題都能夠依據(jù)法律得到有效的解決，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，本文基于編制失衡、審批管理不到位以及不規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)等在城鄉(xiāng)規(guī)劃中所面臨的突出問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)深入的思考，分別從編制與實(shí)際情況相貼合的總體編制、對(duì)城鄉(xiāng)不同類(lèi)型的土地規(guī)劃管理方式進(jìn)行深入的探索以及與土地產(chǎn)權(quán)有關(guān)法律系統(tǒng)的進(jìn)一步明確。提出了幾點(diǎn)重要對(duì)策，以此有助于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)現(xiàn)，縮小城鄉(xiāng)差距。

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