實(shí)施低丘緩坡 集約利用土地 破解城市用地瓶頸

許曉麗+楊志剛

摘要：為了破解制約工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的土地瓶頸，緩解供需矛盾，除了對(duì)平原上的土地集約利用外，進(jìn)行山地、丘陵等建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)，合理地向低丘緩坡要發(fā)展空間已成為我國(guó)新城鎮(zhèn)空間擴(kuò)展的必然趨勢(shì)。本文針對(duì)柳河縣的低丘緩坡建設(shè)條件，制定了“鏟平山體，增加用地，表土剝離，平整回填”的實(shí)施方案，走出了一條開(kāi)發(fā)利用低丘緩坡地，加快城市化發(fā)展的新路徑。

關(guān)鍵詞：低丘緩坡；城市用地；集約利用；柳河縣

中圖分類號(hào)： F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.22.060

科學(xué)開(kāi)發(fā)和合理利用低丘緩坡荒灘等未利用土地是當(dāng)前土地管理的熱點(diǎn)，其既可以促進(jìn)土地的集約利用，又能在一定程度上解決建設(shè)用地的供給瓶頸[1-2]。近年來(lái)，柳河縣經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市建設(shè)步伐加快，項(xiàng)目建設(shè)用地日趨緊張，土地供需矛盾愈發(fā)突出，為了緩解土地供需矛盾，拓寬用地空間，轉(zhuǎn)變土地利用方式，該縣向低丘緩坡要建設(shè)用地，走綜合利用開(kāi)發(fā)新路[3]，對(duì)保障當(dāng)前項(xiàng)目建設(shè)用地需求、為城鄉(xiāng)發(fā)展用地提供充足的后備資源，以及為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化探索出一條新模式、走出一條新路子皆具有重要意義。

1 柳河縣實(shí)施低丘緩坡的背景

柳河縣位于吉林省東南部，地處“兩山夾一溝”的狹長(zhǎng)地帶，幅員面積3345.81平方公里，轄15個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、219個(gè)行政村，人口38萬(wàn)，其中耕地121236公頃，林地190532公頃，水域1836公頃，是一個(gè)“七山半水二分田，半分道路和莊園”的山區(qū)縣。但是由于老城區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)落后，道路狹窄擁擠，商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)區(qū)域分工混雜，在7.5平方公里的老城區(qū)里，承載了10多萬(wàn)人口，十分擁擠，而且城市發(fā)展可開(kāi)發(fā)利用的平地資源已無(wú)空間，又受當(dāng)?shù)貒?guó)防軍用機(jī)場(chǎng)凈空限高30米制約，城市立體發(fā)展空間十分有限。按照城市總體規(guī)劃（2008年～2020年），柳河縣城區(qū)規(guī)劃面積將由7.54平方公里擴(kuò)大到14.98平方公里，人口將由11.3萬(wàn)人增加到15萬(wàn)人以上，并在改造提升老城區(qū)、拓展開(kāi)發(fā)新城區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工業(yè)集中區(qū)的同時(shí)，打造“一城柳色半城河”的美景。為此，柳河縣委、縣政府決定開(kāi)發(fā)新城區(qū)。新區(qū)規(guī)劃占地2.3平方公里，由不連片的兩塊低洼地組成，中間被一座小山丘（王船口西山）隔開(kāi)，成了新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的“攔路虎”?？h委、縣政府創(chuàng)新工作思路，結(jié)該縣地形地貌，制定了“鏟平山體，增加用地，表土剝離，平整回填”的實(shí)施方案，規(guī)劃出了一條開(kāi)發(fā)利用低丘緩坡地，加快城市化發(fā)展的新路徑，取得了突出成效。

2 實(shí)施低丘緩坡的措施

低丘緩坡地綜合利用工程是一項(xiàng)系統(tǒng)工程[4]，涉及征占林地、水土保持、設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、拆遷安置、安全穩(wěn)定等多個(gè)方面的系統(tǒng)工程。在實(shí)施過(guò)程中，該縣堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，突出開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)并重的原則；節(jié)約、集約利用土地資源的原則；依法合規(guī)、安全施工的原則；以人為本、改善民生的原則，取得了社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的多重豐收。在實(shí)施工作中主要采取以下幾項(xiàng)措施：

2.1 領(lǐng)導(dǎo)重視，是打嬴這場(chǎng)硬仗的前提

2011年底，國(guó)土資源部出臺(tái)了《低丘緩坡荒灘等未利用地開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》[5]，意見(jiàn)指出：“推進(jìn)低丘緩坡荒灘等未利用土地開(kāi)發(fā)利用，是從我國(guó)人多地少、耕地資源稀缺和大部分縣市地處丘陵山區(qū)的國(guó)情出發(fā)，落實(shí)十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地基本國(guó)策，加強(qiáng)土地資源節(jié)約和管理工作的重要政策?！币虼?，從低丘緩坡地綜合開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目可研設(shè)計(jì)開(kāi)始，就得到縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，成立了縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)為總指揮，政府分管領(lǐng)導(dǎo)為副總指揮，縣國(guó)土、財(cái)政、發(fā)改、交通、住建、環(huán)保、林業(yè)、民政等14個(gè)有關(guān)部門為成員單位的工程建設(shè)指揮部，下設(shè)資金籌措、土地收儲(chǔ)、房屋征收、爆破平整、安全穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)6個(gè)工作組，由國(guó)土部門綜合協(xié)調(diào)，具體組織實(shí)施，出現(xiàn)困難由指揮部統(tǒng)一調(diào)度、推進(jìn)，構(gòu)建了強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，確保了工程高效有序推進(jìn)。

2.2 多方聯(lián)動(dòng)是確保施工質(zhì)量和進(jìn)度的重要保證

在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，縣政府組織相關(guān)部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，嚴(yán)格依法依規(guī)開(kāi)展各項(xiàng)工作。涉及土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，國(guó)土部門一律按規(guī)定程序報(bào)批，切實(shí)做好安置補(bǔ)償，共發(fā)放各類補(bǔ)償金2.3億元，嚴(yán)格土地權(quán)屬管理，維護(hù)群眾合法權(quán)益；涉及林地的，由林業(yè)部門嚴(yán)格履行林地報(bào)批程序；涉及墳?zāi)惯w移的，由民政部門按照相關(guān)規(guī)定圓滿遷移了65座墳?zāi)梗簧婕胺课莶疬w由住建部門合理安置381戶回遷住宅，人均住房面積達(dá)20平方米以上，其中為8戶困難群眾落實(shí)了廉租房。

3 低丘緩坡項(xiàng)目依法實(shí)施

該項(xiàng)目總投資8555萬(wàn)元，項(xiàng)目區(qū)為一座長(zhǎng)644米、寬158米、高43米的山丘進(jìn)行爆破平整。2011年，該縣制定了“鏟平山體、增加用地、表土剝離、平整回填”的實(shí)施方案，依法合規(guī)地履行了工程設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位招投標(biāo)程序，于7月份組織施工單位進(jìn)場(chǎng)施工。各工作組和施工單位連續(xù)奮戰(zhàn)，“變冬閑為冬忙”，施工單位共計(jì)爆破150次，每次爆破炸藥量不超過(guò)8噸，在爆破時(shí)還要承擔(dān)安全警戒任務(wù)，及時(shí)疏散群眾，同時(shí)還要做好因爆破引發(fā)群眾上訪工作。經(jīng)過(guò)10個(gè)多月的共同努力，基本完成了山體爆破、土地平整等任務(wù)，切實(shí)解決了新區(qū)開(kāi)發(fā)的四個(gè)難題：一是通過(guò)爆破平整，消除了山丘對(duì)河北新區(qū)東、西兩個(gè)區(qū)域的阻隔，使新區(qū)更加通透完整，確保了城市規(guī)劃的有效落實(shí)；二是解決了新區(qū)土地平整回填用料來(lái)源問(wèn)題。通過(guò)爆破產(chǎn)生了390萬(wàn)立方米土石料，滿足了新區(qū)土地平整回填的需要，新區(qū)低洼地平均回填達(dá)2.3米；三是通過(guò)集中取土回填，避免了新區(qū)平整導(dǎo)致的私挖亂采對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境的破壞；四是通過(guò)二期對(duì)山體斷面放緩護(hù)坡施工，解決了爆破后不規(guī)則山體斷面造成的安全隱患，提升了城市的綠化、美化水平。

4 實(shí)施低丘緩坡的成效

4.1 提高土地利用率

通過(guò)對(duì)低丘緩坡地進(jìn)行爆破平整，新增建設(shè)用地202.8畝，新區(qū)未來(lái)可容納1.9萬(wàn)戶、5.7萬(wàn)人口，縣城人口將增加到15萬(wàn)人以上，可提高該縣城鎮(zhèn)化率15個(gè)百分點(diǎn)，大大緩解了新區(qū)建設(shè)用地不足的矛盾。endprint

4.2 增加土地出讓收益

低丘緩坡平整后土地已經(jīng)供給建材水果蔬菜批發(fā)市場(chǎng)和綜合醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)土地出讓凈收益3800萬(wàn)元。新區(qū)2.3平方公里土地可規(guī)劃建筑用地250萬(wàn)平方米，其中公建面積70萬(wàn)平方米，住宅面積180萬(wàn)平方米，整個(gè)新區(qū)可實(shí)現(xiàn)土地凈收益5億元，直接拉動(dòng)固定投資70億元以上，成為支撐工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的主要力量，逐步成為開(kāi)發(fā)創(chuàng)業(yè)的樂(lè)土。截至目前，新區(qū)已建成5所學(xué)校、政府機(jī)關(guān)、檔案館、銀行、中心醫(yī)院、建材市場(chǎng)、住宅等項(xiàng)目都陸續(xù)建成，已供應(yīng)土地約70公頃，已實(shí)現(xiàn)土地純收益約16700萬(wàn)元。

4.3 維護(hù)群眾根本利益

項(xiàng)目實(shí)施前提是要始終堅(jiān)持以人為本、民生優(yōu)先的原則，最大程度地維護(hù)了群眾的根本利益，最大程度讓利于民，這樣的工作才能贏得群眾的理解、支持和配合。

在土地征收工作中，依據(jù)國(guó)家土地征收補(bǔ)償有關(guān)政策，結(jié)合實(shí)際，確定了每畝8萬(wàn)元的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，共向土地收儲(chǔ)范圍內(nèi)的4個(gè)村、468戶、1604人發(fā)放補(bǔ)償金2.3億，平均每戶補(bǔ)償金達(dá)到49萬(wàn)元，百萬(wàn)元戶達(dá)到10多戶，人均達(dá)到14.3萬(wàn)元，群眾收入得到有效保障。

向征地農(nóng)民發(fā)放了失地保險(xiǎn)金，被征地拆遷群眾全部參加了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，361名60周歲以上老人領(lǐng)取了養(yǎng)老金；同時(shí)為58戶困難農(nóng)民辦理了農(nóng)村低保，為39戶群眾辦理了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，創(chuàng)新了失地農(nóng)民保障辦法。

幫扶失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)，其中，有210人在縣城自主創(chuàng)業(yè)，有330人外出務(wù)工，有部分農(nóng)民掌握種植技術(shù)，利用補(bǔ)償金在縣城周邊承包經(jīng)營(yíng)大棚蔬菜、苗木和煙葉等特色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了城區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

綜上所述，實(shí)施低丘緩坡土地收儲(chǔ)整理，增加城區(qū)面積，改善發(fā)展環(huán)境，是一件功在當(dāng)代，利大千秋的大事，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化探索出一條新模式，走出一條新路徑，是一項(xiàng)有益的實(shí)踐和探索。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：許曉麗，本科學(xué)歷，工程師，研究方向：國(guó)土資源管理。endprint