金融精準(zhǔn)扶貧：動力機(jī)制和政策建議

王文樂

[摘要]市場化扶貧的合理機(jī)制應(yīng)該是財政引導(dǎo)、金融優(yōu)先。金融取代財政成為扶貧的主力，有其內(nèi)在的規(guī)律性。金融精準(zhǔn)扶貧就是要充分發(fā)掘金融的聚合、配置、乘數(shù)效應(yīng)和風(fēng)險轉(zhuǎn)化功能，在農(nóng)戶脫貧與農(nóng)村發(fā)展、產(chǎn)業(yè)構(gòu)建與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體推進(jìn)的基礎(chǔ)上，滿足扶貧對象生產(chǎn)性金融需求，多維度幫扶其脫貧。

[關(guān)鍵詞]金融扶貧 動力機(jī)制 建議

隨著財政精準(zhǔn)扶貧的展開和深入，財政資金短缺和資金運(yùn)用邊際效益遞減的問題逐步顯現(xiàn)出來。金融精準(zhǔn)扶貧的跟上和逐步取代，就成為我國利用長效機(jī)制確保完成脫貧戰(zhàn)略目標(biāo)的核心環(huán)節(jié)。由于金融扶貧是以多贏為基礎(chǔ)的市場化運(yùn)作方式，大大提升了扶貧資金的利用效率，未來幾年具有取代財政，成為精準(zhǔn)扶貧中堅力量的內(nèi)在動力。

一、財政扶貧的困境

財政扶貧是一種自上而下的政策性補(bǔ)貼行為，政府與貧困方之間無論在人格上還是義務(wù)上都處于不對等狀態(tài)。因此，扶貧資金的應(yīng)用必然帶來貧困方對扶助方單向無止境的“占有”，引發(fā)多方面的困境。

（1）資金分配易引發(fā)局部社會矛盾。有關(guān)調(diào)研結(jié)果顯示，雖然財政資金對于絕對貧困戶的給予，同村的村民普遍能夠默許，不會引發(fā)絕對貧困戶之外村民的不滿。但是將相對貧困戶作為建檔立卡戶來加以扶持，就很容易引發(fā)其他村民的不滿和對扶貧資金的爭搶，一些村民更是通過上訪來要挾鄉(xiāng)村干部。究其原因，部分農(nóng)戶長期等靠政府和社會的懶散思想制約了其發(fā)展致富的主動性，財政資金的無償給予也是培養(yǎng)這種無成本“等靠”思維的溫床。也正是基于這些因素，扶貧資金被一些政府實(shí)施人員視為燙手山芋，不爭取扶貧資金和項(xiàng)目有時候反而變成了“管理智慧”。

（2）扶貧資金嚴(yán)重不足。大部分地區(qū)平均每貧困戶獲得的產(chǎn)業(yè)扶貧資金為2000元左右，無法從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上解決脫貧所依存的資金需求。扶貧資金的奇缺是制約精準(zhǔn)扶貧的重要因素，特別對于廣大西部地區(qū)來講，地方財政困難重重，他們無力從自身財政收入中籌集資金用于扶貧，因此依靠上級撥付扶貧資金的數(shù)量將直接影響精準(zhǔn)扶貧的效果。扶貧資金額度的問題以及如何讓扶貧資金發(fā)揮最大的效用或是解決貧困戶最急迫的需求，值得相關(guān)部門深思。

（3）財政扶貧政策缺乏靈活性，邊際效益降低?，F(xiàn)有的財政扶貧政策以建檔立卡作為操作的平臺，由于貧困個體的差異較大，單純將扶貧資金用于建檔立卡戶，必然產(chǎn)生“建檔立卡戶干不了或不愿意干，非建檔立卡戶愿意干但又不符合政策要求”的結(jié)果。這樣的扶持政策規(guī)定脫離實(shí)際的教條化，最終將無法達(dá)到預(yù)期的扶貧效果。精準(zhǔn)扶貧靈活性的缺失的本質(zhì)，是不少地方在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施過程中，存在突擊式短期行為，重輸血輕而造血的情況比較普遍。

（4）扶貧資金的尋租行為導(dǎo)致腐敗。零成本的扶貧資金應(yīng)用必然帶來權(quán)利尋租行為。包括虛報冒領(lǐng)、擠占挪用，甚至將扶貧資金用于請客送禮、大搞形象工程，部分地區(qū)為了扶貧資金，更是富縣爭戴窮帽，大肆揮霍資金，反映出在缺乏監(jiān)管、考核體系不健全的背景下，扶貧資金背后存在較大的腐敗黑洞。

二、金融扶貧的理論解釋

金融的供給和應(yīng)用，是以人格均等為基礎(chǔ)的市場供需規(guī)律。資金雙方在互惠的同時，由于需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險而具有自我約束力，這正是現(xiàn)代契約型社會的基礎(chǔ)。

（一）金融精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，金融精準(zhǔn)扶貧就是實(shí)現(xiàn)金融資金的優(yōu)化配置，或者換一種角度說，要盡量減少金融資金的“不精準(zhǔn)，酉己置或稱為“錯配”。消除狹義的資源錯配可通過現(xiàn)有資源在不同生產(chǎn)者之間重新配置，在完全市場競爭條件下使資源的邊際產(chǎn)出相等且達(dá)到最大；消除廣義的資源錯配是在不改變資源投入總量的前提下，通過發(fā)揮規(guī)模收益遞增效應(yīng)或者引入新的、具有更高效率的生產(chǎn)單元來提高資源配置效率。應(yīng)用此理論，提高金融資金精準(zhǔn)配置也可有兩種方式，一種是將金融資金向脫貧成效更好的領(lǐng)域、對象上傾斜，提高金融資金的邊際脫貧成效；另一種是通過改善金融運(yùn)作方式，整合金融扶貧資源，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提高金融資金運(yùn)作效率。

綜上，金融精準(zhǔn)扶貧是一種幫扶手段，是利用金融的方式幫助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)增加收入，體現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧中的“精準(zhǔn)幫扶”思想，它要求金融提供精準(zhǔn)支持和精準(zhǔn)服務(wù)，并最終落到“精準(zhǔn)”的實(shí)效上，即幫助建檔立卡戶和其他困難戶更多、更快、更好地脫貧。

（二）金融精準(zhǔn)扶貧的理論基礎(chǔ)

金融扶貧的理論基礎(chǔ)源于金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，相關(guān)理論和經(jīng)驗(yàn)研究不同程度地證實(shí)，金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，經(jīng)濟(jì)增長帶動貧困減緩。提高低收入群體的金融可得性有助于貧困減緩。從金融扶貧渠道看，可分為支持貧困人口的直接渠道和帶動貧困人口的間接渠道，前者是向貧困地區(qū)或貧困人口直接提供金融服務(wù)，后者是向一些企業(yè)或產(chǎn)業(yè)提供金融服務(wù)，通過經(jīng)濟(jì)增長，間接帶動貧困地區(qū)和貧困人口脫貧。學(xué)術(shù)界的一些研究顯示，間接渠道比直接渠道減貧效果更好。

三、金融扶貧的驅(qū)動力

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，全面落實(shí)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵。實(shí)踐表明，切實(shí)發(fā)揮金融在精準(zhǔn)扶貧中的引領(lǐng)作用，構(gòu)建金融精準(zhǔn)扶貧長效機(jī)制，對消除貧困具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（1）金融具有聚合效應(yīng)。金融可以通過多種工具和手段，把分散在貧困地區(qū)各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)和各類主體的資金聚合起來，為貧困地區(qū)發(fā)展提供大量的資金來源。同時，金融的資源聚合效應(yīng)，還體現(xiàn)在四個方面：一是長短期資金的組合。在保持流動性的前提下，金融機(jī)構(gòu)可以充分利用貧困地區(qū)的短期小額資金，滿足長期大額資金需求。比如貧困地區(qū)的建設(shè)性貸款需求、長期生產(chǎn)性貸款需求等。二是跨期資金的互換。金融可以通過扶貧項(xiàng)目過橋貸款、扶貧項(xiàng)目收益權(quán)抵押貸款等方式，將貧困地區(qū)未來的收入提前至當(dāng)期使用。三是實(shí)物與貨幣的轉(zhuǎn)化。金融通過農(nóng)村“三權(quán)”抵押等方式，使得農(nóng)村實(shí)物資源變資產(chǎn)、形成資本。四是跨區(qū)域資金的調(diào)劑。金融還可以實(shí)現(xiàn)資金在不同區(qū)域間的統(tǒng)籌使用。

（2）金融具有配置效應(yīng)。金融可以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本的流動，改變貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)資本的配置結(jié)構(gòu)，形成貧困地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力。貧困地區(qū)大多具有稀缺且不可復(fù)制的資源稟賦優(yōu)勢。但受資金、技術(shù)等制約，貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、層次較低，資源優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮。通過金融參與，精心篩選項(xiàng)目和客戶，可以有效引導(dǎo)資金流入特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加速產(chǎn)業(yè)資本的循環(huán)積累和技術(shù)升級，打破貧困地區(qū)低水平發(fā)展陷阱，擴(kuò)大生產(chǎn)可能性邊界，提高供給質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)均衡增長水平。endprint

（3）金融具有乘數(shù)效應(yīng)。金融可以撬動更多資金流向貧困地區(qū)，提高財政資金的扶貧功效。由于公共品的溢出效應(yīng)，除了發(fā)揮市場在貧困地區(qū)的資源配置功能外，政府財政扶持必不可少。近年來，國家持續(xù)加大扶貧開發(fā)投入力度，各級財政通過多種渠道投入貧困地區(qū)的專項(xiàng)扶貧資金快速增長。通過金融參與，設(shè)計合適的產(chǎn)品和恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)作方式，可以撬動數(shù)倍于財政投入的資金進(jìn)入貧困地區(qū)，大大提高這批資金的使用效果。

（4）金融具有轉(zhuǎn)化效應(yīng)。金融可以通過工具化解和轉(zhuǎn)移貧困地區(qū)的市場或信用風(fēng)險。貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)天然的弱質(zhì)性，客戶信息的不對稱性以及金融生態(tài)的脆弱性，決定了扶貧開發(fā)工作的反復(fù)性和艱難性。金融參與扶貧，一方面，通過專業(yè)化的風(fēng)險管理方法和工具，有效轉(zhuǎn)移和化解貧困地區(qū)面臨的多重客觀風(fēng)險，避免因?yàn)?zāi)致貧或因?yàn)?zāi)返貧。另一方面，通過抵押擔(dān)保、核心企業(yè)代保、彈性利率設(shè)置等方式，增強(qiáng)貧困地區(qū)客戶履約守信的激勵約束，有效緩解信息不對稱下的道德風(fēng)險和逆向選擇等主觀風(fēng)險，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)，引導(dǎo)資金穩(wěn)定流入貧困地區(qū)。

四、金融精準(zhǔn)扶貧的政策建議

金融精準(zhǔn)扶貧的概念界定應(yīng)該是：在農(nóng)戶脫貧與農(nóng)村發(fā)展、產(chǎn)業(yè)構(gòu)建與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體推進(jìn)的基礎(chǔ)上，為了滿足扶貧對象生產(chǎn)性金融需求，幫扶其脫貧，金融機(jī)構(gòu)基于建檔立卡扶貧對象的特殊需求和生產(chǎn)特點(diǎn)，具體問題具體分析，為其量身定做金融服務(wù)產(chǎn)品的過程。

（一）構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧多層服務(wù)體系

通過實(shí)地調(diào)研，對貧困村、貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)識別，建立多層次、廣覆蓋的農(nóng)村扶貧金融組織體系。對于那些經(jīng)濟(jì)上比較困難、有意愿通過創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目脫貧，但不能提供有效擔(dān)保物或者抵押物的農(nóng)戶，可以通過小額信貸項(xiàng)目對其支持；對于那些需要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的農(nóng)戶，可以由農(nóng)村信用社或郵儲銀行等對其支持。

對貧困村、貧困戶的幫扶，一是可以通過支持在貧困地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融組織，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民合作社開展信用合作等對其進(jìn)行幫扶。二是可以通過積極引進(jìn)中國扶貧基金會項(xiàng)目，在各貧困縣成立農(nóng)戶自立服務(wù)社。自立服務(wù)社堅持“無需擔(dān)保抵押，方便快捷，上門服務(wù)，有償提供資金，無償提供技術(shù)服務(wù)”的信貸扶貧模式，根據(jù)實(shí)際需求提供生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營管理、市場信息等全方位的服務(wù)和培訓(xùn)。

（二）探索創(chuàng)新型金融扶貧產(chǎn)品和工具

創(chuàng)新“金融+農(nóng)戶”精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)品和服務(wù)。結(jié)合貧困戶致貧原因，因地制宜地探索開發(fā)適合的特色金融產(chǎn)品和服務(wù)方式。探索“政府+龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶+金融機(jī)構(gòu)”五位一體的扶貧新模式，積極發(fā)展“龍頭企業(yè)+基地+貧困農(nóng)戶…企業(yè)+家庭農(nóng)場”“家庭農(nóng)場+農(nóng)民專業(yè)合作社等模式，創(chuàng)新扶貧融資方式；對需要綜合扶持的貧困戶發(fā)放扶貧貼息貸款；對需要從教育入手治本挖根的貧困戶發(fā)放生源地助學(xué)貸款和創(chuàng)業(yè)投資專項(xiàng)貸款等。

創(chuàng)新“金融+項(xiàng)目”精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)品和服務(wù)。結(jié)合貧困地區(qū)特點(diǎn)，支持精準(zhǔn)脫貧相關(guān)項(xiàng)目。如采取貸款、融資等方式，大力支持貧困地區(qū)交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)產(chǎn)品物流體系建設(shè)項(xiàng)目，設(shè)計符合農(nóng)產(chǎn)品物流需要的金融產(chǎn)品等。

創(chuàng)新“金融+產(chǎn)業(yè)”精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)品和服務(wù)。樹立產(chǎn)業(yè)扶貧理念，積極支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，加大對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的信貸投入，擴(kuò)大擔(dān)保物范圍，開發(fā)土地收益保證貸款、期貨+訂單等新產(chǎn)品，支持增信融資，并探索與園區(qū)的戰(zhàn)略合作，開發(fā)一攬子金融服務(wù)方案；支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展有針對性地開發(fā)出多層次、個性化的金融服務(wù)品種；鼓勵期貨期權(quán)市場的發(fā)展，推動形成“合作社+銀行+保險+期貨公司”的聯(lián)動機(jī)制，以更好地為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展服務(wù)。

（三）多視角為貧困區(qū)域提供金融支持

積極對接外地金融機(jī)構(gòu)。在國家政策引導(dǎo)下，積極引進(jìn)農(nóng)發(fā)行、國開行、農(nóng)行、郵儲銀行等機(jī)構(gòu)對“三農(nóng)”的支持，拓展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)。從提供辦公場所、返還土地出讓金等方面對引入的金融機(jī)構(gòu)給予支持。

積極對接信息、技術(shù)。金融機(jī)構(gòu)要發(fā)揮自身信息、技術(shù)優(yōu)勢，為貧困地區(qū)的招商引資提供支持，幫助當(dāng)?shù)匾M(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

積極對接金融知識。以群眾喜聞樂見的方式開展金融知識宣傳活動，通過舉辦金融知識展、金融知識宣傳月等活動提高人們的金融素養(yǎng)，通過贈送金融知識科普讀物、設(shè)立金融咨詢熱線電話等方式，使金融公眾教育常態(tài)化。

（四）政府積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與

制定鼓勵金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的相關(guān)政策，直接引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)扶貧。對于金融機(jī)構(gòu)，可以采取直接獎勵、定向費(fèi)用補(bǔ)貼、平臺服務(wù)、減稅等政策調(diào)動其扶貧的積極性。同時，還可設(shè)立金融發(fā)展專項(xiàng)資金，專門用于獎勵那些在扶貧方面做出突出貢獻(xiàn)的金融機(jī)構(gòu)。此外，可以探索建立由財政出資的扶貧信貸風(fēng)險補(bǔ)償基金，對扶貧金融機(jī)構(gòu)信貸損失進(jìn)行補(bǔ)償。

創(chuàng)新財政資金投入方式，間接引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)扶貧。統(tǒng)籌財政貼息資金使用，引導(dǎo)符合國家產(chǎn)業(yè)政策、符合貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的各類企業(yè)、合作組織等社會資金投向貧困地區(qū)，吸引金融機(jī)構(gòu)為其提供金融服務(wù)。比如，對企業(yè)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、技術(shù)改造等進(jìn)行財政貼息；創(chuàng)新財政補(bǔ)助資金使用方式，把財政補(bǔ)助資金變成產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資的股權(quán)基金等。

構(gòu)建扶貧貸款擔(dān)保體系，降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險。構(gòu)建扶貧貸款擔(dān)保體系，有助于金融機(jī)構(gòu)降低放貸風(fēng)險，從而調(diào)動其積極性。比如在審核貸款資格時，設(shè)置參加農(nóng)業(yè)保險、“多戶聯(lián)?！?、有一定致富能力等前提條件，探索建立“村推薦、鄉(xiāng)初審、縣審查”的工作流程，根據(jù)數(shù)額大小規(guī)定不同的審批程序，既降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險，又滿足農(nóng)民需要。

（五）加快改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境

加快信用體系建設(shè)。深入開展信用村、信用戶、貧困地區(qū)示范戶等創(chuàng)建活動，將金融與工商、稅務(wù)、環(huán)保等相關(guān)信息整合，建立貧困地區(qū)經(jīng)營主體信用檔案，完善信用體系建設(shè)；嚴(yán)厲打擊各種逃廢債行為，建立守信激勵和失信懲戒機(jī)制；加強(qiáng)誠信教育，幫助農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)增強(qiáng)信用意識，為扶貧金融的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的信用環(huán)境。

加大扶貧金融立法力度。加快制訂和完善適用于微型金融機(jī)構(gòu)和規(guī)范民間借貸的法律、法規(guī)，對正當(dāng)?shù)拿耖g金融行為給予適當(dāng)?shù)姆杀Ｗo(hù)；完善農(nóng)村財產(chǎn)抵押方面的法律法規(guī)，盡快使農(nóng)民資產(chǎn)能夠轉(zhuǎn)化為金融部門認(rèn)可的、可流轉(zhuǎn)的擔(dān)保手段，為金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新信貸業(yè)務(wù)提供空間。endprint