我國嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全監(jiān)管政策現(xiàn)狀與趨勢分析

姜毓君， 莊柯瑾， 張 微， 滿朝新

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 食品學(xué)院/乳品科學(xué)教育部重點實驗室， 黑龍江 哈爾濱 150030)

我國嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全監(jiān)管政策現(xiàn)狀與趨勢分析

姜毓君， 莊柯瑾， 張 微， 滿朝新

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 食品學(xué)院/乳品科學(xué)教育部重點實驗室， 黑龍江 哈爾濱 150030)

2008年“三聚氰胺”事件的發(fā)生重創(chuàng)了我國嬰幼兒配方乳粉行業(yè)的發(fā)展，消費者對國產(chǎn)乳品質(zhì)量安全的懷疑態(tài)度至今也未能完全消除。國家相關(guān)部門為改善乳品質(zhì)量安全制定了一系列的政策，國家食品藥品監(jiān)督管理總局成立后，出臺了更加嚴(yán)格的監(jiān)管措施。經(jīng)過政府和企業(yè)的共同努力，我國嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全顯著改善。概述了我國嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全狀況，分析了相關(guān)部門出臺的嬰幼兒配方乳粉監(jiān)管政策，并對其趨勢進(jìn)行了探討。

嬰幼兒配方乳粉； 質(zhì)量安全； 監(jiān)管政策； 管理機(jī)制

據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2007—2012年，我國每年的新生兒出生率約為1 600萬?！叭鎯珊ⅰ闭邔嵤┖?，新生兒數(shù)量明顯上升，2016年出生人口為1 786萬人，出生率達(dá)到12.95‰，與2012年相比提高了0.85個千分點[1]。

“全面兩孩”政策引起的新生兒數(shù)量上升和嬰幼兒母乳喂養(yǎng)率的下降，使得我國嬰幼兒配方乳粉銷量不斷提升。然而多年來，國外嬰幼兒配方乳粉品牌在我國市場占有率居高不下。2008年之前，國外嬰幼兒配方乳粉市場占有率不到30%，而2008—2013年，進(jìn)口乳粉品牌占有率不斷提升，到2013年，已經(jīng)超過市場占有率的一半，達(dá)到54%[2]。這一現(xiàn)象嚴(yán)重影響了我國嬰兒配方乳粉產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，但究其原因，主要是由于國產(chǎn)乳粉質(zhì)量安全問題時有發(fā)生，導(dǎo)致消費者對國產(chǎn)乳粉的信任度大幅下降。2013年之后，我國嬰兒配方乳粉產(chǎn)業(yè)逐漸回暖，銷量有所提高，乳品行業(yè)的產(chǎn)業(yè)素質(zhì)也有明顯提升，乳品生產(chǎn)設(shè)備和產(chǎn)業(yè)技術(shù)已達(dá)到國際先進(jìn)水平。嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全遙遙領(lǐng)先于其他食品，連續(xù)8年三聚氰胺和違禁添加物抽檢合格率均保持在100%。

1 我國嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全狀況

我國乳制品行業(yè)起步較晚，在20世紀(jì)80年代才逐步進(jìn)入市場。隨著消費者對乳制品需求的逐步提升，乳制品企業(yè)不斷發(fā)展。隨后，我國乳制品行業(yè)呈現(xiàn)出乳制品企業(yè)數(shù)量增多、乳制品銷量穩(wěn)步增長的態(tài)勢。這本應(yīng)是我國乳粉行業(yè)大展拳腳的好機(jī)會，然而新世紀(jì)以來，我國嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全問題頻發(fā)，導(dǎo)致消費者對國產(chǎn)乳粉信心大跌。

2004年安徽阜陽的“大頭娃娃”事件引起了消費者對乳粉質(zhì)量安全的首次關(guān)注。該事件是由于問題奶粉的蛋白質(zhì)含量極低，致使嬰兒營養(yǎng)不良，表現(xiàn)出全身浮腫、身體潰爛等不良癥狀，最終導(dǎo)致171名嬰兒患病，13名嬰兒死亡。“大頭娃娃”事件之后，消費者雖然意識到乳粉質(zhì)量安全出現(xiàn)的問題，但并未波及到整個乳粉行業(yè)的發(fā)展。

然而，2008年“三聚氰胺”事件的發(fā)生不僅嚴(yán)重危害嬰幼兒身體健康，而且重創(chuàng)國產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉品牌。據(jù)我國官方公布的數(shù)字，截至2008年9月21日，因食用三鹿牌奶粉和其他問題奶粉而接受門診治療咨詢且已康復(fù)的嬰幼兒累計39 965人，正在住院的有12 892人，此前已治愈出院1 579人，死亡4人。在接下來的一個多月，確診患病的嬰幼兒人數(shù)有增無減。此次嬰幼兒乳粉質(zhì)量安全事件震驚全國，國民對國產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉失望至極，對國產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)業(yè)的信任度降至冰點，致使我國乳粉銷量直線下滑，整個乳粉行業(yè)一時間快速萎靡。受“三聚氰胺”事件的影響，僅一個月，我國乳制品月產(chǎn)量就下降了28%[3]，且相比于上年同期下降了12.76%。接下來的兩個月(10月和11月)，同比下降值更是高達(dá)27.97%和22.52%[4]。

“三聚氰胺”事件之后，政府出臺了一系列的政策，采取各種措施對企業(yè)進(jìn)行整頓，并加大對企業(yè)的監(jiān)管力度，努力從各方面盡量挽回消費者對國產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉的信心。盡管如此，由于企業(yè)自律意識薄弱，加之政府部門監(jiān)管不力，當(dāng)“三聚氰胺”逐漸淡出大家視線，我國乳品行業(yè)逐漸復(fù)蘇之際，2009年2月又爆發(fā)了浙江金華晨園乳業(yè)的“皮革奶”事件?！捌じ锬獭笔侵竿ㄟ^向乳粉中添加皮革水解蛋白，從而達(dá)到提升蛋白質(zhì)含量的目的，這種做法與“三聚氰胺”事件如出一轍。這次的“皮革奶”事件又一次揭露了部分乳粉企業(yè)不顧消費者健康的違法行為，再次重?fù)袅讼M者對國產(chǎn)乳業(yè)的信心，擾亂了我國乳品行業(yè)的發(fā)展。

然而，乳品安全事件并沒有就此停止，2009年末，上海熊貓乳品有限公司生產(chǎn)和銷售的嬰幼兒配方乳粉中檢出含有超標(biāo)的“三聚氰胺”。此后，消費者對國產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉的態(tài)度也變得更加不信任。此次事件對于我國嬰幼兒配方乳粉行業(yè)無疑是雪上加霜，導(dǎo)致2009年我國乳粉進(jìn)口數(shù)量高達(dá)24.85萬噸，同比增長143.94%，而出口數(shù)量僅為1.34萬噸，同比下降了81.30%[5]。2010年8月，“武漢市三名女嬰性早熟”事件被多家媒體報道，受害女嬰家人指出，此次事件有可能與食用圣元奶粉有關(guān)。此事一經(jīng)報道，引起了社會強烈關(guān)注，雖然經(jīng)衛(wèi)生部調(diào)查表明此事與圣元奶粉無關(guān)，但已經(jīng)造成了消費者嚴(yán)重恐慌，令乳粉行業(yè)再起風(fēng)波，這對我國乳品行業(yè)又是一次沉重的打擊。

時有發(fā)生的嬰幼兒配方乳粉安全事件使消費者對國產(chǎn)乳粉的態(tài)度從質(zhì)疑、恐慌、不信任，甚至到有些消費者的排斥。與此同時，國外乳粉品牌借勢進(jìn)入中國市場，致使我國乳粉消費市場絕大部分被進(jìn)口奶粉占領(lǐng)，消費者通過海外代購、網(wǎng)上交易、海淘等各種渠道爭相購買國外乳粉，而國產(chǎn)乳制品銷量長期處于低迷狀態(tài)。2010年我國乳制品進(jìn)口總額漲幅高達(dá)90%，同比增速率高達(dá)33%[4]。雖然2010年以后，對嬰幼兒配方乳粉的治理見到了成效，抽檢合格率和銷量也有所上升，但2011年和2012年還是發(fā)生了多起乳品和嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全事件。2011年12月蒙牛純牛奶被檢出黃曲霉毒素M1超標(biāo)；2012年6月，伊利嬰幼兒配方乳粉被檢出汞含量異常；2012年7月，南山嬰幼兒配方乳粉也被曝出黃曲霉毒素M1 超標(biāo)。這些事件對乳品質(zhì)量安全的影響雖不及前述事件影響大，但對我國乳制品行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的不利影響也是不可忽視的。

2013年8月2日，新西蘭恒天然公司宣布該公司生產(chǎn)的乳清蛋白粉中檢出肉毒桿菌。乳清蛋白粉主要用于嬰幼兒配方奶粉、飲料、果汁等產(chǎn)品的生產(chǎn)。由于我國嬰幼兒配方奶粉的主要進(jìn)口國為新西蘭，且恒天然是最大的進(jìn)口商，消息一經(jīng)發(fā)布便引起了消費者的極大恐慌。8月28日，新西蘭方面發(fā)表聲明稱，從乳清蛋白粉中檢出的細(xì)菌只是生孢梭菌，對消費者的身體健康不會造成任何危害，但此事件仍導(dǎo)致進(jìn)口奶粉的信任程度和銷量下跌，是國產(chǎn)乳粉近年來發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折契機(jī)。事件發(fā)生后，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局于2013年9月發(fā)布了《質(zhì)檢總局關(guān)于加強進(jìn)口嬰幼兒配方乳粉管理的公告》[6]，規(guī)范了進(jìn)口乳粉進(jìn)入我國市場需滿足的注冊、銷售及標(biāo)簽等條件。

經(jīng)過政府和企業(yè)的多年努力，我國嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量已大幅提高。2015年食品藥品監(jiān)督管理總局對172310批次食品抽檢，不合格樣品5541批次，合格率達(dá)到96.8%，比上年高出2.1%，其中，嬰幼兒配方乳粉的合格率為98.9%，為抽檢的全部食品中合格率最高產(chǎn)品[7]；2016年我國嬰幼兒配方乳粉的抽檢合格率為98.7%；2017年9月，國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布《關(guān)于2017年8月嬰幼兒配方乳粉抽檢情況的通告》，通告指出：2017年8月，總局組織抽檢嬰幼兒配方乳粉224批次，被抽檢樣品所檢項目全部合格[8]。從抽檢結(jié)果看出，嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量得到了顯著改善。

雖然在業(yè)內(nèi)人士看來，國產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉無論從質(zhì)量安全還是生產(chǎn)研發(fā)方面都已達(dá)到世界領(lǐng)先水平，但進(jìn)口乳粉所占市場份額仍居高不下，并且從銷量上也可以明顯看出，消費者對國產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉的購買量并沒有顯著提升。這一方面源于乳粉質(zhì)量安全事件爆發(fā)頻繁，消費者對國產(chǎn)乳粉的信心仍然不足；另一方面源于消費者對目前國產(chǎn)乳粉質(zhì)量安全的認(rèn)識不夠。這不僅需要監(jiān)管部門加強對嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管力度，還需要企業(yè)提升自律意識。此外，政府對我國乳粉近年來取得的“好成績”和跨越式發(fā)展的積極傳播和企業(yè)對良好品牌形象的有效宣傳也會增強消費者對國產(chǎn)品牌乳粉的全面認(rèn)知。

2 嬰幼兒配方乳粉安全監(jiān)管政策現(xiàn)狀

2.1政府出臺管理措施加強嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量監(jiān)管

嬰幼兒配方乳粉作為母乳替代品，是嬰幼兒的主食，其質(zhì)量安全關(guān)系到下一代的健康成長，這不僅是食品安全方面的重大問題，也是關(guān)系國計民生的重大問題。2008年“三聚氰胺”事件之后，國家相關(guān)部門為切實加強乳品質(zhì)量安全，完善乳制品行業(yè)的政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，出臺了一系列相關(guān)政策。

2008年9月20日，國務(wù)院辦公廳緊急發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好嬰幼兒奶粉事件處置工作的通知》(國辦發(fā)明電[2008]36號)，通知指出各單位需全力開展奶制品專項檢查，各級質(zhì)監(jiān)部門迅速開展奶制品行業(yè)全面整頓，加強進(jìn)出口產(chǎn)品檢驗監(jiān)管并加強督促檢查工作[9]；10月8日，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局等部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于三聚氰胺在乳與乳制品中的臨時管理限量值的公告》，規(guī)定嬰幼兒配方乳粉中三聚氰胺的限量值為1 mg/kg，液態(tài)奶、奶粉及其他配方乳粉的限量值為2.5 mg/kg；10月9日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》[10]，對奶畜養(yǎng)殖、生鮮乳收購、乳制品生產(chǎn)、銷售及各部門對乳制品生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查等都進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范；11月7日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了由國家發(fā)展和改革委員會等部門制定的《奶業(yè)整頓和振興規(guī)劃綱要》[11]，要求“到2009年10月底前，健全相關(guān)法律法規(guī)，完善乳品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，推廣生鮮乳生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程，加強奶站規(guī)范化建設(shè)和管理，推進(jìn)乳制品生產(chǎn)企業(yè)建立良好生產(chǎn)規(guī)范，使奶業(yè)發(fā)展在制度化、規(guī)范化建設(shè)上邁出重要步伐”，同時指出，“到2011年10月底前，要在推進(jìn)養(yǎng)殖規(guī)模化、產(chǎn)銷一體化、加工布局優(yōu)化、全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，以及規(guī)范市場競爭、完善質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系等方面取得實質(zhì)進(jìn)展?！?/p>

近年來，我國政府密集出臺了一系列乳制品行業(yè)的政策及規(guī)范舉措，要求監(jiān)管部門努力做到從奶站建設(shè)和奶源控制入手，嚴(yán)格規(guī)范乳制品質(zhì)量安全，并對乳制品生產(chǎn)銷售的各環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)管，使奶業(yè)發(fā)展制度化、規(guī)范化。從2008年9月14日起至2009年2月10日，國家質(zhì)檢總局對225個品牌的28319個批次液態(tài)奶進(jìn)行檢測，結(jié)果顯示所有批次樣品中三聚氰胺含量均符合臨時限量值，這表明隨著監(jiān)管要求的提高，乳制品質(zhì)量安全狀況得到了明顯控制。

“大頭娃娃”事件加速了《食品安全法》的立法工作，“三聚氰胺”事件則促進(jìn)了《食品安全法》的誕生。2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議通過了《中華人民共和國食品安全法》，同年6月1日，該法正式施行。該法對食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品生產(chǎn)經(jīng)營、食品檢驗、食品進(jìn)出口、食品安全事故處置等進(jìn)行了全面規(guī)定。進(jìn)一步規(guī)范了各部門的行政職責(zé)，改善了我國監(jiān)管體制混亂導(dǎo)致的監(jiān)管交叉現(xiàn)象，并重點突出了企業(yè)和地方政府的監(jiān)管責(zé)任，要求公開日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的食品安全事故，做到信息公開。

“皮革奶”事件爆發(fā)后，衛(wèi)生部等9個部門于2009年3月6日聯(lián)合發(fā)布了《全國打擊違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑專項整治近期工作重點及要求》[12](衛(wèi)監(jiān)督發(fā)[2009]21 號)，將打擊乳及乳制品中添加皮革水解物和三聚氰胺等非食用物質(zhì)的違法行為列為工作重點。2009年9月27日，國家質(zhì)檢總局發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《乳制品生產(chǎn)企業(yè)落實質(zhì)量安全主體責(zé)任監(jiān)督檢查規(guī)定》的通知(國質(zhì)檢食監(jiān)〔2009〕437號)。本次規(guī)定是專門針對乳制品生產(chǎn)企業(yè)制定的政策，進(jìn)一步督促乳制品生產(chǎn)企業(yè)落實質(zhì)量安全主體責(zé)任，規(guī)范乳制品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督檢查工作，全面保障乳制品質(zhì)量安全。

2010年3月26日，衛(wèi)生部針對嬰幼兒配方食品發(fā)布了《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 嬰兒配方食品》[13](GB 10765—2010)和《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 較大嬰兒和幼兒配方食品》[14](GB 10767—2010)，標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定了嬰兒配方食品及較大嬰兒和幼兒配方食品中必須添加營養(yǎng)素和可選擇性成分的種類和含量范圍，并對污染物、真菌毒素、微生物都進(jìn)行了嚴(yán)格限量，此外，對標(biāo)簽和包裝等也做了規(guī)范要求。

政府部門及各地監(jiān)管部門逐步加強了對乳制品企業(yè)的監(jiān)管力度，并以區(qū)域化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求規(guī)范奶牛養(yǎng)殖基地建設(shè)，這些舉措使包括液態(tài)乳和乳粉在內(nèi)的乳制品質(zhì)量明顯提高。同時，一系列法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定為處于危機(jī)的乳制品行業(yè)帶來了希望，為我國乳制品行業(yè)的健康發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2.2制定更加嚴(yán)格的監(jiān)管措施全面保障嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全

從“大頭娃娃”、“三聚氰胺”、“皮革奶”、“激素門”這一系列頻繁發(fā)生的嬰幼兒配方乳粉安全事件看來，盡管監(jiān)管部門對乳制品的管理制定了相關(guān)法規(guī)政策，但由于監(jiān)管力度和執(zhí)行力度不足，僅一兩次的“風(fēng)暴式”管理只能治理表面現(xiàn)象，無法根本治理質(zhì)量安全的深層問題。要想全面實現(xiàn)嬰幼兒配方乳粉的質(zhì)量安全，必須規(guī)范部門職責(zé)、統(tǒng)一監(jiān)管體制。2013年3月，國家食品藥品監(jiān)督管理總局(以下簡稱“食藥總局”)成立，將之前質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食藥等部門的監(jiān)管職能進(jìn)行整合。食藥總局的成立結(jié)束了之前“九龍治水”的局面，代表著我國監(jiān)管工作的新開端。

2013年5月31日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，指出要全面加強嬰幼兒奶粉質(zhì)量安全，樹立優(yōu)質(zhì)國產(chǎn)奶粉品牌，提高消費者信心。2013年6月16日，食藥總局等九部門聯(lián)合制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全工作的意見》[15]。為保證嬰幼兒配方乳粉的質(zhì)量安全提出了更加嚴(yán)格的要求，出臺了更加嚴(yán)格的措施，把保障嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全工作放在更加突出的位置。隨后，為認(rèn)真貫徹落實《關(guān)于進(jìn)一步加強嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全工作的意見》，切實加強嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)監(jiān)管工作和銷售監(jiān)督管理工作，食藥總局于2013年8月2日和2013年12月18日分別發(fā)布了《國家食品藥品監(jiān)督管理總局關(guān)于進(jìn)一步加強嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管工作的通知》[16](食藥監(jiān)食監(jiān)一〔2013〕121號)和《國家食品藥品監(jiān)督管理總局關(guān)于進(jìn)一步加強嬰幼兒配方乳粉銷售監(jiān)督管理工作的通知》[17](食藥監(jiān)食監(jiān)二〔2013〕251號)，從生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管和銷售監(jiān)管方面進(jìn)一步保障嬰幼兒配方乳粉的質(zhì)量安全。

2013年12月16日，食藥總局發(fā)布了《關(guān)于發(fā)布嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)許可審查細(xì)則(2013版)的公告》[18]。細(xì)則要求對管理制度、原輔料采購制度、產(chǎn)品配方管理、人員管理制度、產(chǎn)品追溯及召回制度等進(jìn)行嚴(yán)格審查，并對生產(chǎn)場所、設(shè)備、人員等進(jìn)行核查。該制度嚴(yán)格規(guī)范了嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)許可條件，促使企業(yè)提高對產(chǎn)品質(zhì)量的重視程度，使得質(zhì)量管理體系更加完善。2014年6月，工信部報道稱嬰幼兒配方乳粉追溯平臺已經(jīng)初步建成，已在伊利集團(tuán)、蒙牛- 雅士利乳業(yè)集團(tuán)、黑龍江完達(dá)山乳業(yè)、北京三元食品、福建明一集團(tuán)和遼寧輝山乳業(yè)集團(tuán)6家試點企業(yè)成功試運行。為進(jìn)一步完善嬰幼兒配方乳粉安全追溯體系，食藥總局制定了《嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)食品安全追溯信息記錄規(guī)范》，并于2016年1月7日予以印發(fā)[19]。該規(guī)范的發(fā)布可實現(xiàn)嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)全過程信息可記錄、可追溯、可管控、可召回、可查詢，切實保障嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全。

2015年4月24日，《中華人民共和國食品安全法》由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議修訂通過，自2015年10月1日起執(zhí)行[20]。此次食品安全法的修訂力度極大，新法規(guī)將原法規(guī)中104條內(nèi)容擴(kuò)充至154條。其中第八章“監(jiān)督管理”部分，也由原來的8條(第七十六條至第八十三條)內(nèi)容修訂為13條(第一百零九條至第一百二十一條)內(nèi)容，更加詳細(xì)地規(guī)定了各級監(jiān)督管理部門的職責(zé)和監(jiān)督管理的重點。此外，在第四章“食品生產(chǎn)經(jīng)營”中，將保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方食品和其他適用于特定人群的主輔食品等食品統(tǒng)稱為“特殊食品”，并針對“特殊食品”制定了更加嚴(yán)格的監(jiān)管措施。針對嬰幼兒配方乳粉，第八十一條也做出了更明確的規(guī)定：“嬰幼兒配方乳粉的產(chǎn)品配方應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門注冊，注冊時，應(yīng)當(dāng)提交配方研發(fā)報告和其他表明配方科學(xué)性、安全性的材料。”

2016年6月8日，食藥總局公布了被媒體稱為“史上最嚴(yán)新政”的《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊管理辦法》[21]，該辦法于2016年10月1日開始施行?！秼胗變号浞饺榉郛a(chǎn)品配方注冊管理辦法》第八條規(guī)定，申請時需提供證明產(chǎn)品配方科學(xué)性、安全性的研發(fā)與論證報告和充足依據(jù)；第九條規(guī)定，每個企業(yè)不得超過3個配方系列9種產(chǎn)品配方，這意味著我國目前嬰幼兒配方乳粉市場產(chǎn)品配方過多、品牌過濫的局面將很快結(jié)束，乳品行業(yè)規(guī)范化程度將進(jìn)一步提升。截至2017年9月，65個嬰幼兒配方乳粉工廠的378個配方被批準(zhǔn)注冊。從2018年1月1日起，在中國銷售的嬰幼兒配方乳粉必須獲得產(chǎn)品配方注冊批準(zhǔn)。隨著《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊管理辦法》的實施，嬰幼兒配方乳粉已然成為中國最安全的食品之一。

注冊管理只是關(guān)鍵監(jiān)管措施之一，為了保證《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊管理辦法》的順利實施，食藥總局也陸續(xù)發(fā)布了一系列配套文件，如2016年11月16日發(fā)布的《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊申請材料項目與要求(試行)》和《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊現(xiàn)場核查要點及判斷原則(試行)》[22]，還有2017年5月25日發(fā)布的《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊標(biāo)簽規(guī)范技術(shù)指導(dǎo)原則(試行)》[23]。除注冊管理外，食藥總局于2016年12月2日又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強嬰幼兒配方乳粉監(jiān)管有關(guān)工作的公告》(2016年 第184號)[24]，公告的發(fā)布進(jìn)一步加強了嬰幼兒配方乳粉基粉的使用管理，并為嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊工作的有序開展奠定了基礎(chǔ)。

2017年初，由國家發(fā)改委、工信部、商務(wù)部、食藥總局五部委聯(lián)合印發(fā)了《全國奶業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020 年)》(又稱奶業(yè)“十三五”規(guī)劃)。規(guī)劃指出，將強化優(yōu)質(zhì)奶源建設(shè)、加大對乳制品加工企業(yè)的監(jiān)督，這充分體現(xiàn)了政府部門對奶業(yè)發(fā)展的高度重視，從源頭進(jìn)行監(jiān)管，全面打造國產(chǎn)乳制品品牌，提升國產(chǎn)乳制品競爭力。

3 監(jiān)管政策的演變過程及趨勢

隨著“全面兩孩”政策的開放，我國迎來了數(shù)量龐大的新生兒團(tuán)體，這導(dǎo)致嬰幼兒配方奶粉需求量的進(jìn)一步增長，加強嬰幼兒配方奶粉質(zhì)量安全是保障嬰幼兒健康成長的重中之重。隨著政策的不斷完善，我國監(jiān)管體制也有了明顯改善，食藥總局的成立避免了之前多方管理、職責(zé)交叉的局面；食品安全監(jiān)管模式有了很大改變，由之前的政策性執(zhí)法轉(zhuǎn)變成規(guī)范性執(zhí)法；對產(chǎn)品的監(jiān)督抽檢頻率也有所提高，從無規(guī)律檢查變成按季度抽檢，逐漸變?yōu)槟壳暗脑略鲁闄z；對企業(yè)的監(jiān)管范圍有了進(jìn)一步擴(kuò)展，對生產(chǎn)設(shè)備、產(chǎn)品原輔料、生產(chǎn)過程、產(chǎn)品銷售等全程的各個方面實行全面覆蓋，主要監(jiān)管對象也由重點監(jiān)測幾家大型乳制品生產(chǎn)廠家轉(zhuǎn)移至更加注重小型生產(chǎn)廠家的監(jiān)管。針對嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管和銷售監(jiān)管分別制定了相應(yīng)管理措施；重新制定了嬰幼兒配方乳粉的生產(chǎn)許可審查細(xì)則，完善信息化追溯體系，實現(xiàn)產(chǎn)品可查詢、可追溯；出臺了“史上最嚴(yán)”的產(chǎn)品配方注冊管理辦法，對嬰幼兒配方乳粉的生產(chǎn)方式和標(biāo)簽標(biāo)識進(jìn)行規(guī)范。這些新政還需要在實施的過程中不斷完善，最終形成完備的質(zhì)量安全監(jiān)管政策。

從近年來頒布的一系列法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)來看，我國監(jiān)管政策已經(jīng)近乎完備，從生產(chǎn)源頭、生產(chǎn)設(shè)備、產(chǎn)品原輔料到產(chǎn)品追溯，都有法規(guī)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。要想進(jìn)一步提升我國嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全水平，需要政府部門、監(jiān)管部門、生產(chǎn)企業(yè)、消費者和媒體等多方配合。政府部門需要把質(zhì)量安全監(jiān)管工作放在更加突出的位置，建立長效健全的管理機(jī)制，完善從生產(chǎn)源頭到產(chǎn)品追溯的全套監(jiān)管，從根本上消除與進(jìn)口奶粉的差距。監(jiān)管部門應(yīng)及時向消費者公布嬰幼兒配方乳粉的抽檢結(jié)果和存在的質(zhì)量安全問題，使質(zhì)量安全狀況公開透明。不僅企業(yè)需要提高乳粉企業(yè)的自律意識和責(zé)任感，還需通過媒體加大對我國嬰幼兒配方乳粉取得進(jìn)步的宣傳力度。目前伊利、蒙牛等很多大型國有企業(yè)已經(jīng)將牧場和工廠建立成供消費者免費參觀的場所，并建立了企業(yè)研發(fā)中心。這不僅將乳粉的生產(chǎn)、加工放在了陽光下，提升了乳粉的品質(zhì)，也增強了消費者對企業(yè)的信心和認(rèn)知程度，加深了消費者對國產(chǎn)乳粉的理解。今后應(yīng)通過社會共治充分發(fā)揮各方面監(jiān)督力量，共同促進(jìn)我國嬰幼兒配方乳粉行業(yè)的健康發(fā)展。

[1] 中華人民共和國國家統(tǒng)計局. 中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]. (2017-02-08).http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html.

[2] 昝夢瑩, 田萬強. 我國嬰幼兒奶粉市場消費現(xiàn)狀與對策[J]. 企業(yè)經(jīng)濟(jì), 2015(12): 76-80.

[3] 章薪薪. 食品安全事件對乳制品產(chǎn)業(yè)的影響及其溢出效應(yīng)研究[D]. 杭州：浙江財經(jīng)大學(xué), 2015.

[4] 靳明, 楊波, 趙敏. 食品安全事件對我國乳制品產(chǎn)業(yè)的沖擊影響與恢復(fù)研究——以“三聚氰胺”等事件為例[J]. 商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理, 2015(12): 81-91.

[5] 李勝利, 張萬金, 劉玉滿, 等. 2009年中國奶業(yè)回顧與展望[J]. 中國畜牧雜志, 2010(2): 35-40.

[6] 國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局. 質(zhì)檢總局關(guān)于加強進(jìn)口嬰幼兒配方乳粉管理的公告(2013年第133號)[EB/OL].(2013-09-23). http:∥www.aqsiq.gov.cn/xxgk_13386/jlgg_12538/zjgg/2013/201309/ t20130927_379033.htm.

[7] 中國質(zhì)量新聞網(wǎng). 食藥監(jiān)總局發(fā)布2015年食品安全監(jiān)督抽檢結(jié)果[EB/OL]. (2016-02-04).http:∥www.cqn.com.cn/news/zgzlb/diyi/1121645.html.

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[9] 國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局辦公廳.關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好嬰幼兒奶粉事件處置工作的通知》(國質(zhì)檢辦〔2008〕503號)[EB/OL]. (2008-09-20).http:∥bgt.aqsiq.gov.cn/zjfw/zjwj/200809/t20080920_90603.htm.

[10] 中華人民共和國中央人民政府. 中華人民共和國國務(wù)院令第536號[EB/OL]. (2008-10-10).http:∥www.gov.cn/zwgk/2008-10/10/content_1116657.htm.

[11] 中華人民共和國中央人民政府. 奶業(yè)整頓和振興規(guī)劃綱要[EB/OL]. (2008-11-09).http:∥www.gov.cn/jrzg/2008-11/19/content_1154518.htm.

[12] 國家食品藥品監(jiān)督管理總局. 關(guān)于印發(fā)《全國打擊違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑專項整治近期工作重點及要求》的通知(衛(wèi)監(jiān)督發(fā) [2009] 21號)[EB/OL].(2009-03-06). http:∥www.sda.gov.cn/WS01/CL0056/38681.html.

[13] 中華人民共和國衛(wèi)生部. 食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 嬰兒配方食品： GB 10765—2010 [S]. 北京：中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2011.

[14] 中華人民共和國衛(wèi)生部. 食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 較大嬰兒和幼兒配方食品：GB 10767—2010 [S]. 北京：中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2011.

[15] 國家食品藥品監(jiān)督管理總局. 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)食品藥品監(jiān)管總局等部門關(guān)于進(jìn)一步加強嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全工作意見的通知(國辦發(fā)〔2013〕57號) [EB/OL].(2013-06-16). http:∥www.sda.gov.cn/WS01/CL1605/81477.html.

[16] 國家食品藥品監(jiān)督管理總局. 關(guān)于進(jìn)一步加強嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)監(jiān)管工作的通知(食藥監(jiān)食監(jiān)一〔2013〕121號)[EB/OL]. (2013-08-02).http:∥www.sda.gov.cn/WS01/CL1605/83063.html.

[17] 國家食品藥品監(jiān)督管理總局. 關(guān)于進(jìn)一步加強嬰幼兒配方乳粉銷售監(jiān)督管理工作的通知(食藥監(jiān)食監(jiān)二〔2013〕251號) [EB/OL]. (2013-12-18).http:∥www.sda.gov.cn/WS01/CL1605/95313.html.

[18] 國家食品藥品監(jiān)督管理總局.關(guān)于發(fā)布嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)許可審查細(xì)則(2013版)的公告(第49號) [EB/OL]. (2013-12-25).http:∥www.sda.gov.cn/WS01/CL1600/95414.html.

[19] 國家食品藥品監(jiān)督管理總局.關(guān)于印發(fā)嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)食品安全追溯信息記錄規(guī)范的通知(食藥監(jiān)食監(jiān)一〔2015〕281號)[EB/OL]. (2016-01-07).http:∥www.sda.gov.cn/WS01/CL0053/141140.html.

[20] 國家食品藥品監(jiān)督管理總局.《中華人民共和國食品安全法》(主席令第21號) [EB/OL]. (2015-04-24).http:∥www.sda.gov.cn/WS01/CL0784/118041.html.

[21] 國家食品藥品監(jiān)督管理總局.《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊管理辦法》(國家食品藥品監(jiān)督管理總局令第26號)[EB/OL]. (2016-06-08).http:∥www.sda.gov.cn/WS01/CL0053/155260.html.

[22] 國家食品藥品監(jiān)督管理總局. 關(guān)于發(fā)布《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊申請材料項目與要求(試行)》和《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊現(xiàn)場核查要點及判斷原則(試行)》的公告(2016年第175號)[EB/OL].(2016-11-16). http:∥www.sda.gov.cn/WS01/CL0087/166343.html.

[23] 國家食品藥品監(jiān)督管理總局. 關(guān)于發(fā)布《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊標(biāo)簽規(guī)范技術(shù)指導(dǎo)原則(試行)》的公告(2017年第66號) [EB/OL].(2017-05-25). http:∥www.sda.gov.cn/WS01/CL0087/173062.html.

[24] 國家食品藥品監(jiān)督管理總局. 關(guān)于進(jìn)一步加強嬰幼兒配方乳粉監(jiān)管有關(guān)工作的公告(2016年 第184號) [EB/OL]. (2016-12-02).http:∥www.sda.gov.cn/WS01/CL0087/167053.html.

DiscussiononRegulatoryPolicyStatusandFutureTrendsofInfantFormulaPowderQualitySafetyinChina

JIANG Yujun, ZHUANG Kejin, ZHANG Wei, MAN Chaoxin
(CollegeofFoodScienceandEngineering/KeyLabofDairyScience,MinistryofEducation,NortheastAgriculturalUniversity,Harbin150030,China)

Development of infant formula powder industry was hammered after the melamine incident in 2008, consumers’ skepticism of infant formula powder quality safety has continued till now. In order to improve the quality safety, a series of policies have been formulated by related departments of our state. After the establishment of China Food and Drug Administration, stricter regulations have been issued. Quality safety of infant formula powder has been significantly improved after efforts of government and companies. This review summarized quality safety condition of infant formula powder, analyzed regulatory policy of infant formula powder formulated by related departments, and discussed future trends.

infant formula powder; quality safety; regulatory policy; management mechanisms

10.3969/j.issn.2095-6002.2017.05.001

2095-6002(2017)05-0001-06

姜毓君，莊柯瑾，張微，等. 我國嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全監(jiān)管政策現(xiàn)狀與趨勢分析[J]. 食品科學(xué)技術(shù)學(xué)報，2017,35(5):1-6.

JIANG Yujun, ZHUANG Kejin, ZHANG Wei, et al. Discussion on regulatory policy status and future trends of infant formula powder quality safety in China[J]. Journal of Food Science and Technology, 2017,35(5):1-6.

TS252.1； TS252.51

A

2017-09-02

國家高層次人才特殊支持計劃項目； 國家食品藥品監(jiān)督管理總局委托研究課題。

姜毓君，男，教授，博士，博士生導(dǎo)師，乳品科學(xué)教育部重點實驗室執(zhí)行主任，主要從事乳品科學(xué)技術(shù)和食品安全方面的研究。

(責(zé)任編輯：葉紅波)